高度城鎮化地區土地綜合整治創新機制研究
——以南海區地券、房券和綠券為例

■ 劉 娜/胡珍珍/吳家龍/李 霞

（1.廣東國地規劃科技股份有限公司，廣州 510650；2. 廣州市林業和園林科學研究院，廣東 廣州 510405）

0 引言

城鎮化快速發展進程中，耕地碎片化、建設用地利用低效化、生態用地質量退化、空間布局無序化等多重問題并存且日益凸顯[1]。通過大規模的土地整治，可以消除城鎮化發展過程中出現的上述問題。土地綜合整治源于浙江省“千村示范，萬村整治”實踐經驗總結。相比傳統的土地整治，土地綜合整治的目標更加多元、內容更加豐富、手段更加多樣化，通過統籌推進農用地整理、建設用地整理、生態保護修復和鄉村風貌提升，塑造人地關系相協調的高品質國土空間格局[2-4]，可有效激發鄉村振興內生動力，拓展城鄉發展空間，促進自然資源要素高效流通和實現價值轉化。土地綜合整治是助推鄉村振興戰略實施的重要平臺抓手，是對新型城鎮化、生態文明建設需求的積極響應[5-9]。

高度城鎮化地區往往用地空間布局混亂，存在大量低效建設用地和污染工業用地，同時伴隨耕地保護壓力大等制約區域高質量發展的現實困境，相較小城鎮區域和偏遠村莊，高度城鎮化地區對土地綜合整治的需求會存在較大差異[10]。因此，高度城鎮化地區開展土地綜合整治，一方面應主動融合區域發展格局，打破行政邊界，將多個村劃歸為一個整治單元，統籌各類型項目實施，促進城鄉融合；另一方面，應堅持實體業當家，通過優化土地資源配置，淘汰低端產能、吸引高端產業，促進產業轉型升級，培育經濟增長新動能；再者，應注重生態與經濟、社會的協調發展，聚焦突出生態環境問題，提高生態服務功能，促進生態產品價值轉化，聯動區域傳統優勢文化資源，實現空間要素流動、多產融合，助推高質量發展。由此可見，高度城鎮化地區對土地綜合整治工作提出了更高要求。同時，土地綜合整治作為一項由政府主導、市場主體合作參與的綜合性整治工作，需通過不斷健全完善相關配套政策體系，強化對土地綜合整治的服務支撐作用。

鑒于此，本文選取廣東省唯一以縣域為實施單元的全域整治試點——佛山市南海區作為研究對象，分析該地開展土地綜合整治過程中面臨的現實困境，通過借鑒學習國內外先進經驗做法，提出建立緊扣南海實際和發展訴求的地券、綠券、房券“三券”機制，進一步探索生態券機制，不斷完善城鄉土地要素市場化配置和空間騰挪集聚的配套政策支撐體系，助力南海區高效推進土地綜合整治試點工作，亦可為全國其他高度城鎮化地區，尤其是珠三角地區部分城市提供土地綜合整治模式參考和經驗借鑒。

1 研究區概況

1.1 南海區概況

廣東省佛山市地處廣東省中南部、珠江三角洲腹地，它所在的粵港澳大灣區是我國改革的最前沿地區，具有雄厚的經濟實力和蓬勃的發展活力，是正在形成中的世界級城市群。南海區為佛山市轄區，位于“廣佛同城”的核心位置，是“廣佛肇都市圈”的中心節點之一，承擔重要戰略功能。從20世紀80年代開始的鄉村工業化，到2000年以來的快速城市化，南海區勇立改革潮頭，社會經濟發展成就顯著，榮獲2021年度全國高質量發展百強區第二名，綜合實力連續7年位列全國中小城市百強區第二名。目前，南海區全區土地利用現狀以建設用地為主，開發強度已超50%，城鎮發展空間受限，加之受區位和自然資源本底條件影響，區內東西部發展不平衡，整體表現為東部的桂城街道、里水鎮、獅山鎮和大瀝鎮在經濟體量和人口集聚程度上遠超西部地區的九江鎮、西樵鎮和丹灶鎮，亟需通過土地綜合整治盤活存量、挖掘發展增量，探索工業反哺農業和生態，協調區域平衡，助力高質量發展。

