典型河湖治理經驗及對長江流域生態保護的啟示

周雨 王殿常 余甜雪 葉盛 冉啟華

摘要：為做好長江生態環境修復保護工作，選取歐洲萊茵河、英國泰晤士河、韓國清溪川和美國奧基喬比湖4個具有典型特征的河湖作為案例，整理和歸納了這4個河湖的污染治理過程與對應的政治、經濟、金融、法律相關的治理措施。針對長江流域生態治理中存在的同類問題，總結了這4個河湖在跨區域協同治理、跨部門統籌管理、健全法律體系、加強公眾參與和商業運營等方面的經驗，提出建立跨區域共同協商的流域水污染管理體制、強化不同部門之間的統籌管理機制、完善流域統一的環境保護法律體系、公共參與等措施和建議。研究成果可為協同長江的保護與發展、進一步提升長江流域的水生態環境質量提供參考。

摘要：河湖治理； 水生態修復； 萊茵河； 泰晤士河； 清溪川； 奧基喬比湖； 長江流域

中圖法分類號： TV883；TV887

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.01.007

0 引 言

長江是中國“黃金水道”，擁有全國約1/3的水資源量，生態價值和經濟地位突出［1］。黨的十八大以來，習近平總書記對長江經濟帶發展做出系列重要指示批示，沿江?。ㄊ校┖陀嘘P部門認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，全力推進長江生態環境保護，并取得顯著成效，但部分地區水資源及水生態環境形勢仍然嚴峻［2］。國內外學者對于河湖生態保護與治理的問題及措施進行了廣泛研究，并提出和總結了相應值得借鑒的管理模式和治理經驗，例如Bernauer等［3］分析了萊茵河污染治理中的政治和法律途徑發揮的作用；肖新文［4］分析了日韓兩國河流水環境治理的成功經驗，并對深圳市河流水環境治理若干問題進行了探討；沈桂花［5］揭示了萊茵河流域水污染治理國際合作的發生、演變機制及其深層邏輯，研究了不同利益相關者如何協調形成集體行動，分析了破解流域水資源合作治理困境的關鍵性因素；孫金華等［6］從水問題歷史演變、治理進程、治理模式等角度分析了國內外河湖水問題。國內外關于流域水資源綜合治理的研究多從較宏觀的層面歸納河湖水資源治理的成功經驗及啟示，關于治理過程的描述和對治理成功因素的解析較少，且較少通過歸納分析不同河湖治理的異同點將多條河湖治理經驗系統而全面地結合起來。作為國際上流域治理的成功典范，歐洲的萊茵河、泰晤士河，韓國清溪川，美國奧基喬比湖也曾面臨經濟發展與生態保護矛盾沖突的困境，經歷了“先污染、后治理”的治理過程。通過對4個河湖綜合對比分析，可以在科學管理、法律建設、投資融資等方面為長江流域治理存在的問題提供經驗借鑒。

本文根據4個典型河湖的共同點以及不同點，通過列舉分析具體案例，系統闡釋了河湖各自的污染成因和過程，從不同的空間尺度探討了在國際協作、跨部門統籌、城市河流改造以及沿河湖泊的富營養化等問題的治理經驗，系統總結了流域岸線生態環境保護與綜合治理措施，提出改善長江流域水生態環境的府際協同機制和路徑的相關建議。

1 典型河湖流域概況

萊茵河全長1 230 km，流域面積185 260 km2，發源于瑞士格勞賓登州的阿爾卑斯山區，流經瑞士、意大利、奧地利、德國、法國等9個國家，是歐洲西部最大的河流，也是全球最繁忙的內陸航道。萊茵河為具有跨國協作治理代表性的國際河流［5］，綜合了水資源剛性需求大、利用領域廣的特點，受到國家間戰略競爭與合作關系的區域態勢影響，對地區穩定和社會經濟發展起著重要作用。

泰晤士河全長346 km，流域面積13 000 km2，發源于英格蘭西南部，橫跨英國倫敦和十幾座沿河城市。泰晤士河為完全私有化、商業運作，具有國內河流水環境系統綜合治理代表性，在國家政策的指導下，制定有關污染物排放和治理分配的法律，提高各部門之間的溝通協作水平。泰晤士河作為全球僅有的將河流完全私有化的商業運作模式，河流經營產權清晰［6］。

