以縣域教聯體建設助推城鄉義務教育優質均衡發展

周靜

改革開放以來，義務教育加速普及，中小學的毛入學率顯著提升，適齡兒童的受教育權利得到實質性保障。但隨著學校數量的不斷增加，義務教育城鄉之間的差距也在逐步拉大。黨的十八大以來，中共中央、國務院印發了《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》，聚焦義務教育公平發展，強調義務教育在基本均衡的基礎上實現城鄉義務教育的優質均衡發展。為了實現城鄉義務教育優質均衡發展的目標，著力解決城鄉之間資源配置不合理、協同機制不健全、保障體系不完善等問題，近年來湖北省大力推進“縣域義務教育一體化聯合發展共同體”（簡稱“縣域教聯體”）的工作，使城鄉義務教育能夠真正實現以“共同締造”為理念的一體化、高質量發展。

縣域教聯體建設的時代背景及重大意義

黨的二十大報告指出，要推進義務教育城鄉一體化。這既是確保教育公平的底線性要求，也是建設教育強國和實現教育優質均衡發展的基礎性、關鍵性工作。2022年6月，湖北省黨代會在全省部署了縣域教聯體建設工作，堅持“以人民為中心發展教育”的原則，秉持“辦好人民滿意的教育”的宗旨，創新工作思路，明確將其作為義務教育優質均衡和城鄉一體發展的重要抓手，省主要領導先后多次聽取匯報、專題研究。省委、省政府將縣域教聯體建設納入湖北先行區建設實施意見、強縣工程統籌推進和對市縣高質量發展考核評價。

縣域教聯體建設有效助力城鄉義務教育一體化發展。城鄉義務教育一體化是將城市和鄉鎮作為支撐教育發展的兩個共同支點，通過城市學校與鄉鎮學校的雙向互動實現教育的優質均衡發展?？h域教聯體建設超越了城鄉教育差別性、區隔化發展舊模式，致力于建設城鄉和諧共進教育生態，推進城鄉義務教育一體化發展新模式。

縣域教聯體是構建優質均衡的基本教育服務體系，實現城鄉基本公共教育服務均等化，達成城鄉義務教育優質均衡發展的重要舉措。教聯體建設的主要方式是創新聯合方式、優化資源配置、完善制度建構、培育內生動力。一方面，教聯體建設摒棄“重城輕鄉”的城市教育重心發展觀和價值論，將鄉鎮、農村教育視為具有自身優勢、不可替代的發展主體。教聯體建設將發展重點聚焦農村，充分認識農村鄉鎮教育的獨特發展規律和現實樣態，將城鄉教育視為一種關系型、結構化社會存在。教聯體不追求農村教育城市化的發展模式，而是在承認城鄉教育固有差距前提下，統籌規劃城鄉義務教育建設，有效避免了鄉鎮義務教育主體失語、鄉鎮教育特色消失、鄉鎮教育資源失衡等缺陷，真正實現鄉鎮教育特色和城鄉教育質量雙重發展。另一方面，教聯體不僅關注城鄉教育之間物質性資源的差別，同時更加關注城鄉教育一體化中制度性、文化性、精神性和生命性的存在，以此實現城鄉義務教育高水平、深層次融合發展。教聯體以城鄉“共同締造”為核心理念，強調城鄉學校之間、不同生命體之間多向度能量流動、多渠道信息傳遞、創生性物質循環以及互動式文化建構，實現以共生式建構為理想樣態的城鄉義務教育一體化發展。

縣域教聯體建設推動實現城鄉義務教育優質均衡發展。我國義務教育發展至今，已從解決“是否有學上”的問題過渡到解決“能否上好學”的問題。當前，城鄉義務教育發展水平之間存在較大差距，教育質量參差不齊，而“優質均衡”發展思路正是為了解決此類問題提出的。從這個意義上說，教聯體通過加強城鄉學校間師生多維互動、資源合理配置、制度共建協同、平臺共用共管以及文化融合互通等多樣性舉措，打通了城鄉義務教育通道，以一體化、共生式的理念助力義務教育優質均衡發展。

