首爾綠帶政策效力評價與建設啟示

■ 王春磊/楊 艷

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100088；2.國務院發展研究中心資源與環境政策研究所,北京 100010）

1 城市擴張與綠帶規劃

城市綠帶規劃（green belt planning）源于英國建筑學家霍華德提出的“田園城市”理論，即主張在城市外圍建設永久性綠地來抑制城市蔓延，同時通過建設周邊新城實現城市增長[1]。限制綠帶內土地開發需求或不斷提高開發門檻以阻止城市外擴，從而激發內城更新的動力，通過城郊衛星城鎮分流中心城市人口和緩解開發壓力[2]，形成緊湊、高密度的主城區和低密度的衛星城，從而實現城市綜合實力的有機增長[3]。長期以來學界對綠帶的研究集中于綠帶的空間布局形態、功能定位和績效評價等方面。在綠帶空間布局形態方面，Amati等將綠帶分為環狀圈層式、楔形放射式、環網放射式、緩沖廊道式、綠心模式等5種基本形式[3]，綠帶劃定后的形態具有連續性和滲透性，與周邊用地的耦合效應影響其形態演變[4]。對于綠帶的功能定位，最初的研究集中于綠帶對城市形態和建設規模的控制方面[5]，隨著城市功能的演進，綠帶被賦予了其他功能，包括農業、休閑、度假、景觀美化和穩定鄰里空間等[6]，學術界開始廣泛認同將綠帶作為綠色基礎設施的一部分[7]，其功能與意義將基于需求而拓展。綠帶的績效評價方面，主要是通過研究綠帶對城市經濟、社會、環境等產生的影響來評價實施綠帶的政策效果。比如，綠帶能夠解釋第二次世界大戰后倫敦停止蔓延的現象[8]，綠帶及其開放空間能夠影響城市發展模式[9]。也有學者認為，初期綠帶對于城市集約化發展作用明顯，但當城市建設區越過綠帶繼續發展，會導致土地利用結構發生變化，引發人們通勤距離增加和城市無序發展，以及使中心區住宅價格高漲[10]。

在韓國城市化進程中，綠帶作為重要的城市“含容政策”用于控制城市蔓延和擴張。1962年，韓國開始制定“五年計劃”并采用政府主導型模式，把工業集中到城市，利用集聚優勢推動產業疊加效應，經濟發展極大拉動了城市化進程，使得1960—1990年韓國的城市化率保持年均1.5%的增速。農村人口大量往城市遷移，首爾（時稱漢城）人口密度更是達到韓國城市平均值的3倍左右，進而引發城市無序蔓延，出現住房狀況惡化、基礎設施不足、濫占綠地和交通擁堵等問題。為設置重要軍事設施用地和應對“攤大餅”式的城市擴張，軍政府于1971年頒布《韓國全國總體空間規劃(1972—1981年)》，建議在距市中心15公里處規劃建設綠帶作為限制開發地區，禁止改變其土地用途，以阻止城市蔓延和限制周邊開發。首爾綠帶的設立對限制城區規模、抑制城市擴張、營造生態空間和優化城市空間結構等方面起到了積極作用，但隨著政策本身因素和城市增容壓力變化，綠帶內土地用途管制政策逐漸放松，綠帶也相應發生調整和變更。研究首爾綠帶形成背景及演變歷程，在對其綠帶政策實施成效評價的基礎上，總結政策實施的核心問題，可以為我國城市綠帶建設提供借鑒，并為城市開發邊界劃定和管控提供參考。