清溪川全長約10.84 km，流域面積59.83 km2，發源于韓國布卡山和因萬山，是具有修復代表性的城市河流，其將河流治理融入城市景觀規劃中，圍繞價值功能（行洪、排水）進行工程設計［7］，并綜合考慮城市生態系統、人的精神需求等，在分區設計、水環境恢復以及監測管理等方面采用新技術。

奧基喬比湖位于美國佛羅里達州東南部，湖面面積1 730 km2，平均水深2.7 m，最深處5 m，是美國第二大淡水湖。該湖與佛羅里達州南部的水生生態系統相互聯系，是淺水富營養化湖泊的治理代表，解決了富營養化和有害藻類水華等全球湖庫面臨的主要環境問題［8］。

2 典型河湖水質及水生態演化

2.1 演化特征

2.1.1 工業革命以來河流生態環境的變化

19世紀中葉，工業革命使得歐洲城市人口增加、工業迅速發展，污水、廢水的直接排放對萊茵河、泰晤士河等河流的水質和水源安全構成了巨大威脅［9］。20世紀70年代，萊茵河含氧量、重金屬和化學污染物等污染形勢十分嚴峻［9-10］，其中污泥中汞和鎘污染在20世紀70年代中期達到頂峰。魚類汞污染嚴重超標，作為檢測河流水質的一種標志性魚類，鮭魚數量急劇減少［10］。泰晤士河下游水質變化也經歷了3個不同的時期，主要體現在溶解氧的含量上：1893～1910年，泰晤士河中的飽和溶解氧含量在25%以上，可以用來養魚；隨著經濟發展和人口增加，城市工業生活污水大量排放，到1915～1930年，各主要排污口上游和下游10 km范圍內河水的溶解氧基本為0；至1935～1950年，其他河段水體中溶解氧含量繼續降低，水質惡化的范圍不斷擴大［11］。氨氮的濃度也從1920年開始不斷增加，在 1950～1954年達到最大值，倫敦橋下游 20 km處其值高于7 mg/L［12-13］。

2.1.2 城鎮化背景下城市河流生態環境的變化

20世紀40年代，清溪川成為城市主干道之下的暗渠，自然生態環境遭到嚴重破壞，流量減小、水質惡化，生態功能退化到最低水平，日益嚴峻的環境導致河岸疾病肆虐，成為韓國首爾市死亡率最高的地區之一。清溪川公路邊大氣環境水平惡劣，除微細顆粒物（PM10）和一氧化碳（CO）污染外，一般標準污染物和首爾標準相近，氮氧化物的含量超過了標準含量。在致癌物質揮發性有機化合物（VOC）中，苯的濃度很高。由于河道被填埋使其斷流，水體無法與外界發生交換成為死水，水環境及生態遭到了嚴重的破壞，水與生物的共生現象消失［14］。

2.1.3 土地利用變化后的湖泊富營養化

美國大沼澤地濕地改造成農田發展農業的計劃獲得成功，隨之而來的負面生態影響卻不斷顯現。表現為運河和農田切斷了大沼澤地其他區域與奧基喬比湖的連通，自然徑流變化導致自然棲息地急劇退化，大沼澤地生長了有毒的水藻，農田退水中的化肥污染了大沼澤地和湖泊的水體，奧基喬比湖藻類大量繁殖的最早報道在1970年。在20世紀80年代初，藻類大量繁殖只發生在一年中的8個月；80年代中期發生了大規模水華；在20世紀90年代，藻類大量繁殖在一年中的12個月都有發生［15］。大量生長的水生植物逐漸替代了濕地的本土植被。洪水摧毀了野生動物的食物和巢穴，外來物種入侵，濕地面積急劇縮小，原始的天然沼澤被破壞了約半數，大量的魚類和稀有物種瀕臨死亡和滅絕［16-18］。

