廣州市對外客運交通基礎設施發展演變及對策

何 健, 歐陽劍

(廣州市交通規劃研究院有限公司 廣東省可持續交通工程技術研究中心, 廣州 510030)

收稿日期: 2023-10-20.

基金項目: 廣州市“嶺南英杰工程”后備人才(景國勝)培養計劃科研課題項目“基于大數據的城市交通決策評估技術”;廣東省住房和城鄉建設廳2022年科技創新計劃項目“基于Maas理念的全出行鏈交通分配模型技術研究”(2022-R9-230116).

作者簡介: 何 健(1982—), 男, 本科, 高級工程師, 研究方向為城市交通規劃. E-mail: 93110920@qq.com.

0 引言

航空、鐵路、公路等大型對外交通基礎設施歷來是“國之重器”,對城市的興起或衰落起到決定性的作用,如鄭州、株洲等城市,也直接影響到城市的發展規模、空間結構和功能布局,如臨空經濟區、高鐵新城等的建設[1-4]. 在當前全球化、區域一體化發展背景下,世界已成為1個巨大的網絡空間,效率更高、更便捷的對外交通樞紐,已成為城市參與全球化競爭的核心武器,也成為引導城市空間功能布局發展的重要手段.

廣州是我國的“南大門”,對外客運交通規劃、建設、運營方面起步較早. 總結改革開放以來,廣州對外客運交通發展演變特點和對城市空間功能產生的影響,結合新時代交通強國、粵港澳大灣區等發展要求,提出對外客運交通更高質量發展對策,對提升廣州國際核心競爭力具有積極意義. 近年來,隨著對外客運交通的結構性改革發展,水運客運交通不斷萎縮,占對外總客運量已至不足0.1%,同時為更好反映廣州對外交通常態化發展水平,本文主要討論截至2019年的航空、鐵路、公路三大對外客運交通的特征數據.

1 對外客運交通基礎設施發展演變的3個階段

改革開放以來,廣州對外客運交通基礎設施經歷了從補短板到逐步成熟,提升了廣州與全球的便捷往來,奠定了廣州國際性綜合交通樞紐地位. 同時,為適應經濟社會發展和行政區劃調整需要,以對外客運交通基礎設施建設先行,支撐了番禺、花都等主要外圍組團建設,成功拉開和重塑了城市空間功能格局[5-6],不斷與城市發展融為一體.

1.1 第1階段:完善國道和普速鐵路,形成當時國內領先對外客運系統

20世紀90年代前特別是改革開放以來,廣州的國省道公路和普速鐵路得到了較為完善的發展. 至1989年形成了以公路和鐵路為主導的對外客運方式,分別占對外客運量的62.9%和24.9%,機場占對外客運量比例3.7%[7].

1.1.1 形成以國道為主體的四通八達公路網

改革開放初期,廣州公路交通在全國先行一步改革,提出“誰投資,誰受益,誰獲利”政策吸引民間資金,國省道公路建設加速發展,至20世紀80年代后期,基本上形成了以廣州市區為中心,105、106、107、324國道為骨架(圖1),貫通市域縣鄉及周邊城市的四通八達的公路網絡,對改善廣州的投資環境和經濟的繁榮發展起到了積極的作用[8].

1.1.2 建成了第1套“人”字形普速鐵路網

早在1960年,廣州就構建形成由京廣鐵路、廣九鐵路與廣茂鐵路三線成網第1套“人”字形普速鐵路網,1974年建成國內大型鐵路樞紐——廣州站. 十一屆三中全會后,廣州鐵路事業進入振興發展時期,廣州鐵路分局擴大運力,改革管理體制,加快設備更新,使廣州鐵路發生了顯著變化,至1990年廣州鐵路通車里程為1 024 km,復線率89%,電氣化比重18.5%,均高于全國鐵路平均水平和走在全國前列[8].

1.1.3 國內客運量第1—老白云機場

老白云機場建成于1933年,后經過多次改擴建,成為國內領先民用大型機場,主體為1座航站樓與1條跑道. 1977—1990年,老白云機場開辟國內航線92條和國際地區航線7條,其中國內航線占這一時期全國新航線總數的20%,通達全國51個城市,形成了向內輻射全國,向外可達東南亞部分國家和澳大利亞的航線網絡,成為華南地區最大的航空交通樞紐,1986年旅客吞吐量達389萬人次,國內排名第1且連續維持7 a. 此后,受限于機場設施容量限制,老白云機場旅客吞吐量逐漸跌至國內“三甲”末席,并長達約10 a限制在1 500萬人次/a以內.