2 綠帶政策的演變

根據綠帶功能側重和社會發展背景，可以將首爾的綠帶演變過程分為規劃起步、穩定發展和政策改革三個階段。

2.1 規劃起步階段

為控制城市無序發展并考慮國防需求，1971年首爾（時稱漢城）市政府在距市中心約15km處劃定了寬1～9km的環形綠帶，總面積為463.8km2。后來，為抑制土地投機、保護農田和水源地、優化生態環境，陸續將安養風景區、東部農田、漢江蓄水區及安山新城劃入綠帶。截至1976年，最終成型的綠帶面積達1566.8km2，范圍涉及首爾市、仁川市和京畿道地區，占整個首爾都市圈面積的13.3%，綠帶邊界距市中心最遠距離達到40km[11]。綠帶區域依據中央政府設定的以下七個原則劃定[12]：①海拔在100m以上（部分高地區域為200m以上）；②包含現有規劃建設的公園、游憩地和空地；③包含海拔低于100m的農業保護用地；④包含軍事設施和安保用地；⑤包含不加控制會與鄰近城市連片的地域；⑥大規模的村莊聚落不劃入綠帶；⑦正在開發的區域不劃入綠帶。按照上述原則劃定的綠帶以林地和農耕地為主，村落居民的住房建筑用地占比為3%左右（圖1），劃定區內80%的土地為私人所有。綠帶的西側由于政策出臺前首爾與仁川的連片發展而出現斷裂，整體呈不完整的環狀。綠帶邊界勘定以地形圖為主要參考標準，由于保密因素和技術水平限制，沒有對區域地理國情、交通網絡和產業資源等進行充分調查，從而為政策的不適應性埋下了隱患[13]。

圖1 1976年首爾綠帶成型后各種用地類型比例

2.2 穩定發展階段

綠帶劃定后，韓國軍政府根據《綠化帶方案》對綠帶內的用地進行了嚴格限制，區域內居民甚至無法對自己的住宅進行改造或重建，政策的連續性為綠帶穩定發展提供了法制保障。在工業化初期，首爾經濟發展需要的產業裝備和大型設施集中在江北的產業園中，隨著產業用地增加和勞動力流入，城市擴張的源動力逐漸形成。據統計，當時因就業遷入的人口數量占新增人口規模的40%[14]。不斷增加的用地需求主要依賴城市更新改造來滿足，同時逐步進行試探性跨江開發來進一步緩解城市住房供應不足帶來的壓力。針對人口流入帶來的壓力，政府先后實施了工業產業疏解、公共機構外遷和新城建設等政策。工業疏解政策主要是對不符合污染防治標準、工業布局準則或城市發展計劃的污染企業采取稅收、財政和土地措施推動其疏解和搬遷。公共機構外遷政策是將部分行政機構外遷至果川市，同時將部分高校外遷或讓其在首都圈以外的地方設立分校。新城發展計劃則是在首爾周邊地區建設5座新城，由政府主導的土地住宅公社負責新城開發。

城市更新改造、跨江開發、工業產業疏解、公共機構外遷和新城建設等舉措與綠帶政策相互協同，使得首爾的綠帶面積和邊界持續保持穩定，初步形成了相對成熟的綠帶片區精細化管理機制和適應城市空間良性演變的發展路徑。在提高城市化率的同時，不斷拉低首爾人口增長速度。綠帶政策開始實施的1971年首爾城市化率為42.3%，2000年該指標上升到79.6%，但首爾的人口總數和占全國人口總數的比重卻在1990年至2000年期間出現下降拐點（表1）。造成這種情況的原因固然有不斷下降的人口出生率和社會老齡化，但更多的是由于實施了卓有成效的人口疏解政策，使得首爾在經濟高速發展期和城市膨脹期的城市面積基本穩定。

