荷蘭空間規劃發展歷程對我國的啟示

■ 陳宇琛

（中國國土勘測規劃院，北京 100035）

0 引言

自2019年中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》以來，自然資源部一直在推動國土空間規劃體系重構的工作。隨著各級總體規劃、詳細規劃和專項規劃的編制，全國國土空間規劃“一張圖”的建立，《省級國土空間規劃編制技術規程》的印發實施，我國逐漸建立了國土空間規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系。黨的二十大報告提出“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間規劃體系；健全主體功能區制度，優化國土空間發展格局”，要求在深化“多規合一”改革的工作中把握新發展階段特征，深入貫徹新發展理念，落實構建新發展格局要求，不斷創新和發展國土空間規劃新理論新策略，推進治理體系和治理能力現代化。

與我國“多規合一”改革歷程相似，荷蘭也正在經歷規劃改革。不同的是，荷蘭自1902年起經過數輪規劃改革，在規劃層級、規劃內容、規劃實施等方面積累了豐富經驗。荷蘭與我國相比，在國土面積、管理體制等方面存在差異，荷蘭空間規劃經驗與方法并不能全盤復制到我國的國土空間規劃實踐中。然而，其規劃體系變革中規劃管控、法律支撐等方面的經驗仍對我國具有較強借鑒和啟示意義。

1 荷蘭基本情況

荷蘭位于歐洲西部三角洲平原，有三分之二的土地低于海平面，是著名的低地國家[1]。人造國土面積在荷蘭現今的國土總面積中占比高達17%，故荷蘭民諺有云：“上帝創造了地球，但荷蘭人創造了荷蘭”（God schiep de aarde，behalve Nederland，want dat deden de Nederlanders zelf）。荷蘭本土共有12個省、355個市鎮。2021年，荷蘭人口為1763萬，人口密度和城市化水平分別為423人/平方千米和92.6%，人均GDP為6.9萬美元。荷蘭國土面積為4.15萬平方千米，土地利用結構中農地約占54%（其中耕地占比31%），水域占19%，森林和開敞空間占12%，建成區占9%。

從政治體制上來講，荷蘭是一個分權的單一制國家，每一級政府均保有一定的自治權力，以“盡可能分權，必要時集權”為國家治理的原則。荷蘭主體上由中央政府、省和市鎮三級政府構成，另外由于防洪治水的重要性，各區域都成立了通過民主選舉組成的地方水務局，并擁有獨立于政府組織的征稅權。從地理尺度上來看，荷蘭市鎮面積與中國鄉鎮一級尺度大體相當。但是從政府層級來看，其政府管理職能與規劃權限則與中國的市縣層級更為接近，包括立法、征稅、編制結構愿景與環境規劃等[2]。

2 荷蘭空間規劃的發展歷程

2.1 初始階段：1902—1964年

1902年荷蘭頒布了《住房法》（Woningwe），力圖解決工業和人口在城鎮快速集聚導致的住房短缺和城市無序發展等問題。法案賦予市鎮政府規劃權，其中第6章第28條規定人口大于1萬人或者過去五年人口增長超過1/5的市鎮必須制定擴展規劃（Uitbreidingsplan），擴展規劃需要明確指出未來用于街道、運河、廣場和公園用途的土地，且至少每十年修訂一次。而擴展規劃及其修訂都需要得到省行政委員會（Gedeputeerde Staten）批準。1921年修訂后的《住房法案》賦予省級一定的規劃權利。第6章第32條進一步規定，省行政委員會有權要求毗鄰市鎮協調相互之間的擴展規劃。

1931年重新修訂的《住房法》大幅增加了關于空間規劃的內容。第7章第45條規定，兩個及以上市鎮可以派出市鎮代表組成規劃委員會聯合編制區域規劃（Streekplan），其主要內容為安排交通、產業和商業用地等，屬于綜合性土地使用規劃。第7章第49條進一步規定，如果相關市鎮已經有得到審批的擴展規劃，則現有擴展規劃必須與區域規劃銜接，而如果相關市鎮沒有擴展規劃，則區域規劃中覆蓋相關市鎮的部分即為其擴展規劃，區域規劃因而成為后來省結構規劃的先驅。

1941年5 月1 5 日出臺的《基本決定》（Basisbesluit），雖然只有短短兩頁，卻奠定了荷蘭國家規劃的制度基礎。該決定第1節第1條提出建立國家規劃辦公室（Rijksdienst voor het Nationale Plan），負責制定國家規劃。第5節規定國家規劃辦公室主席可以給省和市鎮下達行政指令，從而使省區域規劃或市鎮擴展規劃必須包含特定內容，當省區域規劃或市鎮擴展規劃與國家規劃相沖突時，國家規劃辦公室主席可以凍結與之相關的土地交易或建設活動。