1.2 第2階段:建成系統性市域高速公路網絡,新機場助力全球連通性邁上新臺階

20世紀90年代至21世紀初高速公路飛躍式建設發展,老白云機場轉場至新白云機場及普速鐵路完成了升級改造,其中公路、機場設施容量跳躍式提升. 至2009年公路、機場占對外客運量比例增長至76.5%和7.9%,鐵路占對外客運量比例下降至15.1%.

1.2.1 基本建成環形放射狀市域高速公路網格局

20世紀90年代開始,廣州公路建設在完善國省干線、鄉鎮公路網基礎上,著力開始高速公路建設. 1989年建成廣東省第1條通車的廣佛高速公路,2000年后廣州高速公路進入高速發展模式,年均新增高速公路運營里程70 km. 至2009年基本形成了以環城高速公路、二環高速公路為環,京珠高速公路、廣清高速公路、廣深高速公路等為放射線路的環形放射高速公路網絡,強化了廣州市區與珠三角等周邊城市的快速聯系(見圖2),支撐和引導了花都、番禺等外圍縣市發展[9].

1.2.2 建成國內首個按照國際航空中樞機場理念設計的新白云國際機場

老白云機場距離城市中心約6 km,隨著廣州城市空間格局不斷拓展及城市中心區范圍不斷擴大,對廣州城市發展影響逐步增大,產生了機場與城市發展相互制約等瓶頸,如城市建筑物層高建設受到限制、飛機起降難度大等. 1992年廣州從綜合考慮國家民航發展、城市空間優化以及軍民融合的復雜工程出發,開始進行新白云國際機場選址建設,1997年國務院、中央軍委“同意遷建廣州白云國際機場,新機場場址確定在廣州市白云區人和鎮與花都市新華鎮交界處附近”[9]. 該選址與城市“北優”劃定的生態保護區協調,與城市發展戰略相契合,主要建設客流中心、物流中心、臨空產業集聚區. 2004年,國內首個按照國際航空中樞機場理念設計的新白云國際機場投入運營,1期工程為T1航站樓及2條跑道. 新白云國際機場破除了老白云機場設施容量不足的局面,轉場當年旅客吞吐量突破2 000萬人次,其后每3 a凈增加1 000萬人次,僅每年客流凈增量就相當于1個內地機場客流量,2010年旅客吞吐量達 4 098萬人次,全球排名第19位,奠定了國內三大國際樞紐機場地位[10].

圖2 20世紀90年代至21世紀初廣州對外客運交通發展

1.2.3 完成對普速鐵路提速提質

20世紀60年代,國外高速列車時速已達到 300 km/h,中國鐵路需要大發展. 1991年經國務院批準,廣深準高速鐵路立項,1994年投入運營,成為國內最早開行時速160 km/h旅客列車的鐵路,為全國鐵路實行大提速提供了經驗和樣板. 1997—2007年,廣州借“中國鐵路先后實施6次大提速”的東風,對京廣鐵路等形成的“人字形”普速鐵路網進行了全面提速,加強了廣州與全國各城市快速鐵路聯系,如中國鐵路第2次大提速使廣州至北京的行車時間由單程33 h縮短為24 h. 同時,1995—1996年廣州北站、廣州東站改擴建投入使用,形成三大鐵路客運站格局,極大便捷了旅客乘坐.

1.3 第3階段:高速鐵路蓬勃發展,航空和公路能級持續提升

21世紀10年代以來高速鐵路、城際鐵路等高快速鐵路迅猛式投入運營,高速公路以外圍組團區域建設為主,新白云國際機場建成了T2航站樓. 至疫情前以高速鐵路為代表的鐵路客運量占對外客運量比例增長23.6%,公路占對外客運量比例下降至71.4%,機場占對外客運量比例下降至5.3%.

1.3.1 建成第3套“人”字形高速鐵路網,形成“高鐵—城際—地鐵”3級對外軌道

進入21世紀,我國以“四縱四橫”的高速鐵路拉開了中國高鐵發展的快車道,2009年廣州開通運營第1條高鐵—武廣高鐵,設計速度達到350 km/h,使廣州至武漢間旅行時間由原來的約11 h縮短到3 h左右,不僅強化了廣州向北的經濟腹地,也開啟了廣州的高鐵時代. 隨后,在2011—2014年間,相繼建成廣深港高鐵、貴廣高鐵、南廣高鐵,在短短5 a內形成了廣州第2套人字形國鐵系統(圖3). 同時,積極推進廣珠城際、廣佛肇城際及廣佛地鐵建設運營,促進廣州與珠江三角洲地區城市的軌道聯系.