首先，教聯體能夠提供促進城鄉義務教育優質發展的社會供給。教聯體建立并完善了與義務教育相關的資源分配機制，通過集團化辦學結構的內部資源流動和社會非營利性組織、公益組織等社會性資源的參與，較好地滿足了區域學校優質均衡發展的資源需求。同時，教聯體側重構建目標式、開放式和特色化制度樣態，形成以各主體利益共享為基礎，學校、城鄉之間協同發展的模式。其次，教聯體促進了共同體內各個學校形成系統化、理論化文化體系，突出了辦學特色，實現了學校變革。最后，教聯體通過學校之間互通共生和與外部社會、家庭之間共在共建促進學生全面發展，真正實現城鄉義務教育優質均衡發展終極目標。

縣域教聯體建設的理論內涵及實施策略

近年來，湖北省積極探索縣域教聯體建設路徑，依托共同體理念形成了涵蓋聯合方式、內部治理、教育資源、師資調配、評價指標、家校社參與和保障體系等方面的實施策略，確保教聯體建設行之有效，為城鄉義務教育發展提質增效。

依托共同體理論，確立縣域教聯體核心概念?？h域教聯體是為了實現縣域義務教育一體化發展而建立的聯合體，本質上是一種教育共同體。馬克思·韋伯指出，共同體是人與人之間在相互行動中互為取向，并在此過程中產生同屬于某一整體的社會關系。從現代意義上說，共同體主要指為實現共同目標或愿景而形成的組織或團體。

其一，學校具有共同的目標和愿景，這是共同體產生的基礎。教聯體中所有學校以縮小城鄉學校差距、提升學校辦學質量為核心目標，將實現義務教育優質均衡發展和學生的全面發展作為共同教育愿景。這種共享的價值追求是教聯體成為共同體的根基之一。其二，成員在交互活動中獲得身份認同，這是共同體維持的關鍵。由于個人間勞動分工和交互媒介不同，每個成員扮演的角色、發揮的作用各不相同。成員在參與共同體活動中逐步進行意義構建，進而在內化價值目標和發展愿景的基礎上形成相應的身份認同。教聯體側重通過學校間、師生間融合交流，在允許個體進行自我身份構建的前提下，引導師生形成“教聯體人”的整體性身份認同。其三，實現多樣化與一致性的統一，這是共同體發展的取向。共同體成員擁有共同的目標和追求，但不意味著必須形成完全相同的模式和發出完全一致的聲音，相反共同體需要多樣化存在。教聯體鼓勵成員圍繞教育事務進行爭鳴和討論，并對不同意見采取協商共事模式，促使學校實現多元化、多樣化和特色化發展。簡言之，教聯體是以實現城鄉義務教育一體化為目標，以“共同締造”為核心理念的現代教育組織。

創新聯合方式，擴大縣域教聯體建設范圍。由于各地區、各學校具有差異性，教聯體建設需要因地制宜、因校制宜，創新學校聯合發展方式。目前，湖北省形成了以融合型教聯體、共建型教聯體、協作型教聯體為主的聯合建設方式，為城鄉義務教育優質均衡發展提供了多種思路。

第一，融合型教聯體是由一所核心學校牽頭，與一所或若干所學校全面重組，實行以單一法人或總負責人制為主的辦學模式；教聯體內部管理干部和教育隊伍無障礙調配，人事、經費、教學、資源配置、考核評價一體化管理。例如，湖北省當陽、夷陵等地實行法人代表、師資配備、課程設置、教學管理、經費使用、質量評價統一的“一校制”深度融合管理機制，并成立教師發展中心、會計核算中心等，提升管理質效。

第二，共建型教聯體是由一所核心學校牽頭，與一所或若干所學校采取委托管理、集團化、名校辦分校、聯盟校等形式聯合的辦學模式；教聯體內管理干部和教師隊伍有序流動，教育教學資源常態化共享，辦學質量實行捆綁考核。例如，湖北省天門、老河口、京山等地推動由一所城區優質學校牽頭，一所鄉鎮中心學校、一所農村學校組建的城鄉學校發展共同體，快速提升農村學校辦學水平。

