長江流域河湖生態流量監督管理標準體系研究

李志軍 汪紅

摘要：為適應生態文明建設、落實《長江保護法》關于生態流量管控的規定，亟需建立長江流域河湖生態流量監督管理標準體系。在闡述河湖生態流量監督管理標準體系建設必要性和相關標準發展現狀的基礎上，從生態流量管控目標的確定、生態流量泄放設施的實施、生態流量監測監控的建設、生態流量保障程度的評估、生態流量調度調控的應對等方面出發，探討了河湖生態流量監督管理標準體系建設，使長江流域河湖生態流量監督管理都有統一可遵循的準則，切實保障河湖生態流量。研究成果對保護和改善長江流域生態環境具有重要意義。

關鍵詞：生態流量；監督管理；標準體系；長江流域

中圖法分類號：X143;TV213.4 文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.02.017

文章編號：1006-0081（2024）02-0104-04

0 引 言

生態流量是維持河湖生態健康的關鍵，生態流量保障程度是衡量河湖生態復蘇效果的重要標志。加強生態流量監督管理，切實保障河湖生態流量，保護改善河湖生態環境，是推進新時代中國特色社會主義生態文明建設的必然途徑。

近年來，大力開展了長江流域生態流量監督管理方面的工作。在2021年3月開始實施的《長江保護法》中，規定了“國家加強長江流域生態用水保障”，強調要保證河湖基本生態用水。2020年、2021年和2022年，水利部相繼印發了4批重點河湖生態流量保障目標的函件，長江流域重點河湖生態流量保障體系實現了全覆蓋。水利部辦公廳印發了《“十四五”時期復蘇河湖生態環境實施方案》，要求“提升河湖生態流量監管能力”以及“強化河湖生態流量保障監督”。同時，水利部和生態環境部聯合印發《關于加強長江經濟帶小水電站生態流量監管的通知》《關于進一步加強小水電站生態流量監督檢查工作的通知》，以及水利部等7個部門印發《關于進一步做好小水電分類整改工作的意見》，均強調要加強小水電站生態流量監督，推動小水電站全面落實生態流量，促進小水電綠色發展。同時，水利部長江水利委員會建立了長江流域重點河湖生態流量監管平臺，實現了對長江流域114個重點河湖主要控制斷面的生態流量在線實時監測和預警。

水利標準化工作是科學治水、依法治水的重要技術支撐。然而，現階段長江流域生態流量的相關標準還不完善，在生態流量管控目標、保障措施、監測監控、保障程度、調度調控等方面無法按照其內在關聯和彼此約束形成監督管理的有機整體，降低了生態流量保障的有效性。為適應新時代水利高質量發展的形勢，規范長江流域河湖生態流量的監督管理，依據國家和水利行業相關政策法規，亟需建立和完善長江流域河湖生態流量監督管理標準體系，使生態流量管控目標確定、泄放設施實施、監測監控建設、保障程度評估、調度調控應對都有統一可遵循的準則。

1 體系建設意義及必要性

標準化是一項基礎工作，也是科學管理的重要組成部分，河湖生態流量的監督管理離不開標準化的指導。制定和開展長江流域河湖生態流量監督管理標準體系是落實習近平生態文明思想的重要舉措、助力《長江保護法》落地的有力支撐和貫徹河湖生態流量管理的內在要求。

（1）落實習近平生態文明思想的重要舉措。黨的十八大以來，習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”“統籌水資源、水環境、水生態治理，推動重要江河湖庫生態保護治理”等重要生態文明思想，把江河湖泊保護擺在重要位置。河湖生態流量的保障與“綠水青山”“重要江河湖庫”的可持續發展密不可分，事關河湖健康及其生態服務功能的發揮。生態流量涉及到河湖所在地的天然水文徑流特點、區域經濟發展水平、水資源開發利用程度、河湖生態管理要求等方面，因而保障生態流量是一個需要多機構協作且帶有綜合復雜性的任務，其中生態流量的監督管理是保障生態流量的關鍵環節之一。因此，進一步重視長江流域河湖生態流量保障，加強生態流量監督管理對于維護長江健康水生態系統、助力長江經濟帶綠色發展、落實習近平生態文明思想尤為迫切和重要。