建成了廣州第1座高鐵站廣州南站,位于番禺石壁,主要考慮與廣州市空間南移相適應,且處于佛山、中山、江門、珠海的中心,可發揮廣州區域中心服務作用. 廣州南站帶動了廣州南部空間功能發展,促進了南站樞紐周邊(含廣佛兩市)人口的集聚和空間綿延發展,2019年其常駐人口密度已達中等集聚度的6 500人/km2[12],集聚形成了商務、商貿功能,已引入李錦記華南總部、佳寧娜集團、華南中璟、廣州中車等項目.

1.3.2 完善了外圍組團高速公路建設,形成以廣州為中心的珠三角高速公路網絡

鑒于廣州位于珠江三角洲中北部,又是全省公路網絡中心,需充分考慮城市與區域的交通聯系,打造以廣州為中心,連通全省的高速公路網絡. 該時期主要建成了珠三環高速、從莞高速、南二環等位于增城、從化、南沙等外圍組團高速公路,促進了珠三角環形放射高速網絡基本形成.

依托高速公路建設,支撐和引領了南沙自貿區、中新知識城、廣深科技創新走廊等重要功能組團建設. 以依托廣深高速形成的科技創新走廊為例說明,其被贊為珠三角區域的“黃金通道”,是見證粵港經濟騰飛的“巨龍”,在廣州段的長度22.4 km,引導沿線形成了五大產業集聚區,例如天河東圃、廣州科學城,廣州開發區等主要集聚區,以設備制造、紡織服裝、電子信息等制造業為主,已發展成為廣州市和粵港澳大灣區重要科技創新走廊之一.

圖3 21世紀2010年以來廣州對外客運交通發展

1.3.3 促進新白云國際機場能級提升,優化公共交通集疏運水平

新白云國際機場一期工程的T1航站樓,設計旅客承載容量3 500萬人次/a,2009年旅客吞吐量3 705萬人次/a,此后長達10 a,機場航站樓均處于超負荷狀態. 2018年T2航站樓投入運營,設計容量4 500萬人次/a,緩解了機場航站樓容量不足局面. 2019年白云國際機場旅客吞吐量達7 338萬人次/a,全球排第11位,已成為南中國連接世界的航空樞紐.

機場集疏運結構不斷優化. 2010年以前,白云國際機場陸側交通設施主要為機場高速,以小汽車、出租車和機場大巴3種方式集疏運,其中機場大巴發揮著重要作用,集疏運占比達48%,主要表現為便捷性和價格優勢明顯,使更多乘客選擇機場大巴,乃至吸引出租車甚至是私家小汽車換乘機場大巴. 2010年后,廣州地鐵3號線北延段在機場T1、T2航站樓的設站陸續開通,為航空客流提供了更為高效便捷的出行方式,2019年白云國際機場形成以軌道交通、機場大巴為主體(共53%),出租車、小汽車為重要補充的集疏運結構.

新白云國際機場帶動廣州北部建成了全國走在前列的空港經濟區. 中國空港經濟區發展指數報告指出[12],2019年廣州空港經濟區綜合競爭力國內排名第4,其中空港經濟分項發展水平排名第1,表明機場對城市經濟帶動已取得了初步發展成就,如白云國際機場空港經濟區已進駐了南方航空、九元航空等基地航空公司,集聚了順豐速運、敦豪等國內外物流龍頭企業,航空維修產業規模居全國前3位,已成為全國重要的航空維修基地.

2 當前存在的問題

結合新時代交通強國、粵港澳大灣區等新發展要求及對標國內外先進經驗,廣州對外客運交通呈現出“大而不強”,主要從對外客運交通能級、融合發展程度等方面查找不足.

2.1 對外客運交通能級不足,機場國際化水平不高

白云國際機場定位為國內三大國際航空樞紐之一,旅客吞吐量排名已達全球前列. 然而,2019年白云國際機場旅客吞吐量已達現有設施設計容量的92%,面臨供給能力不足的挑戰. 同時,機場國際化水平低的短板明顯,2019年白云國際機場國際及地區航點95個,國際及地區旅客比例25.5%,與國際較為公認水平及北京、上海國際航空樞紐存在一定差距[14].

高鐵、城際鐵路主要集聚在廣州南站,2019年廣州南站旅客發送量占鐵路旅客總發送量的66%,占高鐵客流的90%以上,面臨高鐵客運站數量和設施容量不足的局面. 高速公路承擔對外和區域過境的復合功能,其中區域過境量占比達到17%,粵港澳大灣區的高速公路流量高斷面大多集中在廣州境內,廣州高速公路擁堵較為嚴重[15].