第三，協作型教聯體是一所城鎮學?；蚴∈薪逃芯繖C構與一所或若干所鄉村學校在不打破人事、管理體制下結對聯盟，通過線上線下多種形式項目協作，核心校對成員校提供多方面指導幫扶的辦學模式。例如，荊州市建立由市教科院牽頭3所初中建立教聯體，通過有效利用高校和教育科研單位力量，支持農村學校、薄弱學校發展。此外，部分地方積極探索信息技術賦能的聯校網教模式。如咸寧市崇陽縣組建農村教學點網教中心，對11個鄉鎮28所農村小規模學校實施聯校網教，助力開齊開好音樂、美術等緊缺學科課程。

優化資源配置，滿足縣域教聯體發展需求。優化教育資源配置是城鄉義務教育優質均衡發展的必要前提，也是教聯體建設的核心要求。首先，就教聯體中教育資源的來源而言，其主要來自兩個方面：一是集團化辦學、集群化辦學的內部資源，二是區域內及社會公益性組織的外部資源。湖北省通過多元參與以及結構內流動方式有效配置教育資源，這讓教育資源從單一政府支持模式轉向多元集群化資源再生供給。同時，集團化、集群化辦學結構內部形成有效的自由流動機制，教育資源能夠滿足教聯體內部相互協同的需要；社會非營利性組織和公益組織等社會力量的參與也為教聯體進一步擴充教育資源提供了保障。例如，黃岡市通過整縣推進、市域覆蓋方式，建立了涉及10個縣市167個融合型教聯體，并實行單一法人負責、兩級扁平化管理方式。這種方式讓鄉鎮學校與縣域、市域學校建立了暢通的內部資源流動機制，保障鄉鎮學?？梢猿浞窒碛薪逃Y源，并滿足其優質發展需求。其次，就教聯體的資源數量而言，湖北省積極擴展教育資源。2022年以來，湖北省共新增11.5萬個城區公辦義務教育學位，擴大教育資源總量。同時，湖北省實施“城聯鄉”“強聯弱”“大聯小”學校共同體建設，推動縣域教育傳統二元治理格局整體重塑升級。例如松滋市昌榮小學教聯體，由城區名校昌榮小學聯合四個鄉鎮中心小學組成共建型教聯體，又由鄉鎮中心小學聯合片區小學組成融合型教聯體，在相應章程引領下實行管理互通、師資互派、研訓聯動，共同締造了“紅色昌榮”。最后，教聯體建設通過健全管理制度，形成內部治理共融、教學資源共享、師資隊伍共用、建設成效共測、家校社共謀以及條件保障共促的“六共”機制。這種組合式舉措可以極大提升教育資源的適配度，滿足教聯體內部對特色化資源的配置需求，為城鄉義務教育優質均衡發展奠定資源基礎。

完善制度建構，健全縣域教聯體保障體系。制度是由組織制定的具有強制性的行為規則，蘊含豐富的價值要素和教育資源。在教聯體建設過程中，制度建構是不可或缺的重要一環。湖北省教聯體建設從制度樣態、制度保障和參與主體等多方面入手，加強政策和制度供給，確保教聯體建設務實有效。首先，教聯體的相關制度摒棄了底線式、封閉式和統一化的建設思維，側重設定發展式、差異式標準，釋放學校辦學自主權。在此基礎上，探索開放式、多元參與式的制度制定模式，提升制度的靈活性和適配性。湖北省建立了教聯體建設第三方評價和群眾滿意度調查制度，注重教聯體各成員學校師生、家長、鄉鎮（街道）、村（社區）等對教聯體建設情況的評價反饋。各市縣還成立了專家團隊，建立了常態化視導診斷制度，將評價和視導結果運用到教聯體建設。其次，教聯體通過形成主體多元、分工細化、執行有效的保障制度，有效解決學校師資、財政等問題。一方面，建立師資配置保障體系。自2022年以來，湖北省教聯體內教師交流輪崗4.98萬人，有8685名教師下鄉走教送教；教聯體內教師結對1.57萬對，每年培訓教師8萬人次。另一方面，依照“省—市—縣”建立教育財政分級支持保障系統，激發教聯體辦學活力。湖北省設立了強縣工程教育專項資金1.2億元，用于獎補教聯體建設和城鄉教師交流補助；每年安排4.3億元補助農村骨干教師、鄉村教師和支教教師。一些市縣同步設立本級獎補政策，加大鄉村教師周轉房建設力度。多措并舉真正保障了教聯體建設，助力城鄉義務教育實現優質均衡發展。最后，教聯體建設引入多元參與的制度建設機制，形成政府、學校、社會、家庭多方聯動的協同共商制度。學校所代表的利益主體不再是制度建構的邊緣者和執行者，而是走進制度中央成為教聯體制度建設的主要參與者，在城鄉義務教育優質均衡發展過程中發揮了主體作用。