2.2 演化成因

2.2.1 工業污水和生活污水的排放

19世紀中葉工業革命下工業污水和生活污水的排放為4個河湖污染的共性成因。人口激增、城市發展和工業化造成有機物、無機物排入萊茵河、泰晤士河、清溪川河道。萊茵河地區大批污染物和垃圾廢棄物、數百家知名化工公司和工廠未經處理的工業污水的排放和大量沿岸城鎮居民農藥、化肥和含磷洗滌劑的生活污水的使用，致使萊茵河水污染程度不斷加深。泰晤士河的污染主要為城市污染，但兩次污染成因不同，第1次污染主要來源于未經處理的糞便的排放以及3次霍亂導致的水體傳播；第2次污染主要來源于合成洗滌劑的使用，使得微生物無法分解，減少了水面的氣體交換，電廠排水的熱污染也加重了河水的污染［12］。

2.2.2 城市化對河道的改造

無序的土地開發和嚴重的次生災害是20世紀70年代清溪川水質惡化的主要原因。清溪川中心河道被水泥板和道路覆蓋，使清溪川成為地下暗渠。對河道進行河床硬化、修建砌石護坡、裁彎取直、束窄河道等工程對河流的自然環境造成了十分惡劣的影響，導致河床侵蝕嚴重并伴隨下切，水質和河道生態環境惡化［19-20］。水力發電、河道渠化、航運發展、過度捕撈［21］等水利設施建設以及流域內土地開發利用和航運等基礎設施建設開發的問題，也造成了萊茵河水質及水生態的惡化，天然洪泛區面積逐年縮小，洪峰水位、時段洪峰流量呈逐年上升的趨勢，水電站的建造也導致了魚類不能到上游洄游產卵［22］。

2.2.3 農業活動導致的富營養化

過量的磷負荷、極高和極低的水位波動以及外來有害植物在湖區的迅速蔓延為奧基喬比湖水質及水生態惡化的主要成因。其污染來源包括點源和面源污染：點源污染通過豎井排入地下水；非點源污染包括降雨徑流排入和化糞池系統［16］。流域磷主要來源于飼料、肥料、洗滌劑，輸入流域的磷98%來源于農業活動，糞肥的使用導致磷負荷增加了50～60倍。大型風暴事件可以攪動厚厚的湖泊沉積物層，造成濁度問題，并將沉積物中的總磷釋放到水體中，導致藻類水華的出現。部分原有溝道和河槽因為長期的低流量或者無流量狀態滋長了大量的外來浮游植物，死去植物所形成的有機質堆積層消耗了水體中大部的溶解氧，惡化了水質［17］。

3 典型河湖保護與治理經驗

3.1 管理經驗

萊茵河治理是全球流域治理領域多國間高效合作的典范，在管理上形成了適合于河湖發展的獨特管理模式。為解決萊茵河流域生態污染和財政壓力問題，萊茵河沿岸法國、德國、盧森堡、瑞士和荷蘭5國在流域內成立多國間跨國流域管理機構保護萊茵河國際委員會（ICPR），由各成員國的部長輪流擔任委員會主席。ICPR設河流委員會等政府間組織、環境保護組織、飲用水公司和各企業等非政府間組織成立的觀察員小組，監督各成員國工作進度，保障了政府間、政府與非政府、專家學者與專業團隊的合作，實現流域治理、清潔泥沙、生態保護、防洪排澇和經濟發展等多目標合一［23-26］。

3.2 運營經驗

在運營手段上，萊茵河從瑞士到荷蘭建立了統一完善的生態監測預警方案體系。ICPR對沿岸不同國家的監測站和檢測物質進行對比以評估萊茵河的水質，根據具體條件在全流域內采用上下游信息實時共享的一體化流域水質監測網絡，建立“國際警報方案”信息互通平臺和7個警報中心，在第一時間對洪水狀況和污染事故發出警報［25］。在運營分工上，泰晤士河主要由泰晤士水務公司運營，公司主要負責供水、排水、廢水處理。泰晤士水務批發公司是泰晤士水務集團的一部分，充當泰晤士水務與廢水批發服務購買者之間的商業和客戶服務連接，負責用戶供水服務的抽取、儲存、處理和分配，以及廢水服務的收集、處理［26-27］。