2.2 與國內重要城市群、大灣區主要城市的高效直連度不高

中國城鎮化進入城市群和都市圈時代,并成為支撐經濟增長的主陣地、主平臺,城市群、都市圈之間對交流往來提出了更高要求. 廣州作為粵港澳大灣區區域核心城市之一,與長三角城市群、湛茂都市圈等聯系的高鐵技術標準較低或直連程度不足,例如沿海鐵路、江茂鐵路設計速度為200 km/h,廣州至上海達6 h以上,至湛江達3 h以上,不能滿足廣州與長三角城市群、湛茂都市圈等國家主要城市群、都市圈的快速聯系需要.

粵港澳大灣區發展要聚成1個整體,各城市的核心功能區首先要形成有機整體. 目前,廣州中心區與深圳、香港、珠海、澳門等大灣區主要城市的直達性不足,高鐵、城際鐵路主要接入到城市外圍的廣州南站,僅廣州市內“最后1 km”聯系時間通常在 50 min 以上,全程出行時間(含市內與城際間出行)至少在1.5 h以上,不能滿足大灣區1 h交通圈需要.

2.3 三大對外客運交通方式融合不暢,樞紐集疏運系統缺乏高效便捷

機場、鐵路等多方式對外客運交通方式缺乏融合,一定程度限制了廣州國家中心城市對外的輻射、覆蓋能力. 從2019年廣州對外客運出行運距特征來看(見表1),公路在100 km以內出行中占據絕對優勢,占比達90%,高速鐵路在(500～800) km具有明顯優勢,占比53.7%,航空在1 000 km以上具有優勢,占比85.5%,三者存在明顯的互補關系. 然而,廣州對外客運呈現出各自為政發展特征,空鐵聯運尚處于起步階段,白云國際機場內未設置高鐵站,高鐵線路無法直接引入機場,對泛珠三角的聯系需依托廣州北站,且廣州北站到發高鐵班次少,對泛珠三角等南中國腹地服務水平不高,難以發揮國際機場大區域服務功能.

表1 廣州市三大對外客運交通出行運距現狀特征

樞紐與城市交通銜接轉換尚不順暢,集疏運系統缺乏高效便捷. 白云國際機場與粵港澳大灣區直接服務腹地銜接不便捷: ①與廣州城市中心區聯系時間較長,主要依靠地鐵3號線和機場高速公路,聯系時間至少在40 min以上,與倫敦希思羅機場等國際領先機場30 min以內快速連通城市中心區存在一定差距;②對粵港澳大灣區輻射不足,高鐵、城際線路尚未建成引入,與大灣區東西兩岸及粵東、粵西間缺乏直連高快速軌道;③集疏運系統集約度不高,軌道集疏運占比為25%,未達到民航局要求的軌道分擔率大于30%.

3 發展對策

以服務國內國際雙循環新發展格局形成為切入點和著力點,牢牢把握粵港澳大灣區建設契機,把廣州綜合交通樞紐的國際化水平做強做實,重點以提升機場、鐵路、公路基礎設施能級為基礎完善對外客運系統,為城市發展贏取機會[16].

3.1 完善多機場體系,強化空鐵聯運

對標世界城市能級水平,以提升機場基礎設施能級推動廣州建設全球領先的航空樞紐. 建議加快推進白云國際機場3期擴建工程,在廣州東部或南部加快廣州第2機場立項和實施落地,在番禺、南沙、從化、黃埔等推進一批通用機場建設,完善廣州多機場體系建設,提升航空基礎設施容量和可靠性. 拓展白云國際機場輻射腹地服務水平,按照緊密無縫銜接的高標準模式,建設白云國際機場T3高鐵站,加強對粵東、粵西、粵北及泛珠三角地區的輻射;加快建設廣佛環城際、穗深城際、軌道交通18號線北延線和22號線北延線引入機場,實現白云國際機場2035年1 h覆蓋粵港澳大灣區中心城市、3 h覆蓋臨近省會城市,以及軌道集疏運出行比例達到40%以上的發展目標.