2.2 發展階段：1965—2007年

第二次世界大戰結束后的初期，荷蘭的空間規劃實踐主要側重于解決戰后重建和住房短缺等近期面臨的迫切問題。短期問題逐漸解決之后，未來城市化政策和國家空間發展戰略等長期空間規劃議題逐漸得到重視。在此背景下，1965年荷蘭政府頒布了《空間規劃法》（WRO:Wet op de Ruimtelijke Ordening），該法案從法律層面全面系統地確立了荷蘭“國家—省—市鎮”三級空間規劃體系。這一時期，國家、省級規劃不具有強制的法律效力，市鎮層級的土地利用規劃具有強制性的法律效力。1986年，荷蘭正式修改了《空間規劃法》，確立了“國家重大規劃決策報告”的編制、協商、審批及監督的法定程序，使下級政府能夠更清晰地理解國家重大決策，確保國家政策實施效果，相當于增強了國家規劃的影響力度[3]。

2.3 改革階段：2008—2013年

荷蘭在2008年7月通過了新的《空間規劃法》，規劃改革最初的目的是加強符合規劃體系的原則(Janin Rivolin，2008)，即開發建議必須遵守預先設定的規則，取代規劃。本次改革主要有兩個重點方向：

(1)簡政放權同時加強中央干預能力?！敖Y構愿景”（Structure Vision）替代了“國家重大規劃決策報告”，空間規劃的編制審批程序相應簡化，內容更加戰略化。同時，中央和省級政府下放了部分規劃審批權限，城市發展邊界（規劃紅線）和限制建設區（規劃綠線）不再是強制內容，職責也由國家逐漸交由省級政府。新的《空間規劃法》強化規劃干預的集權權力，提出國家和省級政府有權通過編制“強加性土地使用規劃”直接干預市鎮政府土地使用規劃，國家和省級政府能夠越過市鎮政府直接為某一地塊頒發建設許可，市鎮也必須服從這一等級化的行政權力[7]。

(2)調整部門職責權限。荷蘭中央政府合并了住房空間規劃與環境部（VROM）和交通及水管理部，成立了基礎設施與環境部（I&M）。隨后，基礎設施與環境部編制了新一輪的國家空間規劃《國家基礎設施與空間規劃戰略草案》，該草案于2011年6月頒布實施，綜合代替了此前的《國家空間戰略》《蘭斯塔德規劃2040》《國家交通戰略與政策》等一系列國家級空間規劃，統一了國家的空間戰略目標[8]。新編制的空間規劃主要圍繞充足且高質量的“空間供應”以提高國家競爭力；建立“以用戶為中心”的交通網絡；對重要自然資源進行特殊管理，確保生態環境的安全性和宜居性，提升空間韌性；向可持續的國土空間轉型，建立有效的縱向傳導機制，將國家任務落實到7個海陸統籌的地域分區。該草案保留了前一版中的提升競爭力和保障安全的發展目標，同時新增了可達性和宜居性目標[9]。

2.4 “多規合一”階段：2014年至今

隨著財政政策持續緊縮，人口縮減，原本強調規則和控制的空間規劃體系已不能適應新的發展需要，荷蘭更加關注自然生態環境的保護，并于2011年開始研究基于物質環境保護的空間規劃體系。2014年，荷蘭基礎設施和環境部向荷蘭議會提交了《環境與規劃法》（Omgevingswet），該法案旨在協調和簡化當前城市和農村再開發等活動中的規則和程序，包括土地使用規劃、環境保護、自然保護、建筑建設、保護文化遺產、水管理等方面。超過26部法律、120部政府法令和120部部級規章將被整合或部分取代至該法案（表1）。荷蘭相關組織對草案進行了評估和討論，于2016年3月投票通過新法草案。但由于《環境與規劃法》過分龐雜，截至目前仍然沒有正式實施。但可以看到荷蘭部分地方已經開展試點推進該法案，有關物質環境活動和規劃項目的現有許可發放制度的內容已納入立法法案，各種準建證等也多證合一為“環境許可證”，以提高項目工程的啟動速度（表2）。

