電力工程聯合體EPC項目的安全管理模式探討

蔡升華，戴洪軍，宋坤林，李 揚，李林浩

(1.中國能源建設集團江蘇省電力設計院有限公司，江蘇 南京 211102；2.華電福新清遠能源有限公司，廣東 英德 513058）

0 引言

以往國內企業在海外承接項目時，為了降低項目實施過程中的風險，經常采用聯合體或聯營體的模式；海外項目的業主為了分散大型、復雜項目的風險，也希望投標方以聯合體或聯營體的形式參與[1-6]。隨著工程項目規模越來越大與技術繁雜程度越來越高，以及受項目所在地政策環境的影響，國內外EPC項目采用聯合體模式會越來越普遍。

國內法律法規和行業標準均對工程總承包單位的安全管理責任進行了明確，但并未對聯合體工程總承包單位的安全管理責任進行界定。當前對安全生產的認識與安全管理的要求都達到前所未有的高度，強調安全生產的紅線意識、底線思維與一票否決。但仍有聯合體EPC項目盡管現場已經施工，但在安全管理機構設置、人員配備及職責劃分上存在歧義，導致安全管理責任一直沒有落實到位，安全管理處于混亂狀態，存在較大的安全生產隱患。

為了更好地促進聯合體EPC項目的安全管理工作，需要進一步深入研究聯合體EPC項目的安全管理組織架構、風險與責任等內容，本文結合工程實例作了探討。

1 聯合體EPC項目組織架構

1.1 聯合體與聯營體的差異

業界經常將聯合體模式與聯營體類型混用。胡旭陽[1]等認為聯合體區別于聯營體的最主要特征是：聯合體成員間不共享利潤或損失，不承擔任何聯合體協議規定以外的責任；而聯營體具有共同投入、共同經營、共享收益和共擔風險等四個共同的特征。這與《民法通則》第五十三條的規定不符。

根據相關法律法規的規定，聯合體與聯營體最本質的區別在于：聯合體成員內部需要通過聯合體協議來明確成員之間的各自分工，成員之間一般不需要再簽署法人合同來明確各自的權利與義務，對外則共同與第三方簽署法人合同，且聯合體成員需要承擔連帶責任；而聯營體成員之間必須簽署法人合同來明確各自的權利與義務，而不是聯營體協議，至于是否共同經營、共擔風險與收益，以及承擔連帶責任則要看聯營體的合同如何明確。至于聯合體是否轉變為聯營體，則要看中標后成員方是否將協議關系轉變成合同關系，且要與招標人達成共識。聯合體內外部關系如圖1所示，聯營體成員關系如圖2所示。

圖1 聯合體內外部關系圖

圖2 聯營體成員關系圖

1.2 聯合體模式

關于聯合體的模式業界有不同的認識與劃分，目前國內法律法規還沒有對聯合體EPC項目的組織模式進行明確界定。王華[2]、尹宜罡[3]等認為在國際工程項目中常見的聯合體合作模式包括公司型聯合體和合同型聯合體。周廣標[4]、張麗霞[5]等則認為國外項目聯合體主要有合資公司、緊密型聯合體和松散型聯合體。馬高峰[6]認為聯合體可分為緊密型聯合體和松散型聯合體。

根據聯合體協議中的分工，以及組織架構的設置與人員的配置，聯合體可分為緊密型、合伙型和松散型，無論哪種類型的聯合體均需要承擔連帶責任，這屬于一項法定責任。

緊密型聯合體是指成員方共同經營項目，按照聯合體協議約定的比例，分享利潤和承擔風險，成員方共同提供項目所需的資金、人員、材料、機械設備等資源，聯合體項目部在機構設置時，成員方的人員交叉配置，服從聯合體EPC項目經理的統一領導與指揮。

合伙型聯合體是指成員方共同合作完成項目管理工作，按EPC合同及聯合體協議承擔各自的工作，獲取自身的收益，成員方共同設立聯合體項目組織機構，但人員基本沒有交叉配置，主要服從各自的項目經理領導與指揮。