1.2 發展目標

南海區響應廣東省高質量發展戰略和創建自然資源高水平保護、高效率利用示范省的工作部署，通過開展土地綜合整治，緊抓落實節約集約用地。一方面統籌用好新增和存量兩手資源，確?！案哔|量發展有空間”“好項目有地用”“好項目也要用好地”，逐步轉向以盤活存量建設用地為主的土地利用模式；另一方面切實統籌資源保護與資源保障，落實最嚴格的耕地保護制度，推動生態保護修復，引導農業空間集中連片、城鎮空間分片融合、產業空間集聚入園、生態空間相連成網。充分發揮土地綜合整治平臺抓手作用，統籌推進農用地整理、建設用地整理和生態保護修復，推動國土空間布局全面優化，構建城鄉空間集聚新格局，全面強化空間要素對高質量發展的服務支撐作用，助力南海區打造城鄉融合、綠色智慧、品質宜居的高質量發展先導區。

1.3 現有實踐

南海區是改革開放的前沿陣地、國家農村制度改革的“試驗田”、土地利用的創新先行區。一直以來，南海區積極響應中央號召，先后承擔廣東省“三舊”改造試點、農村土地制度三項改革試點、廣東省市縣國土空間規劃編制試點、廣東省城鄉融合發展改革創新試驗區等多項改革試點任務，為開展土地綜合整治省級試點工作積累了豐富的經驗。近年來，南海區以高標準農田建設和城鄉建設用地“增減掛鉤”項目為主，大力推進農用地整理和建設用地整理工作，為開展土地綜合整治項目積累了一定經驗。自申報土地綜合整治試點以來，南海區積極謀劃、主動作為，從區級層面統籌資源要素，構建服務全域發展總體戰略的組織運作機制，強化組織領導保障；立足整治總體目標任務，明確適配新模式和新要求的整治實施路徑，研究制定《全域土地綜合整治工作手冊》，細化各類整治項目工作流程及要求，確保整治工作全流程可控[11]。改革試點過程中積累的農用地整理經驗、建設用地整理經驗，以及工作機制基礎為南海區開展土地綜合整治試點提供了更多的可行性。

2 南海區土地綜合整治的現實困境

2.1 耕地保護壓力大、農用地整理工作積極性不高

南海區現狀耕地布局分散破碎，“非農化”和“非糧化”問題嚴重，威脅耕地保護紅線和糧食安全，一定程度上限制了南海區城市發展建設和政府各項愿景、規劃落地。由于南海區歷年來通過耕地、水田儲備指標落實耕地占補平衡，農用地整理工作以高標準農田建設和農田基礎設施建設為主，缺乏開墾耕地和水田的經驗，導致項目推進存在一定難度，進而降低相關工作開展積極性，加大試點期間新增耕地面積目標任務完成難度。此外，受區位條件和自然資源稟賦影響，南海區農業生產以水產養殖和蔬果、花卉種植為主，“?；~塘”就是這種農業種養結構下的典型形態；加之耕地種糧收益往往遠低于園林業和水產養殖收益，這種收益差加劇了耕地和永久基本農田“非糧化”風險，同時也導致農民對農用地整理工作開展積極性不高，進一步加大了區域耕地保護壓力。

2.2 低效建設用地騰退任務重、阻力大

南海區村級工業園規模大但產值較低。村級工業園內的建筑物基本為20世紀80至90年代建設的低層、簡易廠房，廠房內部設施老舊、產業形態低端、生產安全隱患多，破壞生態環境，影響村容村貌，城鎮化快速發展亟需騰退低效、零散建設用地，實現建設用地集約利用、產業用地集聚發展，促進產業轉型升級。南海區低效建設用地量大、面廣，整體騰退任務重、阻力大，首先體現在現行拆舊復墾和增減掛鉤項目民意調查流程復雜、協調成本高，拖慢項目申報立項進度；其次是騰退低效建設用地產生的復墾指標形成及下發周期長，導致區域內部分重點項目、基礎設施項目、民生工程項目因缺乏用地指標遲遲不能落地，較大程度降低鎮村參與低效建設用地騰退復墾的意愿；再次是由于農用地種養效益與建設用地帶來的經濟價值相差懸殊，而騰退復墾指標收益不明顯，導致復墾主體參與騰退低效建設用地復墾的積極性不高；最后是南海區低效建設用地以零散分布的村級工業園為主，且多位于村邊、田邊、路邊、河邊，地塊面積較小，受復墾地類及面積限制導致立項難，低效建設用地騰退范圍受限，制約構建空間集聚區新格局目標的實現。