表1 整合至《環境和規劃法》的有關法律一覽

表2 荷蘭空間規劃發展歷程及空間規劃體系改革框架一覽

本次改革主要有三個重點方向：

(1)進一步簡化規劃程序?！碍h境愿景”（Omgevingsvisie）和“環境規劃”（Omgevingsplan）取代了原有的“結構愿景”和“土地利用規劃”?！董h境與規劃法》規定國家和省級必須編制“環境愿景”，用以指導市鎮層面編制環境規劃。省級層面可基于新法額外增加適用于本省的政策用以指導省級規劃編制。市鎮層面強制編制的“結構規劃”被廢除?！董h境與規劃法》提出各級的環境愿景、環境規劃都要以《環境與規劃法》為依據，整合空間規劃、水務、交通、環境保護等內容，實現一本規劃、一張藍圖。

(2)進一步簡政放權，基于地方更多自主規劃的權利?！董h境與規劃法》提出了“邀請規劃”的概念（uitnodigingsplanologie）[10]。邀請規劃也可以被描述為“征求建議規劃”，這意味著當目前的國土空間用途發生變化時，社會參與者也就是市民群眾所提出的建議對規劃內容發揮著重要的作用。邀請規劃的方法意味著地方在落實上位規劃的戰略目標前提下，可以根據民眾的意愿適當調整空間布局安排，為地方政府提供了一定的規劃自由裁量權。

歷史視域中褒揚與異議“以詩為詞”的論辯，是對不同視域下的“以詩為詞”的綜合研究，其能防止蘇軾詞研究的片面性，使我們繼承前人的研究成果，不斷開創新的研發點。

(3)空間規劃職能部門調整。2018年，空間規劃職能調整到內政和國王關系部（BZK）負責，并在2019年開始編制《空間規劃與環境國家戰略》(Nationale Omgevingsvisie - NOVI)，取代了2012年頒布的荷蘭《國家基礎設施和空間規劃愿景》（Samenvatting Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte）[11]。這標志著空間規劃在荷蘭的作用和需求不斷提升，不再作為環境保護、基礎建設等單方面的指導原則，而是成為國土空間利用的指南和實現國家戰略的重要手段。

3 現階段荷蘭各級空間規劃的主要內容

3.1 國家層面

荷蘭國家政府在《空間規劃與環境國家戰略》中提出了對荷蘭居住環境未來發展的長期愿景。與我國一樣，荷蘭也在氣候變化、能源轉型、循環經濟、交通便利和房屋建設等方面面臨諸多挑戰。與此同時，荷蘭也意識到，可持續復興是一個長期的過程。尤其是新型冠狀病毒流行的事態發展說明，政府和規劃迅速對社會事態發展作出反應的能力面臨挑戰。為應對以上問題和挑戰，規劃始終圍繞“空間質量與環境質量的結合”提出解決路徑和實施辦法，并提出了4個需要優先解決的事項：氣候適應和能源轉型的空間、可持續(循環)經濟增長潛力、強大和健康的城市和區域、農村地區的未來發展。

基于以上4個事項，通過重點戰略與合作項目、法律法規、資金、實施監督、知識普及逐一進行落實，確保規劃實施落地（表3）。NOVI還附帶了一份實施議程，說明了中央政府將如何在實施NOVI計劃中發揮作用。例如，執行議程將包括各政策領域的文書和（具體領域的）方案的概覽。如有必要，執行議程將每年更新一次。

表3 NOVI政策選擇實施情況

(1)氣候適應和能源轉型的空間。為了應對氣候變化帶來的海平面上升、洪水等導致的災害。規劃提出要對能夠承受氣候變化后果的物質生活環境進行良好設計，并在三角洲計劃、2022—2027年國家水資源計劃(NWP)和沿海公約等專項規劃中進一步詳細闡述，包括空間選擇和良好的區域水資源管理，為洪水風險管理措施及淡水可持續高效管理和使用保留足夠的空間。為了到2050年實現完全可持續能源的目標，大部分能源生產通過北海的風電場實現。除此之外，在保證健康生態系統的前提下，平衡航運、漁業、自然（恢復）、航空、國防訓練區、采砂、油氣開采和娛樂的空間。

(2)可持續（循環）經濟增長潛力。規劃提出，到2050年，荷蘭實現經濟完全循環可持續發展，溫室氣體排放量減少 95%。通過為循環原材料的使用設定要求，實現可持續能源利用。連接國家基礎設施網絡。優化城市和經濟核心區的（國際）國家可達性，通過流動性基金，維護和實現國家網絡和跨歐洲網絡、主要公路網絡、具有良好區域和國際IC連接的高質量鐵路基礎設施、運轉良好的水路網絡、充足的運力能源和管道基礎設施及優質的公共交通網絡。鼓勵在（國際）國家走廊的物流中心聚集（大規模）物流功能。新寫字樓、商務園區和（大型）零售企業的選址必須與交通運輸網絡相適應，以更好地適應企業的需求，增強經濟活力以及城市和國家的質量和吸引力。