（2）助力《長江保護法》落地的有力支撐。2020年12月通過的《長江保護法》開創了國家對流域進行單獨立法的先河，對長江流域生態環境保護具有重要實踐意義?！堕L江保護法》第七條強調抓好長江流域生態環境保護關鍵在于各項標準體系工作的完善，明確要建立健全生態流量相關的標準體系。第三十一條強調水利工程生態流量泄放要納入日常運行調度規程，在中國法律中首次明確了針對河湖生態流量的條款規定?，F階段尚未出臺能夠滿足《長江保護法》生態流量管控要求的標準規范，因此為了有力支撐長江保護法的落地執行，長江流域河湖生態流量監督管理標準體系的建立健全工作亟待開展。

（3）貫徹河湖生態流量管理的內在要求。早在2012年，國務院批復的《長江流域綜合規劃（2012～2030年）》（國函〔2012〕220號）中確定了長江流域主要規劃控制斷面及其生態基流管控目標。2015年，《水污染防治行動計劃》首次提出在黃河、淮河流域開展生態流量確定工作試點。2018年，《關于做好跨省江河流域水量調度管理工作的意見》明確要求嚴格控制流域用水總量和保證重要斷面下泄水量。在此基礎上，水利部印發《關于做好河湖生態流量確定和保障工作的指導意見》，提出生態流量管理重點河湖名錄，明確河湖生態流量目標、責任主體和主要任務、保障措施。目前，水利部已于2020年、2021年和2022年相繼印發第一批、第二批、第三批和第四批重點河湖生態流量保障目標，切實保障重點河湖生態流量。此外，水利部印發《母親河復蘇行動方案（2022～2025年）》，強調要推進江河流域水資源統一調度，強化河湖生態流量水量管理，讓母親河永葆生機活力，實現人水和諧共生。通過標準化，可以對生態流量管控目標確定、保障措施實施、監測監控建設、保障程度考核全過程進行規范，建立適合生態流量監督管理的標準體系，也是貫徹河湖生態流量管理的內在要求。

2 中國河湖生態流量相關標準

在環境影響評價方面，HJ/T 88-2003《環境影響評價技術導則 水利水電工程》中指出，工程運行造成下游水資源特別是生態用水減少時，應提出減免和補償措施；環評函〔2006〕4號《水電水利建設項目河道生態用水、低溫水和過魚設施環境影響評價技術指南（試行）》中給出了河道生態用水量環境影響評價技術指南，包括維持水生生態系統穩定所需水量計算在內的各種方法；SL/Z 705-2015《水利建設項目環境影響后評價導則》要求評價建設項目生態環境水量下泄保障和管理措施的執行情況及實施效果；HJ 2.3-2018《環境影響評價技術導則 地表水環境》針對水文要素影響型的建設項目，提出了相應的生態流量滿足要求。在水資源論證方面，SL 525-2011《水利水電建設項目水資源論證導則》、GB/T 35580-2017《建設項目水資源論證導則》中均指出，建設項目應滿足河道內最小流量或水量以及湖（庫）最小水深的要求。在生態流量推薦和計算方面，原國家環境保護總局、國家能源局、水利部分別印發了環評函〔2006〕4號《水電水利建設項目河道生態用水、低溫水和過魚設施環境影響評價技術指南（試行）》、NB/T 35091-2016《水電工程生態流量計算規范》、SL/T 712-2021《河湖生態環境需水計算規范》。此外，NB/T 10385-2020《水電工程生態流量實時監測系統技術規范》中明確了水電工程生態流量實時監測系統的技術要求。

中國現行生態流量相關標準規范主要針對生態流量的內涵、計算方法和生態流量推薦標準等方面建立了標準化體系，但《長江保護法》以及生態流量監管相關部門規章針對長江流域生態流量保障實施、監督管控提出了新要求，在這方面現行標準還存在空白，亟待開展長江流域河湖生態流量監督管理技術標準的制定工作。