2.3 發展權保障不足，阻礙整治工作開展

低效集體經營性建設用地整治是南海區土地綜合整治中的重點內容，但現行制度未能為解決零散、低效產業用地騰退提供有效方案，無法高效、穩妥推進低效產業用地騰退。南海區在土地綜合整治兩年試點任務期間，建設用地整理工作時間緊、任務重。結合相關制度實踐情況來看，開展土地綜合整治，實施低效建設用地騰退復墾，必然面臨著如何妥善解決村集體整治前后效益保障問題，以及地上經營性房屋租賃企業的生產空間保障問題。按照實施計劃，整治后的建設用地變更為農用地，雖然土地權屬不變，但原權屬人實質上已經喪失了開發建設權。然而按照現行制度設計，原土地權屬人僅可選擇獲得一次性貨幣補償，與整治前長期租金收益相比，缺乏長遠利益保障，實質上難以滿足原權屬人的利益訴求，客觀上增加了各鎮街與土地原權屬人的談判時長，間接提高了整治時間成本，限制了低效建設用地騰退復墾工作的全面推進。

2.4 生態空間保護壓力大，生態保護收益低

南海區在快速工業化、城市化的過程中，由于建設用地不斷擴張，導致生態用地不斷遭到蠶食，西江干流、東平水道、西樵山等生態資源面臨著不同程度人類活動的干擾，生態系統功能日趨減弱；加之區域內國土空間開發的主體眾多，各類土地分布呈“大分散，小聚合”格局，多種地類和權屬相互交錯、零星分散，生態空間碎片化問題較為突出，生態保護壓力日益加大。然而現行制度對生態用地保護修復的補償和收益尚未有明確規定，通過整治修復提升生態系統價值的獲取收益途徑尚不明晰且回報周期較長，導致鎮村開展生態保護修復工作的積極性不高，生態保護修復市場化運作的內生動力不足。

2.5 政策機制服務支撐力度不夠，整體運行不順暢

作為高度城鎮化地區，南海區謀求高質量發展，需要統籌推進城鎮擴容發展與耕地紅線保護、生態安全保障，將農用地、建設用地、生態用地進行通盤考慮，開展全空間、全要素的綜合性改革[11]，然而，現行政策機制下普遍呈現各自為戰、缺乏協同的狀態，或存在一定程度的政策空白，難以為開展土地綜合整治試點工作提供強有力的服務支撐。從農用地整理相關政策看，珠三角地區難以形成水田指標，導致農用地整理工作基本集中在高標準農田建設，耕地數量的增加缺乏保障。從建設用地整理看，“三舊”改造的確在很大程度上提升了建設用地的利用效率，但轄區內零散、低效產業用地依然量大、面廣，單依靠拆舊復墾、增減掛鉤政策，地類受限大、開展時序長、農戶阻力大、發展權保障不足，難以在兩年的試點期內完成低效建設用地騰退任務。從生態用地保護修復看，現行政策機制主要集中在“為什么做、怎么做、怎么管”，而修復后的生態價值轉化渠道不明確，且更多注重于河流水域、礦山環境等治理，忽視了不同地類轉化實現的生態功能提升。

3 先進經驗借鑒

3.1 低效建設用地騰退

低效建設用地騰退復墾是改變經濟發展方式和土地利用方式，盤活布局零散、用途不合理、經濟效益低下的存量建設用地，從而挖掘發展增量、破解發展空間受限難題的一種有效模式[12]。在我國城市發展由土地利用“增量”轉向“存量”的背景下，如何通過存量挖潛保障城市土地供應成為城市發展建設的共性挑戰[13]，各地區均結合自身發展逐步探索騰退低效建設用地有效路徑。浙江省溫嶺市橫峰大道土地綜合整治項目重點采取“創新政策、集零為整、倒逼盤活、產業升級”等舉措，整體推進區域內低效建設用地騰退，騰挪置換空間，發揮規模集聚效益，促進產業轉型升級。具體做法為：①創新政策，完善低效建設用地騰退補償機制，對失地、失房農民進行“公寓式住宅+工業廠房”的安置方式；②集零為整，通過公寓式安置解決村莊布局散亂、土地利用低效的問題，將整治區內的22個村落合并為三大住宅區；③倒逼盤活，建立低效建設用地復墾掛鉤年度計劃指標機制，倒逼鄉鎮摸家底、盤活存量，以此解決項目落地；④產業升級，規劃明確集中連片的工業園區，配套基礎設施建設，引導家庭作坊式企業進入園區，倒逼“低、小、散”企業改造升級。