(3)建設強大、有吸引力和健康的城市。繼續致力于發展和擴大荷蘭城市網絡，創建便捷的城市和地區網絡。為解決當前巨大的住房需求，落實綜合城市化戰略，新住宅區的選址要以荷蘭城市網絡為基礎，在現有城市區域內，盡可能保持氣候彈性和自然包容空間。新冠疫情進一步凸顯了合理布局和利用公共空間的重要性，城市之間應保留大片開放空間和綠色特色。擴大城市綠化設施的范圍并提高質量，加強與城市外綠化的聯系。

(4)農村地區未來發展。氮問題對農村地區和許多經濟部門都產生了巨大影響，大自然的價值、景觀和農業的未來都面臨著壓力。規劃提出，確保在荷蘭通過森林和其他種植園的形式種植足夠多的樹木，實現氮擴散限制，以及景觀恢復和二氧化碳儲存。保護和加強生物多樣性，可持續地利用自然資本。通過增加4.1萬公頃額外自然功能空間，減少過量氮沉降對自然質量的負面影響。規劃提出重組鄉村地區，建立一個舒適的生活、工作和娛樂環境的農村空間。發展可持續和重要的農業和糧食系統，實現循環農業與自然和景觀價值保持良好平衡，到2030年實現對所有荷蘭農業土壤進行可持續管理。

3.2 省級和區域層面

目前荷蘭12個省均編制了環境愿景規劃，所有省份都有關于其環境愿景進展情況的網頁。本文以南荷蘭?。╖uid-Holland）為例，說明當前省級空間規劃的主要內容。南荷蘭省在省級層面制定了7個規劃期要實現的戰略目標（規劃雄心），這些目標基于歐盟和荷蘭國家規劃的內容，并在環境愿景中有所規定，它們分別是：南荷蘭合作、無障礙（交通便捷）南荷蘭、人人享有清潔能源、有競爭力的南荷蘭、加強南荷蘭的自然空間、南荷蘭省強大的城市和村莊、健康安全的南荷蘭。為了實現這7個目標，南荷蘭省針對每個目標分別制定了相應的政策措施和61個政策方案，以確保每個目標都能實施落地（表4）。

表4 南荷蘭省規劃雄心與政策目標實施結構

4 荷蘭空間規劃對我國的啟示

4.1 圍繞“整合”開展空間規劃改革

我國“多規合一”改革以來，隨著首部《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》的正式印發實施，標志著國土空間開發保護利用可持續發展的“中國方案”已經形成。與我國現階段空間規劃改革歷程相似，荷蘭也在經歷著規劃整合。荷蘭國家級規劃《空間規劃與環境國家戰略》和省市的環境愿景規劃順應《環境與規劃法》的主旨，在專業化的部門政策和研究基礎上，強調整合空間規劃，以及交通、自然環境、水務、土壤等多項部門規劃相關內容，更好地統籌協調城市、基礎設施建設與農田、生態環境保護的空間關系。在國家和區域層面，荷蘭國土空間規劃更加關注“戰略整合”，即為統一的區域國土空間開發保護目標制定對應行動舉措；在市鎮層面，荷蘭國土空間規劃更加關注“許可證整合”，即只需要申請一張“環境許可證”，8周內就可以開展項目工程實施，大大縮短了項目施工周期；在實施層面，更加關注“一張圖整合”，即通過統一的國土空間基礎信息平臺，將市、省和水務局的所有規則集中在一個地方，可以一目了然地看到哪些計劃已經存在，哪些規則適用于特定位置或區域，快速了解工程實施是否需要許可證或通知。

4.2 立足資源本底增強國土空間韌性

由于地處海平面以下，水風險和高密度的人口聚集不斷給荷蘭政府帶來空間挑戰。1950年代和1990年代兩次較大的洪水事件對荷蘭空間結構、經濟發展造成了巨大影響，與此同時，快速城鎮化和人口增長等問題也增加了城市的脆弱性，讓荷蘭意識到傳統以工程或技術主導的“硬性”防洪措施已經無法適應不斷發生的環境變化，只有轉變空間利用方式并提升效率才能保證可持續發展。在提升空間韌性方面，荷蘭空間規劃鼓勵采取中長期方法，立足于對氣候變化、自然環境和城市空間系統的充分了解，提出一系列預防、應對、反饋機制，如通過水土整合、創造韌性空間、劃分“淹水區”和“氣候緩沖區”等規劃設計手段降低洪災風險，使規劃保持足夠的靈活性以保障在無法預見的情況下作出反應并持續發展。荷蘭發展韌性空間規劃的經驗對于我國應對災害風險和氣候變化，實現韌性發展具有一定的啟示。我國各級國土空間規劃也應重視韌性理念，在規劃中做好對不確定災害風險的預防、應對工作，將提升韌性納入國土空間規劃框架和目標。