3.3 立法經驗

為加強萊茵河治理的國際協作，ICPR各成員國簽訂《保護萊茵河不受污染國際委員會協定》，明確了ICPR的法律地位，在各國達成協定后，協定中的內容會寫入各國各自的法律條文。德國在此基礎上制定了《垃圾處理法》《基本法》《用水規劃法》，確定了政府管理水源的重要原則和措施，就水源保護和利用、廢水處理、防洪等方面作出規定；荷蘭為減少因肥料的營養物質引起的問題，政府對每公頃動物肥料量、總的家畜數量以及農場擴建的時間等實行了日益嚴格的限制［28］?！侗Ｗo萊茵河公約》和各種歐洲指令及條例，如《歐洲水框架指令》《歐洲洪水管理指令》以及各國內部的法律法規保證了國家間的合作，所有的合作協議需要各國環境部長簽署，沒有完成目標的可以根據實際困難提出延期申請，歐盟可以對不配合的國家和地區提起訴訟，以罰款或是減少相關國家經費預算的方式進行嚴格的追責［29］。

3.4 公共參與經驗

韓國首爾政府建立了完善的決策實施機制和咨詢研究體系，由專家和市民組成的市民委員會，負責政策的制定、民意調查及工程咨詢，在治理同時，向外同步更新播報綜合治理過程中的各種問題和解決方法，并設委員會在項目執行過程中接受來自公眾、專家及相關機構的意見。在清溪川2002年修復項目中，政府建立了富有層次的管理機構，保障該流域治理方案的實施［30］。

3.5 融資經驗

如果河湖的污染防治由政府承擔全部費用，將水體污染治理視作市政城市建設工程，會導致較高的投資成本。萊茵河流域的治理成本投入有一個清晰的分配規則，其中德國通過征收污水處理費、生態保護稅、出售處理過的循環水等方式用于萊茵河污水處理工程建設，并加大研發與管理領域投入［31］。泰晤士河引入市場機制，解決或緩解其環境問題的融資措施優先級是：① 污染者付費，由造成環境問題的人付費；② 受益者付費，由受益于環境改善的人付費；③ 政府支持，英國政府直接或間接支付。市政債券、項目融資出現，旨在幫助實現基礎設施項目［32-33］，通過多渠道籌集資金，經濟效益顯著。

4 對長江流域生態保護的建議

作為國際河流，萊茵河的治理需要多國協作。與之相類似，長江作為中國的母親河，流經11個省級行政區，其治理也需要在各個行政區之間進行協調與平衡。長江經濟帶作為中國最重要的人口和經濟發展地區，和過去的萊茵河一樣面臨著工業污水和生活污水的排放，以及因此導致的生態環境惡化、魚類大幅減少等水質和水生態問題。此外，長江流域的管理也存在“九龍治水”的多頭管理現象，但每個部門都沒有控制污染的直接領導權，這和過去泰晤士河管理部門權責不清的問題相一致。上海市作為長江出?？?，是中國重要的金融中心和商業中心，其經濟金融地位與倫敦相接近，可以借鑒泰晤士河的商業運作，為長江的運營提供所需的商業和金融支持。長江沿程流經武漢市、南京市等城市，其支流包括很多城市河流，同清溪川一樣受到城市化發展以及河流渠化的影響，可以借鑒清溪川城市景觀規劃中的改造經驗。同時，長江流域分布有很多存在富營養化現象的淡水湖，導致湖泊藍藻水華災害發生頻率增加、范圍擴大，奧基喬比湖對湖泊富營養化的治理能夠為長江流域提供經驗和教訓?；陂L江流域與4個典型河湖的相似性，4個典型河湖的污染經歷和治理經驗對長江流域的水環境治理和水生態保護具有積極的借鑒意義［34-36］。

（1） 建立跨區域共同協商的流域水污染管理體制。在ICPR的合作框架內，各國通過簽訂協定、制訂方案，共同承擔責任與義務，共同治理萊茵河。如萊茵河沿岸國家簽訂的萊茵河鹽條約規定，當德國荷蘭邊境的氯含量超過200 mg/L時需采取額外的措施，措施的成本由德國（30%）、法國（30%）、瑞士（6%）、荷蘭（34%）承擔；建立完善的監測預警體系和信息互通平臺，當發現污染物時可以及時確認來源并向下游地區或國家發布警報；由ICPR基于量化指標體系討論制定各個國家的污染物排放指標，為沿岸國家之間有效交流和協調合作起到了關鍵作用［37］。