培育內生動力，改善縣域教聯體生態環境。城鄉義務教育優質均衡發展不是簡單且單向的農村城市化，而是實現城鄉學校的特色化發展。在實現特色化優質發展過程中，教聯體不僅需要依靠外部的社會供給，也需要來自教聯體本身的內生動力。

一方面，教聯體賦予鄉鎮教師話語權，促進城鄉義務教育優質均衡發展。湖北省鼓勵鄉鎮學校發揮教師的創造性，積極參與鄉鎮學校文化與鄉土文化建設，立足校本課程開發，聚焦多元文化融合，促進鄉鎮學校的文化轉型和優秀文化傳播。例如，鄉鎮教師依靠豐富的自然資源和鄉土資源，與教聯體內學校聯合開展“農田種植”“動植物鑒別”“民俗文化學習展演”“鄉土文化探索發現”等一系列綜合實踐活動。在這種情況下，鄉鎮教師擔負了鄉村文化教育使命，培育具有生態意識的教聯體學生，成為激發城鄉義務教育一體化的內生力量，從而形成了教聯體學校理念相同又各具特色、互為補充的校園文化系統，驅動城鄉義務教育優質均衡發展。

另一方面，教聯體明晰鄉鎮學校使命感，助力城鄉義務教育生態錯位發展。鄉鎮學校因其獨有的文化特征，成為義務教育城鄉一體化發展過程中不可缺少的組成部分。湖北省將鄉鎮學校建設置于城鄉社會發展大戰略之中，根據其教育歷史底蘊和文化環境，明確鄉鎮學校的特色化辦學理念與建設方向，使其在義務教育優質均衡發展過程中發揮生態作用。例如，湖北省支持建設100所小而美、小而優的省級示范“鄉村溫馨校園”。教聯體促使城鄉學校雙向互動，讓城市和鄉鎮兩類區域的學校得以實現資源互通、文化互補、人員互動，促進了兩類學校的可持續發展，體現了義務教育優質均衡的核心理念。

縣域教聯體建設的工作成效及未來圖景

湖北省認真學習貫徹黨的二十大精神，貫徹落實習近平總書記關于教育的重要論述，按照中共中央、國務院關于加快義務教育優質均衡發展和城鄉教育一體化的部署要求，圍繞辦好人民滿意教育，探索將教聯體作為縣域教育治理基本單元。當前，教聯體建設穩步推進，成果務實有效，為推動城鄉教育二元治理體制整體重構，加快城鄉一體化建設和義務教育優質均衡發展提供了新路徑。

縣域教聯體建設長效機制基本建立。隨著教聯體數量的穩步增加和教聯體學校辦學質量的有效提升，湖北省教聯體建設的長效機制基本建立起來。

首先，教聯體工作專班部署有力。2022年，湖北省教育廳印發《關于推動縣域教聯體建設提升教育基本公共服務水平的指導意見》，成立領導小組和工作專班，連續兩年將其納入“湖北教育十大行動”之中，建立定期研究、調研視導等工作推進機制，先后舉辦市（州）局長專題研討班、市縣教育干部培訓班、工作推進會，加強研究調度、協調推進。市、縣黨委和政府將教聯體建設作為當地重大教育改革項目，并作為“一把手”工程列入中心工作，制訂本地建設方案，扎實推進教聯體建設。