表1 首爾人口和韓國城市人口的演變（1950—2020年）

2.3 政策改革階段

政府嚴控綠帶建設活動，但經濟發展帶來城市擴張壓力增大，日益增長的住房需求造成了額外的緊張局勢和問題。衛星城建設拉動鐵路、高速路等線性基礎設施穿越綠帶，增加了社會通勤成本，機動車增加帶來環境污染，更突出的問題是綠帶政策不僅降低了帶內土地利用效率，而且限制了土地所有者的發展權。綠帶外圍建設區快速發展，而綠帶內的土地所有者卻很難爭取到建設許可，即便是原址重建或翻修也不被允許[6]。同時，綠帶政策在制定及后續的實施過程中，政府沒有與相關利益主體進行充分協商，也沒有公布具體的劃定標準，相關矛盾未能得到妥善解決。這種基于政治和政策需要而設定的綠帶邊界，本身就具有較強的變化驅動力，特別是綠帶邊緣的村落被人為切割分開，使得綠帶兩側土地發展權迥異，居民則以發展權受損和財產權受限為由要求政府予以補償。

以民主化為契機，韓國政府于1998年圍繞“綠帶的存廢”和“土地所有者的補償”等問題展開綠帶政策調整工作。從民調結果來看，80%以上的市民不贊成全面撤銷綠帶區域，但對進行部分調整的呼聲較高，對綠帶內發展權受限的主體進行補償的方案也得到了廣泛認可[15]。經多方討論和質證，韓國政府公布了《開發限制區域制度改善方案》，明確對于沒有發揮應有功能的和保護價值較低的地域，綠帶限制政策予以解除，但應遵守“先規劃，后撤銷”的原則，依據詳細的環境評價最大限度保全自然環境。同時，開發行為應在符合城市規劃的前提下有序實施，限制解除區域產生的地價上漲收益由政府回收。對于需要繼續保留的地域，強化其綠地功能和生態價值，并給予居民適當的補償，支持居民為改善生活條件而采取合理利用土地的做法。截至2006年，綠帶中被釋放的土地合計達到136km2，約占綠帶總面積的9%。

3 政策實施成效評價

盡管首爾綠帶政策飽受爭議，但還是得到絕大多數民眾，特別是環保人士和城市規劃者的擁護。綠帶政策有效地控制了主城區蔓延，并優化了城市空間結構，提供了優美的生態環境和旅游休閑場地，但同時也增加了社會成本，特別是造成了土地價格和房價快速上漲，以及民眾交通成本增加。

3.1 對于主城區粗放擴張具有較好的抑制作用

首爾都市圈的空間結構為“極核中心—副中心—近郊首府和新城—遠郊城市”四級中心體系。不同等級中心均是區域就業中心，空間分布呈現明顯的圈層特征。其中，極核中心漢陽都城片區和兩個重點開發的副中心均在綠帶以內，近郊首府和新城環繞分布在綠帶外圍?？傮w上看，各級中心具有明顯的“趨中型”特征，空間布局基本符合克里斯泰勒的“中心地”理論。自1971年設立綠帶后，首爾市區面積基本保持穩定，避免了與周邊的仁川、議政府和安養等近郊首府和新城連片布局。在首爾605km2的城區面積中,綠帶占比25%左右，與其他體量相近的城市相比，因為綠帶地區開發行為受到嚴格限制并采取了容納式的發展方式，首爾市區土地利用更加集聚高效，中心區的發展更加緊湊，城市結構更加合理。綠帶政策倒逼城市提高土地使用效率，使原來廢棄的“棕地”得以開發，土地開發密度處于較高的水平[16]。另外，部分可供開發的地域被劃定為綠帶地區，限制了市政建設和房地產開發，客觀上助推了工業職能疏解政策的實施。

3.2 提供生態空間和優化城市生態系統

限制城市建設用地增長的過程即是對綠帶地區生態基地進行保護的過程。綠帶內有大量的農田、林地、水域和公園設施等，可為市民提供特色旅游和休憩娛樂的場所；綠帶內山地和水域的自然景觀經過適當開發可成為不可多得的旅游資源。綠帶內林地和農耕地的面積分別占綠帶總面積的56.64%和34.39%，具有重要的生態涵養和生態改善功能，使得城區主要污染物含量逐年遞減，不斷改善首爾的空氣質量和降低城市“熱島效應”[17]。另外，綠帶在保護韓國首都自然遺產及保持生態系統多樣性等方面的作用也是積極有效的[18]。綠帶政策對生態要素進行強化，在規劃管控與政策引導的促進下，對綠帶中的林地、濕地等高等級生態系統進行提升，使生態凈化、過濾功能得到加強。