3.2 基于房屋發展權轉移的利益平衡

土地發展權本質上是一種將土地變更為不同用途的權利[14]，而發展權轉移屬于一種土地利用政策工具，旨在解決傳統分區過程中因土地用途不同帶來的收益差距，該理論體現了均衡發展的理念[15]。在低效建設用地騰退復墾過程中，原土地用途由建設用地轉向農用地，必然產生懸殊的經濟收益差，如何提升土地權屬人參與低效建設用地騰退積極性、保障其發展權益可持續成為必須研究的新課題，各地區也紛紛探索創新差異化土地用途轉變的利益平衡機制。如浙江省溫州市鹿城區的“房票”就是土地征收背景下的房屋發展權轉移實踐，是結合現行貨幣補償和產權調換補償安置的新模式?！胺科薄敝饕m用面向“三舊”改造及園區建設、土地收儲、城市基礎設施建設等項目需求并已經批準征收地上房屋，在貨幣補償基礎上，賦予被征收人自主選擇市場中用于購買本區域內住宅市場中相應房屋的補償安置方式?！胺科薄钡奶剿骱蛯嵺`，為被征收人提供一項補償方式的新選擇，提高被征地人的滿意度，提升征收工作參與積極性，加快城鎮化建設步伐。

3.3 生態用地占補平衡

“生態用地占補平衡”理念最早由國外學者提出，旨在探索生態系統服務價值的高效實現；在國內尚屬于一項以“生態用地零凈損失，生態價值總體增長”為目標，推行生態用地“占一補一、占優補優”的新型制度探索，旨在推動生態產品價值實現和可持續轉化，發揮生態產品作為要素參與分配、再分配的作用[16-17]。在推進高質量發展的戰略背景下，如何有效破解城鎮產業發展建設與生態環境保護矛盾成為區域發展面臨的巨大挑戰，同時也是當前踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重大實踐課題。美國“濕地緩解銀行”和德國“生態賬戶”的實踐經驗已相對成熟，可為我國探索生態產品價值轉化提供重要參考和借鑒。美國“濕地緩解銀行”制度是一種典型的市場化補償緩解機制，以“補償性發展”為原則、以濕地“零凈損失”為目標，由市場主體在政府指定區域內先新建、修復或保育濕地，形成一定額度“濕地緩解信用值”，再出售給濕地開發者，進而平衡濕地保護方的利益，同時保護區域濕地生態系統穩定。德國“生態賬戶”制度以《聯邦自然保護法》等系列法案作為上位法指導，以生態積分作為交易媒介，土地開發者需在政府授權的補償機構購買對應額度的生態積分，用以補償由于開展各類生產建設活動而損毀或降低的生態系統功能和自然景觀價值，從而維護生態系統可持續發展，全方位保障生態安全。

4 結論與建議

當前，土地綜合整治面臨耕地保護壓力大、低效建設用地騰退阻力大、發展權保障不足、生態保護效益低，以及政策機制運行不順暢等現實困境。南海區結合區域實際情況，并借鑒部分國家和國內先進地區工作經驗，通過建立地券、綠券、房券“三券”制度，構建利益平衡機制，激發市場主體參與，助力破解土地利用碎片化難題。依托“三券”創新機制，南海區整治試點成功入選“中國改革2022年度地方全面深化改革典型案例”。從破解南海區土地綜合整治現實困境出發，建議在綠券基礎上，進一步探索以“生態空間零凈損失、發展與保護相協調”為目標的生態券機制，保障生態安全，促進區域高質量發展?！叭奔吧鷳B券共同助推區域空間布局優化，實現農業空間集中連片、城鎮空間分片融合、產業空間集聚入園、生態空間相連成網（圖1）。