4.3 始終關注農業發展和空間質量提升

不論從最早的住房法案還是最新的環境愿景，荷蘭國土空間規劃的目的都是提升空間的質量，給人們提供更好的生活環境。荷蘭政府通過劃定和保護園藝種植區（Greenports）、加強自然棲息地和自然景觀管理等方式，確保農業發展和生態環境的安全。農業發展方面，為保護農業用地免受城市發展的侵占，避免環境污染和溫室集聚，荷蘭劃定了韋斯特蘭（Westland）、花田區域（Bollenstreek）、阿斯米爾（Aalsmeer）、博斯科普（Boskoop）、芬洛（Venlo）等園藝種植區以提升農業景觀環境。自然棲息地保護一般是由國家林業局（Staatsbosbeheer）、荷蘭自然遺產保護協會（Vereniging Natuurmonumenten）或省自然管理局（Provinciale Landschappen）共同管理，通過發放“農業自然保護補貼”補助金等方式進行后續的空間保護和維護，通過規劃加強對破壞性開發活動的約束。這對于我國生態保護紅線劃定后的實施管理有一定的借鑒意義，在分級管理、資金補貼、產業轉移、規劃管控等方式上可借鑒荷蘭經驗。

4.4 兼顧規劃戰略性和管控性

從1960 年發布第一版《國家空間戰略》到當前的《空間規劃與環境國家戰略》，荷蘭國土空間規劃的管控手段反復調整，從舊版《空間規劃法》到新版《空間規劃法》，再到《環境和規劃法》，荷蘭中央、省和市鎮各級政府的權責也不斷變化。由于規劃的戰略性和管控性體現在一本規劃中，規劃實施過程中對未來國土空間開發利用的安排和對現狀國土空間的用途管制相互掣肘，規劃的兩個功能之間的緊張關系導致了荷蘭規劃及其法律組織設置中的“動蕩”。為此，荷蘭研究將一本規劃拆分為不同的戰略和監管工具，即環境愿景和環境規劃，使空間規劃從兩個方面得到落實，一方面是對未來發展的建議，另一方面是對目前情況的說明和承認現有權利[12]，其中環境規劃以法律形式存在，保障了規劃能夠享有法律的權威性和嚴肅性。在規劃戰略上，荷蘭一直秉承著提供高質量的國土空間以提高國家競爭力的原則，陸續提出了綠色心臟、空間再開發、發展便捷交通網絡等目標。在規劃管控上，自1960年首份“關于空間管制的國家政策文件”發布后，便基本明確了國家管制政策的五大基本原則，即城鎮化的集中、空間融合、空間差異化、空間等級和空間公平。這5個管制的原則涵蓋了城鎮中心的更新和再開發、綜合地區發展、分層規劃、土地的多重使用、土地的集約使用等措施并持續至今?？紤]到我國國土面積和區域差異，去規劃管控性的方式并不可行，但是應學習荷蘭經驗，在城市化地區細化用途管制手段，鼓勵空間再開發和多重使用來處理好發展訴求與保護間的矛盾，引導地方進一步學習探索持續發展的方式。

4.5 完備的規劃法為規劃實施奠定基礎

荷蘭的空間利用行為始終以法律為依據，不管是改革之前的《空間規劃法》還是目前尚未實施的《環境和規劃法》，都是空間行為的準則。土地利用規劃、環境愿景等都是以法律為依據進行編制實施的，法律保證了規劃實施的連續性和權威性。同樣，自2019年《中共中央 國務院印發關于建立國土空間體系并監督實施的若干意見》提出“完善法規政策體系”以來，我國《國土空間規劃法》一直處在研究編制階段。目前我國各?。ㄗ灾螀^、直轄市）的省級國土空間規劃也在陸續批復，雖然國家和地方已經出臺相關文件指引，但在實踐中難免陷入無法可依的局面?？梢钥吹?，荷蘭的法律研究也經歷了漫長的過程，《環境和規劃法》從2011年開展前期研究至今10余年仍未得到正式推廣。在此過程中，荷蘭一方面在《環境和規劃法》正式推廣之前仍然延續原有的規劃體系，另一方面采取廣泛征求地方意見、選取試點等方式對《環境和規劃法》進行推廣和試行。這對同樣處在健全國土空間規劃法規政策體系的我國有很大的借鑒和啟示意義。