3 標準體系主要內容

梳理長江流域各區域的生態流量管控目標，制定生態流量保障措施的實施細則，提出生態流量監測監控的建設要求，明確生態流量保障程度的考核方式，并建立生態流量監督管理質量評價方法，旨在提供規范化、標準化的監督管理。

3.1 總體要求

全面貫徹習近平生態文明思想，堅持生態優先、統籌兼顧、分級分類、嚴格監管的原則，以維護流域河湖生態健康、保障河湖生態流量為目標，合理確定生態流量，加強生態流量管理，嚴管生態流量監督考核，加快建立和完善長江流域河湖生態流量監督管理標準體系，使生態流量管控目標確定、泄放設施實施、監測監控建設、保障程度評估、生態流量調度都有統一可遵循的準則。

3.2 總體思路

在分析現有法律法規、政策文件、標準規范等對河湖生態流量管理要求和流域綜合規劃、水資源規劃、水量分配方案等流域層面及地方層面已有工作成果的基礎上，按照分級分類原則，從生態流量管控目標的確定、生態流量泄放設施的實施、生態流量監測監控的建設、生態流量保障程度的評估以及生態流量調度調控的應對等5個方面，對長江流域跨省河流及重要湖泊、地方重點河流及湖泊和一般河流及湖泊提出河湖生態流量監督管理的有關要求，并制定長江流域河湖生態流量監督管理質量評價指標體系，旨在提供規范化、標準化的監督管理。

3.3 具體要求

（1）生態流量管控目標的確定要求。結合已批復的長江流域綜合規劃、水資源保護規劃、水量分配方案、取水許可、環評批復、調度方案、技術報告等已有成果，以及近年來水利部、流域機構及相關?。ㄗ灾螀^、直轄市）主管部門確定的重要河湖生態流量保障工作成果，確定河湖生態流量管控目標，保障河湖基本生態用水。

此外，河湖生態流量管控目標并不是一成不變，具有階段性、動態的特征，在生態流量保障程度反饋的基礎上進行調整，形成一種適應性管理機制，推進生態流量與經濟社會發展用水的協同協調管理。

（2）生態流量泄放設施的實施要求。根據水工程布置特點，提出生態流量泄放技術要求。已建工程無法滿足生態流量下泄管控要求時，應在保證工程安全運行的前提下，科學選擇泄放方案來布置生態流量泄放設施。新建工程應建設專用生態流量泄放設施，與建設項目主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。已建工程不符合生態流量泄放方案要求時，應改造生態流量泄放設施。

（3）生態流量監測監控的建設要求。通過流量（水位）在線測量裝置，有效監管河湖生態流量保障情況。按照跨省河流及重要湖泊、地方（省級、市級、縣級）重點河流及湖泊、一般河流及湖泊三大類，分級分類實行生態流量監測監控。其中，跨省河流及重要湖泊和地方（省級、市級、縣級）重點河流及湖泊依托現有水文站或水工程流量泄放監測設施以及建設生態流量監測設施開展生態流量監測，一般河流及湖泊可采取不定時的巡測方式進行生態流量監測。

根據SL 330-2011《水情信息編碼標準》、SL 58-2014《水文測量規范》、辦水電函〔2019〕1378號《水利部辦公廳關于印發小水電站生態流量監管平臺技術指導意見的通知》、NB/T 10385-2020《水電工程生態流量實時監測系統技術規范》等文件的相關要求，重點對生態流量監測設備、監測數據接入、信息報送、信息共享等進行分析。

（4）生態流量保障程度的評估要求。依據《長江水利委員會河湖生態流量監督管理辦法（試行）》，并參考《2020年度實行最嚴格水資源管理制度考核生態流量（水量）保障目標落實評價技術要求（試行）》《2019年重點河湖生態流量（水量）保障實施方案編制及有關技術要求》等相關技術文件，按照由長江水利委員會組織制定生態流量保障目標的跨省河流及重要湖泊、地方重點河流及湖泊、一般河流及湖泊三大類，分別提出生態流量保障程度評估要求。評估要求中，綜合考慮評估時段內的來水條件、監測與生態調度實際情況等，宜分別評估生態基流、敏感生態流量、基本生態流量、目標生態流量的滿足程度。明確不納入考核評價的具體情況（如地震、突發水污染事故及其他不可抗力因素等）。