松散型聯合體是指成員方承擔各自的工作，自負盈虧，合作程度最低。在當前安全管理形勢下，聯合體EPC項目設計方常常采用合伙型聯合體，在聯合體協議中將施工安全明確由施工方負責。

1.3 聯合體EPC項目組織架構

根據EPC項目管理的需要，聯合體EPC項目組織架構通常分為三個層級進行管理。

聯合體EPC項目決策層，由聯合體各成員方的中高層管理人員組成，主要對聯合體承包的重大問題做出決策。

聯合體EPC項目管理層，聯合體項目經理一般由牽頭方項目經理擔任，一般有多名副經理，二級機構的設置主要取決于聯合體EPC項目合同及協議書中有關事項的約定，沒有統一的標準與規定。

聯合體EPC項目執行層，包括設計、采購、施工各方作業人員與設備物資供應商等，是EPC項目的具體執行者和實施者。

典型聯合體EPC項目組織架構如圖3所示。

圖3 典型聯合體EPC項目組織架構圖

2 聯合體EPC項目安全風險與責任

2.1 聯合體EPC項目的安全風險

很多研究者從不同的角度介紹了關于聯合體EPC項目模式存在的一些風險因素。李惠玲[7]等認為報價損失、合同條款不嚴謹、設計圖紙質量風險和現場安全措施合理性四個因素風險相對較高。王曉強[8]、王守清[9]、李習清[10]、魏凡[11]、蔣彬[12]、宋杰[13]等作者的文獻均未將安全風險作為聯合體EPC項目風險的重要因素。

聯合體EPC項目除了具有EPC項目中的安全風險外，還具有一些聯合體特有的安全風險，主要體現在管理方面，也就是第二類危險源中管理上的缺陷。由于聯合體EPC項目部是由成員方共同組建，如果在聯合體協議書中沒有將安全管理工作分工明確，成員方在安全管理工作上就會出現相互推諉、扯皮的現象，特別是在管理接口的地方容易出現疏忽。

相較于EPC項目，聯合體EPC項目可能還存在以下的安全風險：聯合體安全生產委員會(以及消防、應急領導小組等機構)不及時成立或僅施工方一家單獨成立、聯合體安全管理制度缺失或施工方編制僅適用于自身的制度(未包括聯合體各成員方)、聯合體安委會不定期召開、相關成員方不參加安全例會、未開展聯合體的安全隱患排查與安全教育培訓、未開展聯合體的應急演練、危大工程及超危工程的專項方案缺少審查或專家評審、作業人員及進場設備材料與機具報審不及時、聯合體項目部的HSE部(安健環部)僅有施工方人員、聯合體EPC項目經理無權領導與指揮HSE部的工作、以及缺少施工組織總設計等。

2.2 聯合體EPC項目的安全責任

《工程總承包管理辦法》第二十三條、《電力建設工程施工安全監督管理辦法》(國家發改委第28號令)第六條第五款、NB/T 10096—2018《電力建設工程施工安全管理導則》第17.5.5和GF—2020—0216《建設項目工程總承包合同(示范文本)》第二部分通用條款第4.6.2條均明確工程總承包單位應履行建設單位對工程的安全生產責任，工程總承包單位對承包范圍內工程的安全生產負總責，分包單位不服從管理導致生產安全事故的，工程總承包單位要承擔連帶責任。根據上述法律法規及標準來看，聯合體各成員方應當承擔高于各自資質和工作范圍的責任，尤其是安全生產責任，主要涉及民事責任、行政責任和刑事責任三個方面。

民事責任主要是損害賠償責任，最新的依據是《中華人民共和國民法典》。在安全生產領域，主要是發生生產安全事故后對事故受害方進行的賠償責任和經濟損失的承擔。聯合體既然是連帶責任，事故受害方可以向任意一方主張賠償權利；就對外賠償義務而言，牽頭方和成員方的法律地位、責任是一致的；當然根據聯合體協議，無過錯一方可以向另一方追償損失。

行政責任主要有罰款、停產停業整頓、吊銷資質、關閉、拘留及紀律處分等，追責的主要依據是生產經營單位是否履行了安全生產主體責任，各崗位人員是否按照“一崗雙責”盡到管理職責，在安全生產事故處理中還不能完全做到“盡職免責”。盡管聯合體各成員方因協議分工不同而安全生產責任不一樣，但聯合體牽頭方在項目建設過程中具有名義上的管理權、指揮權、資源調動權等，因此，聯合體牽頭方一般在安全生產的連帶責任中需要負總責。