3.3 “蛙跳式”的城市蔓延導致資源浪費

綠帶政策優化了城市空間結構，但綠帶邊界劃定在當時的城市建成區周邊，沒有為日后的城市發展預留土地和緩沖地帶，雖然在1999年后做了局部和小范圍的調整，但并未從根本上改變市區土地緊缺的局面。由于高回報、高收益的新技術產業依賴于城市的經濟聚集效應，首爾集中了優質的工作機會，市區住房用地短缺使得在主城區工作的人們大量居住在新城。綠帶的寬度增加了通勤距離，間接強化了中心城區的資源極化效應，造成新城和中心城區通勤客流激增，汽車使用量和使用頻率大幅上升，汽車尾氣排放的增加加劇了空氣污染[19]。新城與主城區之間的聯系需要通過建設跨越綠帶的軌道交通等基礎設施來實現，而綠帶內過境道路等線狀基礎設施建設和配套設施建設導致綠化區萎縮，部分公園和綠化區支離破碎，損害了綠帶的生態價值[20]。另外，隨著新城的工業區越來越集中于綠帶周邊，同時綠帶外還分布著許多離散的點狀私人開發項目，依靠與新城、中心城區的聯系容納了大量的人口,這些區域社會管理滯后、規劃無序，造成了極大的資源浪費。

3.4 造成社會不公和地價升高

綠帶政策嚴格限制工程建設，使得綠帶內建設用地價格被低估，大約只有綠帶外建設用地價格的40%[21]；土地所有者的開發權被限制、建設用地價格被低估，而因此蒙受的經濟損失卻沒有得到任何補償。綠帶作為生態產品，其價值更多體現為社會效益和生態效益，土地所有者獲利有限。綠帶政策干涉個人土地所有權和市場開放，造成綠帶內土地價格失真，從城市整體利益出發制定的政策是以剝奪綠帶內80%的土地所有者財產處置權為前提的，容易造成社會不公。綠帶的劃定由政府單方面決定，未征詢公眾意見，容易誘發地方政府和利益相關主體之間的矛盾。同時，綠帶政策減少了將近50%的供地來源，造成城市土地市場供需失衡，大大抬高了城區地價，加劇綠帶外圍土地的惡性開發，使綠帶之外不受限制的地產業主間接獲利，對首爾的高房價起到了推波助瀾的作用。

4 綠帶政策實施的核心問題

綠帶政策演變實質是中心城市空間形態、功能分區及發展方向的投射，微觀層面表現為綠帶用地類型、空間布局和景觀結構的變遷。政策效力最大化的關鍵在于實施，結合首爾綠帶政策實施中遇到的問題和取得的經驗，需要關注以下四個核心問題。

4.1 綠帶空間規劃的科學性

綠帶政策的起源蘊含著改善城市發展環境的樸素理念，比如：綠帶多以周邊自然環境和地理要素為基底劃定，中心城區和郊區鄉村物理隔離而又相互聯系，阻止工業區向綠帶區蔓延倒逼城市土地節約集約利用等。綠帶并不是反城市化，而是以綠地優化城市發展環境，防止城市“攤大餅”式粗放發展，綠帶的劃定要具有科學性和前瞻性。

綠帶與城市之間要有較好的匹配性。作為韓國首都圈的核心，首爾在綠帶規劃初期對其規模、劃定原則、與建成區距離及內部土地資源管理等方面都進行了詳細的考慮。綠帶距中心城區15km，寬度為1～9km，其規模與設立初期的城市發展狀態基本相適應。綠帶規模過小、寬度過窄或斷裂過多，都可能導致因城市增長壓力而逐漸侵蝕消解綠帶，無法實現限制城市無序蔓延的目的。