3.2 加快戰略性高速鐵路建設,加強與國內主要城市群高鐵直通

強化國家中心城市樞紐功能,打造通達全國、聯通東南亞、輻射歐亞大陸的世界級鐵路樞紐,建設華南高鐵中心,在粵港澳大灣區建設中發揮“火車頭”帶動作用. 考慮與航空運輸競合,重點加強廣州在600 km輻射半徑范圍內的高速鐵路規劃建設,推進廣湛高鐵、廣河高鐵、貴廣高鐵廣寧聯絡線等戰略性高速鐵路的建設,輻射粵西、粵東地區,與海峽西岸城市群、大西南地區聯動;加快廣州至永州方向高速鐵路的研究規劃,銜接渝湘、成渝高鐵通道,高速直連重慶、成都,完善廣州對外高速鐵路通道體系,實現廣州至省內城市2 h互達,至長三角、成渝城市群5 h互達.

3.3 引領大灣區打造1 h交通圈,強化與灣區城市間的軌道直連

支撐粵港澳大灣區互聯互通,提升廣州與大灣區城市及周邊城市的通行效率,便利各類要素流通集聚,打造快捷暢通便利的“軌道上的灣區”. 建設廣州與大灣區主要城市間直連直通的高快速軌道,推進廣中珠澳高鐵、南中珠城際等項目建設,研究港深西部鐵路延伸至南沙站,與18號線貫通接入珠江新城;將肇順南城際和中南虎城際提升為高鐵,將贛深高鐵、深南高鐵引入南沙站,與廣中珠澳高鐵形成十字交融的鐵路樞紐,強化南沙樞紐輻射力,實現廣州中心城區、南沙區與大灣區主要城市中心區1 h直連. 建設廣州與周邊鄰近城市快速直連的市域軌道快線,推動佛穗莞城際、廣佛江珠城際、軌道交通22號線東延等項目建設,加強廣州都市圈內的軌道交通便捷聯系. 此外,強化高速鐵路和市域軌道快線的線位走向更貼合城市空間走廊,車站與城市功能區高度耦合.

3.4 高速公路擴容和新建并舉,強化韌性服務

高速公路已進入擴容和新建并舉的新發展階段. 一方面要推進瓶頸路擴容改造,建議加快實施北二環高速擴建,提升區域高速公路過境能力,以及實施京港澳高速、廣深高速等改擴建,支撐廣深港澳科技創新走廊發展;另一方面,要夯實對外高速公路通道的連通效率與韌性,謀劃新增平行分流通道,確保廣州與相鄰大灣區城市擁有兩條以上高速公路,提升廣州高速公路對外連通的可靠性,例如新增清花高速北延,緩解二廣高速和許廣高速壓力,強化與泛珠三角地區聯系.

3.5 強化交通基礎設施的產業帶動,與城市緊密融合

發展層次清晰、產城共贏的臨空經濟,圍繞白云國際機場和南沙、番禺、從化等通用機場發展臨空經濟,打造以航空核心產業、臨空特色產業等為基礎的復合型空港都市. 依托重大鐵路樞紐,形成獨具特色的鐵路樞紐產業園區,強化鐵路樞紐對地方產業的集聚帶動作用,廣州南站重點發展總部經濟、商務辦公、金融服務等. 依托廣深高速、廣深沿江高速等形成廣深港澳科創走廊改造提升帶,加快沿線低效工業用地改造提升,打造增城夏埔片區和黃埔云埔片區等創新示范節點. 創新高速公路建設技術方法,將高架橋塑造成特色交通活力空間,將城市“消極空間”變為“價值空間”,實現公共資源再利用.

3.6 以“統籌規劃和規劃統籌”為著力點,完善對外客運交通融合發展體制機制

統籌安排好機場、鐵路、公路等不同對外客運交通發展方式的競合關系,對外客運交通設施建設涉及國家發改委、交通運輸部、國鐵集團等多個國家部門以及廣東省、廣州市等不同層級事權,以“統籌規劃和規劃統籌”為重要切入點和著力點,協調不同事權方的通力合作,實現良性互動和交通資源效益最大化. 建議以白云國際機場、廣州南站等綜合客運交通樞紐形成的一體化體制機制為示范,在全市推廣形成融合的對外客運交通發展體制機制,助力廣州對外交通更高質量發展.

4 結束語

回顧公路、機場、鐵路等廣州主要對外客運交通與城市發展演變特點,可促進廣州打造更高能級、更高質量的對外客運交通系統. 分析了新時代交通強國、粵港澳大灣區等新發展要求下,廣州對外客運交通存在的不足,提出了新時代對外客運交通高質量發展對策,包括機場、鐵路、公路等基礎設施的規劃優化、戰略性關鍵工程項目的加快建設、加強對外客運交通基礎設施與城市空間結構融合,以及完善對外客運交通一體化體制機制等策略.