（5）生態流量調度調控的應對要求。針對長江流域調節能力較強的大、中型水工程以及具備調度條件的小型水工程，提出生態流量調度技術要求，將生態用水調度納入日常運行調度規程，在調度規程中應明確生態流量的調度任務、調度原則、泄放流量要求、調度方式及控制條件。

4 對策分析

（1）加快制定完善生態流量監督管理相關標準。從合理確定生態流量管控目標、設計生態流量泄放設施、建設生態流量監測監控、評估生態流量保障程度以及開展生態流量調度調控等方面，盡快制定完善生態流量監督管理相關標準。結合生態學、水文學的理論，針對不同河流特點提出生態流量管控目標取值的計算方法，制定生態流量管控目標確定的相關標準規范?？紤]水利水電工程多種生態流量泄放設施的特點，兼顧與主體工程泄水、放水、引水等建筑物設計的銜接，提出生態流量泄放設施布置的設計原則與技術要求，制定生態流量泄放設施設計的相關標準規范。生態流量監測斷面布設依據能否反映、表征該斷面水文情勢變化對生態保護對象的影響，明確生態流量監測要素、監測時機、監測方式和監測頻次，制定生態流量監測監控建設的相關標準規范。在對來水條件分析、評估時間尺度和評估結果運用的基礎上，明確不同表征指標的生態流量滿足程度評估的推薦方法，制定生態流量保障程度評估的相關標準規范。針對河道內蓄水工程和河道外取用水工程，明確對生態流量應急調度的啟動和終止條件、應急調度方式的要求，制定生態流量調度調控應對的相關標準規范。

（2）加大力度貫徹實施生態流量監督管理相關標準。生態流量監督管理相關標準制定后，利用線上網絡、線下培訓等多種方式，加大宣傳力度，提高行業管理人員、從業人員貫徹落實標準體系的強度。同時，管理部門制定生態流量監督管理配套的法律法規文件，明確生態流量的法律地位，將生態流量保障做到有法可依，開展監督和檢查工作，發現問題及時解決，保證生態流量監督管理標準體系的有效實施。

5 結 語

本文從長江流域生態流量管控目標的確定、生態流量保泄放設施的實施、生態流量監測監控的建設、生態流量保障程度的評估以及生態流量調度調控的應對等方面出發，探討了河湖生態流量監督管理標準體系建設的總體要求、總體思路和主要內容，并分析貫徹落實生態流量監督管理標準體系的對策措施，旨在提供規范化、標準化的監督管理。

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（編輯：唐湘茜）

Research on standard system of river and lake ecological flow supervision

and management in Yangtze River BasinLI Zhijun，WANG Hong

（1.Changjiang Water Resources Protection Institute，Wuhan 430051，China； 2.Wuchang Branch，Wuhan Bureau of Ecological Environment，Wuhan 430060，China）

Abstract：In order to adapt to the construction of ecological civilization and implement the provisions of the Yangtze River Protection Law on ecological flow control，it is urgent to establish a standard system for the supervision and management of river and lake ecological flow in the Yangtze River Basin. On the basis of expounding the necessity of river and lake ecological flow supervision and management standard system construction and the development status of relevant standards，we focused on the determination of the ecological flow management and control goals，implementation of ecological flow release facilities，construction of ecological flow monitoring and supervision，assessment of the degree of ecological flow guarantee and the response of ecological flow regulation，and further discussed the construction of the standard system for the supervision and management of river and lake ecological flow，so that the river and lake ecological flow supervision and management in the Yangtze River Basin can have a unified guideline，which can effectively ensure the ecological flow of rivers and lakes.The research results can provide a reference for protecting and improving the ecological environment of the Yangtze River Basin．

Key words：ecological flow；supervision and management；standard system；Yangtze River Basin