綠帶的劃定應為城市增長預留空間。首爾綠帶劃定基本遵從區域生態格局，依照建成區已有的邊界，結合經濟活動布局劃定緩沖區作為綠帶內緣邊界。該邊界類似于我國的城市開發邊界，是城市建設可拓展的空間界線。預留空間對于規模穩定的集約型城市效用較強，可以遏制城市蔓延，政策防控的重點是外圍增長中心對綠帶外緣的擴張壓力。首爾在劃定綠帶時沒有準確預測到后期的城市增長速度，預留空間無法滿足城市發展需要，導致城市可供開發土地資源短缺。

4.2 法律和規章制度的連續性

完善的法律和制度是綠帶政策實施的保障。首爾劃定綠帶的依據是《城市規劃法》（又稱“綠化帶方案”），這也是韓國全國總體空間規劃的重要內容。政府以此約束綠帶內的開發活動，對違反規定的主體給予嚴厲的處罰，又通過明確的區劃體系禁止綠帶內任何土地用途的變更，只允許公共項目的建設及既有建筑的改造，這些舉措有效保障了綠帶政策的實施。為了提高管理效率，韓國政府自1993年開始對綠帶管理模式進行變革，積極推進中央政府和地方自治團體事權劃分，明確中央層面負責政策制定和宏觀管理，地方要制定土地使用計劃并接受中央的監督。

為解決綠帶政策執行中產生的利益沖突問題，韓國政府出臺了《綠帶地區法》，賦予綠帶內居民因開發權受限而獲取補償和財政支持的權利，并在首爾都市圈規劃框架下釋放部分土地作為可開發用地。地方在中央制定的基本原則框架下，根據環境評價意見做出區域調整方案并接受中央審議。調整區域僅限于現狀建成規模的居民點、中央政府選定的公租房建設區、國家級商務區、地方政府劃定的發展儲備地塊及保護價值較低的土地等，盡管政府迫于開發壓力對政策爭議做出妥協，但依舊在對綠帶區域的建設活動進行干預和控制。

4.3 完善的土地開發利益平衡機制

與城市空間規劃對開發活動的導向和引領作用不同，綠帶規劃重在對建設活動進行限制，這對規劃理念、技術方法和管理政策都是巨大的挑戰。一般來講，開發建設活動會帶來土地及房產的增值，產生明顯的經濟價值，而綠帶的開發管制更多是實現社會生態價值，雖然也會直接促進周邊房地產升值，但對綠帶內的土地所有者和居民而言，是對其土地開發權和收益權的剝奪。因此，綠帶政策得到擁護的關鍵在于實現城市整體價值最大化的同時，平衡和協調相關方的利益關系。

政策實施初期，首爾政府通過區劃體系嚴控綠帶內開發活動，沒有為綠帶內土地所有者開發權喪失提供合理的權益損失補償，因此受到相關利益主體的強烈反對。綠帶政策調整時，政府雖然也一度放開對部分土地的開發管制，但對具體的位置和數量進行了嚴格控制。如為支持新城建設，首爾政府把公共項目列為被允許的開發類型，這一做法也動搖了綠帶土地開發管制基礎。在經濟利益的驅動下，綠帶內土地所有者嘗試通過各種途徑獲得事實上的開發許可，導致了規劃被迫調整和違法建筑盛行。

另外，政府還需要平衡綠帶內各種土地用途的關系。綠帶的效用是通過土地利用分類和用途管制來實現的，綠帶的設置初衷是要控制建成區的“攤大餅”式擴張，同時發揮土地的生態、農業和旅游等功能。但現實中不同功能間可能會有沖突，如控制擴張要求綠帶內只可以進行小范圍的低密度建設，甚至嚴禁開發，這種消極的保護政策可能同積極的旅游開發、生態建設等存在矛盾[7]。在社會經濟發展的不同階段，對綠帶的功能需求側重點不同，因此可以在實踐中對綠帶內的土地利用政策預留一定的彈性空間，使綠帶發揮最大的綜合效益。