刑事責任由《刑法》第134至137條及第139條對生產安全犯罪作了規定，涉及工程建設項目的主要有重大責任事故罪，強令、組織他人違章冒險作業罪，危險作業罪等8類。根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定，以上犯罪主體包括對負責人、管理人員、實際控制人、投資人等人員。由此可見，聯合體各成員方的法人單位在生產安全上不存在刑事責任，而是成員方人員需要對事故負有刑事責任。

盡管法律法規沒有對聯合體EPC項目各成員方的安全責任作出明確規定，但在民事責任與行政責任方面是既從法定且有連帶，在刑事責任方面事故當事人各負其責。

3 聯合體EPC項目安全管理模式與實踐

聯合體EPC項目模式決定了安全管理模式，由于聯合體各成員方的組織文化、規章制度與員工素質等方面存在差異，緊密型聯合體的模式通常在項目實施過程中存在諸多矛盾，如果聯合體項目經理是設計方擔任，則其既要在安全生產方面負有重要責任，往往又很難開展施工安全管理的工作；而松散型模式不僅沒有規避成員方的安全責任，反而增加了管理成本。因此，在近幾年來的聯合體EPC項目實踐中，采用合伙型聯合體模式越來越普遍。

為了更清晰地理解不同組織模式下的安全管理特點，現結合多個電力工程聯合體EPC項目中的安全管理實踐，對不同安全管理模式進行對比分析，見表1所列。

表1 聯合體EPC項目不同安全管理模式比較

鑒于不同聯合體的安全管理模式存在顯著的差異，從有利于管控EPC項目安全風險管理的角度而言，對于不同規模、不同范圍、不同牽頭方的EPC項目，可以綜合考慮采取相應的管理模式以及管控要求，結合國內電力工程EPC項目的現狀，建議可采取以下做法：

對于投資規模較大的EPC項目，無論是設計方還是施工方牽頭進行聯合體總承包，由于項目周期長、安全風險大，宜采取緊密型安全管理模式，各成員方均需要投入安全管理人員，且牽頭方應與各成員方加強溝通與協調，確保項目安全管理的要求落實到位，避免安全管理失靈和出現管理漏洞的情況。

對于由設計方牽頭的聯合體EPC項目，且設計方自身有單項工程分包需要另行委托施工單位的情況，由于需要直接管理單項工程的施工單位承擔安全管理的第一責任，聯合體應采取緊密型安全管理模式，設計方應投入足夠的安全管理人員，且應與施工方加強溝通與協調，確保整個項目的安全管理工作順利開展。

對于投資規模不大或主機設備由業主自行采購且設計無需直接委托施工單位的項目，可采取合伙型安全管理模式，聯合體項目部的安全管理部門應由施工單位負責組建，但設計方宜安排有安全資格證書的人員參與安全管理工作，這樣設計方才能掌握與了解整個項目的安全管理情況，且設計方的項目經理應參與安委會及安全檢查等重要的工作。

聯合體EPC項目一般不建議采用松散型安全管理模式，這種模式既沒有形成聯合體的合力，且資源浪費、多頭管理，容易出現安全管理上的漏洞，不利于EPC項目的安全風險管理。

4 結語

聯合體與聯營體最本質的區別在于成員方是以法人合同形式明確權利與義務，還是以協議形式明確范圍與分工，聯合體成員方有連帶責任，聯營體成員方是否具有連帶責任則要視合同如何約定。

盡管法律法規沒有對聯合體EPC項目各成員方的安全責任作出明確規定，但在民事責任與行政責任方面是既從法定且有連帶，在刑事責任方面事故當事人各負其責。

在當前安全管理形勢下，為了盡可能合理地規避項目中施工安全的風險與責任，以設計方牽頭的聯合體EPC項目多采用合伙型的模式或其他類似的模式，但在項目實施過程中需要加強成員方的溝通與協調工作。