圖1 佛山市南海區地券、綠券、房券及生態券內在聯系機理

4.1 構建基于低效建設用地騰退的地券、綠券機制

為高效推進低效、零散建設用地騰退復墾，減少土地集中歸并的阻力，實現建設用地集約利用、產業用地集聚發展，建議在現行拆舊復墾和增減掛鉤相關政策基礎上，重點圍繞“復墾地類及面積受限大、民意調查流程復雜、指標形成下發周期長、復墾收益不明顯”等核心問題，進一步優化低效建設用地騰退路徑，建立地券及綠券機制。首先，適當放寬立項地類限制，允許將建制鎮（202）、鹽田及采礦用地（204）等地類納入拆舊復墾范圍，確保使用低效、分布零散、形態落后的建設用地有序退出。其次，打破面積低于400平方米的零星地塊不得納入拆舊復墾范圍的條件限制，探索村邊、田邊、路邊、河邊等邊角建設用地的騰退復墾，鼓勵零散分布、使用低效、影響環境的建設用地順利退出。再次，實施差異化騰退路徑，遵循現行復墾指標形成的相關規定，區分可形成指標和不形成指標兩種實施方式，其中形成指標的實行地券機制，不形成指標的實行用地指標獎勵，實行綠券機制；分類明確地券和綠券工作流程和管理規定，進一步規范推進南海區低效建設用地的騰退復墾、復綠。同時，針對地券項目建立周轉“指標池”，各鎮（街道）完成立項后可申請一定面積的周轉指標使用，用以保障試點期間區域內重點、民生項目的用地需求。最后，提升復墾收益、增強指標使用靈活性，拆分地券復墾指標為建設用地指標、建設用地規模、耕地數量指標和水田指標，對應明確的交易保護價格，促進指標分離管理，結合項目占用需求靈活使用。地券重點解決用地空間騰挪問題，綠券作為地券的補充形式，重點平衡城市發展與生態保護問題，兩者共同助推南海區低效建設用地騰退工作。

4.2 探索建立基于房屋發展權轉移的房券機制

為進一步推動產業用地成片連片利用，發揮集聚規模效益，減少建設用地騰退阻力，充分保障農戶發展權益，激發產業用地改造或騰退復墾內生動力，建議在現行貨幣補償模式下探索多元化實物（物業）補償模式，建立健全基于房屋發展權轉移的房券制度。首先，明確房券核發情形，依據土地及地上物業使用情況，明確房券核發情形和適用范圍。其次，建立房券核算機制，以“騰退前后收益不降低”和“誰實施誰收益”為基本原則，統籌考慮村集體和騰退復墾實施主體兩大權益主體，分情形構建差異化房券（過渡期租金收益）核算機制。再次，健全房券兌現工作體系，著重解決房券如何核發、房券領取后如何兌現過渡期租金收益，如何兌現新物業及自愿放棄兌現產業保障房的處理方式等實際問題，最大程度保障低效產業用地騰退相關權益主體的合法權益。同時，增強房券使用的靈活性，房券持有人除了可在政府指定產業集聚區內兌現產業保障房或兌現租金收益外，還可在官方授權的平臺組織公開交易，賦予權益主體人更多自主選擇性。房券重點保障發展權問題，是地券、綠券實物補償形式的補充，切實保障產業用地騰退過程中農戶的可持續收益，破解產業用地騰退中的現實障礙，提高權屬人和市場主體參與低效產業用地改造和騰退的積極性。

4.3 建立基于生態用地占補平衡的生態券機制

響應高質量發展和生態文明建設要求，統籌協調城鎮發展與生態保護，建議在森林總量管控和面積占補平衡、重要濕地面積和質量占補平衡的基礎上，以總量控制為目標探索建立基于生態用地占補平衡的生態券機制，實現區域內自然資源面積、質量和生態價值的動態平衡。首先，規范生態用地占用要求，分項界定占用生態用地的建設行為，明晰哪些建設行為占用生態用地需要落實占補平衡，進而需要購買生態券；可參考現行建設項目占用林地、濕地等生態用地的政策，并結合國土空間規劃明確的重點生態空間，劃定生態用地保護區域。其次，建立生態用地儲備機制，遵循“先補后占”原則，利用好建設用地騰退或復墾的項目，儲備林地、濕地等生態用地，由自然資源管理部門牽頭劃定生態用地儲備庫，未來各類建設活動涉及占用征收生態用地的，原則上要求在生態用地儲備庫中進行等價值補償。再次，構建生態券交易機制，建立“生態券核定-核發-交易-使用-登記”全流程交易管理機制。生態券是生態用地占補平衡市場化交易的媒介，通過相應措施提升區域生態價值形成一定額度生態券，可在官方授權的平臺組織公開交易，用地單位因建設活動涉及占用損毀生態用地的，需購買等價值的生態券進行補償。生態券重點保障生態系統穩定可持續，促進生態產品價值轉化，有利于促進建設用地節約集約和推動綠色經濟健康發展，實現生態空間“零凈損失” “三生空間”布局優化，構建高質量發展空間格局。