4.4 積極有效的人口調控政策

只“堵”不“疏”的城市增長控制政策在經濟發展和市場利益的沖擊下很難得到真正落實。綠帶政策的目的是為了防止城市過度蔓延、無序發展，但當發展需求超出中心城區的資源承載力時，需要通過建衛星城、城市空間拓展、低效用地再開發等方式來滿足不斷增長的用地需求[22]。在實踐中，往往通過多種途徑和政策舉措的組合來實現城市增長與用地空間的適配。

建設衛星城或新城是很多城市普遍采用的擴張方式。自1989年以來，首爾周邊共設立了5座新城，至1995年新城容納人口總計約126萬，超出規劃預期10萬余人[23]。借助產業疏解和機構外遷，周邊新城導入了一部分中心城區人口，但新城人戶分離現象較為嚴重，集聚壓力較大使得人口導入成效不明顯，綠帶管制反而增加了通行成本和用地成本。

除了建設外圍新城，首爾針對主城區開展了重建和更新。1980年，首爾開始大規模的住房改造和市中心重建計劃，主要采用民資主導的聯合再開發模式和市場化運行機制。2003年以后，政府強化城市更新的公共屬性，通過再次修訂《城市規劃法》，加大市中心的綜合開發力度，增加城市更新的公共資金投入，不斷改善城市的居住環境和產業結構，通過內城提質增效有效地降低了綠帶地區因城市增長帶來的建設壓力。

5 對我國城市綠帶建設的啟示

韓國的綠帶政策自制定以來就在韓國國內引起廣泛爭議，雖然它在控制城市擴張、城鎮聚合和環境保護方面發揮了積極作用，但也造成了資源浪費、社會不公和可負擔房屋短缺等問題。研究首爾綠帶政策的歷史演變，客觀評價綠帶政策實施的成效，分析綠帶政策實施過程中需要解決的核心問題，對我國大城市建成區管控和綠地建設具有重要參考意義。

(1)綠帶規劃要具有超前意識。綠帶規劃需要在保護環境和節約土地的基礎上，綜合考慮區域地理國情、自然資源稟賦，以及基礎設施、產業資源等經濟和社會要素，并在政府組織協調和科學引導下，由公眾和相關主體參與協商制定，同時還要切實做好科學性與前瞻性的結合，以及現實發展和預留發展空間的統一。

(2)完善綠帶管理相關法律法規。綜合考慮土地使用性質和使用權的多樣化，詳細制定綠帶建設的原則、功能、用地、法律責任和實施養護方案等，并形成規章制度。通過完善相關法律保護綠帶建設，制裁針對綠帶的違法行為。成立專門的綠帶管理機構，主持綠帶的規劃實施、項目進度、監管考核等。另外，還需要對綠帶內的發展和實施進展定期評估，動態把握綠帶與城市的發展關系，以適應城市發展的需要。

(3)合理調控綠帶土地利益損失問題。對于綠帶內需要拆遷的村莊和其他產業用地，制定切實可行的補償方案或補償機制，切不可無償剝奪。綠帶政策的有效實施應該將宏觀統籌與微觀管理相結合，綠帶規劃制定與政策頒布應該以城市增長和區域協調發展的視角進行統籌，規劃具體實施與維護應該充分考慮綠帶內及邊緣土地使用者的利益。

(4)堅持人口調控策略驅動與綠帶建設相協調。綠帶建設除了對規劃區的管控外，還要同步重視人口調控。對于人口密度適中的城市，應統籌考慮綠帶限制擴張的作用和生態環境調節功能，避免因保護價值較低的綠色區域犧牲更有價值的外部區域。對于人口密度較高的城市，應采用彈性、動態的引導策略，根據人口聚集的動力進行疏導，并通過城市更新、城區產業外遷和新城建設等方式，減輕人口增長對綠帶造成的壓力。