因長江流域相鄰不同區域的飲用水源地、重化工業分散布局和跨區域河湖水功能定位不一致，水環境跨界管理和斷面糾紛時有發生，目前跨區域水體協同治理機制亟待完善［38］，中國應借鑒萊茵河治理經驗和ICPR模式，突破區域的壁壘，增強流域跨界區域環境風險整體聯防聯控共識，完善流域跨區域環境信息共享，構建跨區域一體化環境風險實時監測和預警系統。

（2） 強化不同部門之間的統籌管理機制。英國為提升泰晤士河治理效果，保證流域治理規劃目標得以實現，將原來流域內200多個管水單位合并為一個新的私有化公司（Thames Water）以及責任清晰的3個主要管理部門，水務服務管理局（Ofwat），飲用水監察局（DWI）和環境署（EA），以更好地處理不同部門之間的多頭管理問題［39-42］。

長江流域已經建立的生態保護管理體制存在管理部門、類型、空間范圍重疊交差等問題，導致目前的管理缺乏有效的協同［38］。在長江流域各相關部門的協同治理中，政府各部門、各地方政府間、各種企業機構、社會組織和群眾也應當各自肩負起自己的責任，打破部門分割，盡量保證各個部門之間有序配合。

（3） 完善流域統一的環境保護法律體系?！侗Ｗo萊茵河公約》《歐洲水框架指令》《歐洲洪水管理指令》《三文魚條例》，以及各國內部的法律法規保證著萊茵河水生態環保領域良法善治［43］。在泰晤士河的治理中，《1990年泰晤士河地區洪水預防委員會命令》對國家河流管理當局以及農業、漁業和食品大臣的職權進行了規定?！?010年洪水和水管理法》對地方洪水管理領導當局、單一管理當局、內排水理事會、水務公司、公路管理當局、風險管理當局、英格蘭風險管理當局、威爾士風險管理當局、跨界內排水理事會等管理機構的概念和職權進行了明確界定。這些作為泰晤士河污染治理法律依據的法律文件，對它們涉及的相關管理當局的職權進行了明確的界定，為泰晤士河各部門之間的多頭管理和協同合作起到了重要的輔助和約束作用。

中國各級各類相關立法對流域管理機構的規定重視不夠，相關法律條文少，對相關管理機構的職權劃分規定的比較混亂［38］。要從現行的水資源保護標準出發，將水資源開發與水環境監管職責分離。比如將2021年出臺的《長江保護法》與《水法》《防洪法》《水土保持法》［43］等相關同位法相結合，以充分適應長江經濟帶發展戰略和長江大保護的新形勢和要求，使其與流域綜合管理體制、部門與地方責權調整、法律執行主體等體制機制相適應，并將“河湖治理”權責分配法治化，使得流域管理權責界定清晰。

（4） 公共參與。在清溪川項目施工前，原本的清溪川河道為商業區，首爾市和商人群體之間通過政策協議會進行正式協商，主要解決補償、導出協議案和事后運營管理等問題。但協商未達到預想效果，此后通過非正式協商的運作緩和了與商戶的矛盾［44］。

目前中國公眾的知情權范圍限于政府部門信息、政府前期參與引導不夠、舉報信訪等末端參與成為公眾參與主要渠道、參與權保障機制不完善等現象都限制了公眾參與環境治理的深度［45］。對于水污染管理和監督，長江沿岸城市的環保部門應參照清溪川的治理模式，構建多方參與平臺，結合專家與社會公眾意見，鼓勵代表性企業和社會公眾等共同參與協商長江流域綜合管理決策，讓公眾通過多種渠道便捷地獲取流域管理的政策法規和水文環境監測報告等公開信息。

（5） 健全資金保障機制，建立多種投融資模式。融資方面，泰晤士河采取了一系列市場私有化運作融資手段解決資金不足的問題，比如以“泰晤士河潮汐隧道”為案例的項目融資的出現，2020～2021年Bazalgette Tunnel Limited（BTL）公司向廢水處理的客戶收取7 380萬英鎊，有效減少了合流制溢流帶來的污染，改善了泰晤士河水體環境［39］。泰晤士河在治理過程中，通過制定“污染者付費”等規則和法律，無需強迫關閉沿岸企業與工廠的同時，加快了沿岸產業結構的轉變。

投資方面，治理萊茵河的投資費用有具體的分攤規定。1999年萊茵河公約增加了共同保護萊茵河地區地下水水資源的任務，并明確了流域內不同成員國的共同協作與資金分配機制，公約還規定了每年萊茵河治理的預算由公約參與國家一同承擔，其中德、法和荷蘭分別承擔32.5%［46］。清溪川治理費用投資存在許多不足，缺乏對待交通等各項成本精確全面的估算，帶有防水河床和護岸的人工溪流維護費用過高，后期需要大量的費用來維持足夠的水流和水質［14］。

中國的融資渠道單一，水環境治理除了污水處理、再生水循環利用具有收費機制，其他大多數項目高度依賴政府付費，且各地區的財政收入和治理成效存在較大差異。污水處理收費缺乏投資回報機制，項目自身財務分析難以自平衡，是社會資本和金融機構難以參與長江經濟帶水環境治理項目的根本原因［47-50］。因此，可以完善投融資環境，創新多元化融資模式，鼓勵具有發展潛力的水管理單位上市并發行股票和債券，以提高經營規模；另外，需要從清溪川治理投資中吸取教訓，在流域治理前算好經濟賬，對成本效益進行更加精準的計算和分析。

5 結 論

基于長江和萊茵河、泰晤士河、清溪川、奧基喬比湖的相似性，本文分析了4個世界典型河湖的水質及水生態演化，歸納并闡述了水生態惡化的主要原因，通過分析各國的具體案例，總結出河湖在管理、運營、立法、公眾參與、融資等方面的流域生態恢復經驗，并提出措施與建議：① 建立跨區域共同協商的流域水污染管理體制；② 強化不同部門之間的統籌管理機制；③ 完善流域統一的環境保護法律體系；④ 加強公眾參與；⑤ 健全資金保障機制，建立多種投資模式。研究成果可為長江沿途各省市跨地理行政區之間的協作以及資金的籌措和商業運作提供借鑒，也可以為長江流域內的城市河流、湖泊濕地的生態修復和富營養化的湖泊水環境水生態修復提供參考。

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（編輯：劉 媛）

Management experience of typical rivers and lakes and its enlightenment to ecological protection of Changjiang River Basin

ZHOU Yu1，WANG Dianchang2，3，YU Tianxue1，YE Sheng1，RAN Qihua1，2，3，4

（1.College of Civil Engineering and Architecture，Zhejiang University，Hangzhou 310058，China； 2.Yangtze Ecology and Environment Co.，Ltd.，Wuhan 430062，China； 3.Yangtze Eco-Environment Engineering Research Center，China Three Gorges Corporation，Wuhan 430014，China； 4.College of Water Conservancy and Hydropower Engineering，Hohai University，Nanjing 210013，China）

Abstract：

In order to do a good job in the restoration and protection of the ecological environment of the Changjiang River，4 rivers and lakes with typical characteristics，namely，the Rhine in Europe，the Thames in Britain，the Cheonggyecheon Stream in South Korea and the Lake Okeechobee in the United States，were selected as cases.The process of pollution control and the corresponding political，economic，financial and legal control measures were sorted out and summarized.In view of the similar problems existing in the ecological governance of the Changjiang River Basin，the experiences of these four rivers and lakes in cross-regional collaborative governance，cross-sectoral overall-planning management，improving legal system，strengthening public participation and commercial operations were summarized.The suggestions were put forward for Chinas river and lake governance and ecological environment protection in the Changjiang River Basin to establish a cross-regional joint consultation system for water pollution management in river basins，strengthen the overall management mechanism among different departments，improve the unified environmental protection legal system in river basins，public participation and other measures.This paper is conducive to the coordinated protection and development of the Changjiang River and can further improve the water ecological environment quality of the Changjiang River Basin.

Key words：

river and lake management；water ecological restoration；Rhine River；Thames River；Cheonggyecheon Stream；Lake Okeechobee；Changjiang River Basin