其次，教聯體建設形式廣泛應用。湖北省實行“三為主”建設形式，教聯體建設地域范圍以縣域為主，實施學段以義務教育為主，管理模式以融合型、共建型等深度緊密型聯合為主；具體采取“1+N”形式，即以1所優質學校為核心學校，通過“大校聯小?！薄皬娦Ｂ撊跣！薄俺擎倢W校聯農村學?！钡确绞?，與農村學校、薄弱學?；蛐陆▽W校聯合辦學。截至目前，全省納入教聯體建設的義務教育學校4915所，占義務教育學?？倲档?6%。2023年新建100個教聯體省級試點，同時推動教聯體由義務教育向學前教育、普通高中教育拓展延伸。

最后，教聯體保障機制全面推開。一是組建了省級教聯體建設專家指導委員會，成立教聯體建設研究基地，建立全省17個市（州）分片區包保指導機制，為教聯體建設提供理論指導、政策咨詢和專業支持服務。二是實施了獎補激勵政策，采取“以獎代補”形式支持各地探索推進教聯體建設，對189個省級試點按照每個試點60萬元標準落實獎補資金。三是制定省級示范性教聯體評價標準，指導督促各地建立教聯體評價機制，探索第三方評價和群眾滿意度調查制度，重點關注農村學校、薄弱學校、新建學校辦學水平和學生發展提升情況。教聯體評價結果作為職稱評聘、績效分配、評先評優、選拔任用的重要依據。湖北省各級政府成立教聯體工作專班，采取“三為主”的建設形式，著力完善教聯體政策保障，建成了數量較多且具有示范意義的教聯體。從這個意義上說，湖北省教聯體建設長效機制基本形成。

鄉鎮學校辦學質量持續提升。隨著教聯體建設的穩步推進，鄉鎮學校辦學質量持續提升，有效緩解了“城鎮擠、農村弱”“擇校熱”等突出問題，人民群眾“上好學”的需求將更好地得到滿足。

• 教聯體模式多樣有效。湖北省根據省市教聯體建設的具體實施方案，探索出多條、多樣且較為成熟的教聯體發展模式。
• 崇陽縣實行鄉村一體、以城帶鄉、以強聯弱、城郊融合、線上課堂五種聯合形式，通過發展統一規劃、管理統一實施、師資統一配置、財務統一結算、教學統一考評等方法，最終實現促進立德樹人根本任務落實，促進“縣管校聘”改革落地，促進化解城區學?！按蟀囝~”，促進教育信息化、現代化，促進鄉村振興的五重成果。

第二，薄弱學校生源持續回流。各地借助教聯體建設，通過創建多樣辦學模式，提升鄉鎮辦學的質量，這讓許多鄉鎮中小學的生源持續回流。湖北省天門市通過“強帶弱”建設模式，將薄弱的天門灣壩小學委托給天門實驗小學，成立天門實驗小學灣壩校區，使原本只剩32名學生的鄉村小學變成了湖北天門炙手可熱的名校，771名學生爭相入學。當陽市實驗小學先后合并郊區薄弱學校新民小學、捆綁托管農村小學窯灣小學、領辦城區新校航空路校區，形成“一校制”教聯體推進一體化辦學格局，這讓薄弱校和新校區回流學生達1175人。薄弱學校生源持續回流，一方面凸顯了鄉鎮學校辦學質量的提升，另一方面也解決了“城鎮擠、鄉村空”難題。

第三，師資隊伍建設成果明顯。良好的師資和管理隊伍，是學校辦學質量提升的保障和關鍵。湖北省各地從條件約束、方式渠道、激勵措施三方面同步著手，制定了教聯體教師隊伍交流輪崗政策，建立健全教師常態化交流機制。當前，城鄉教師交流互動機制暢通，鄉鎮教師獲得了較為成熟的教學和管理經驗，學習了前沿的專業教育知識，從而促進了教師隊伍建設和學校辦學水平提質增效。從結果來看，鄉鎮學校師資獲得補充，辦學條件得以改善，教育水平逐步提高，城鄉義務教育差距逐步縮小。

湖北省將繼續探索縣域教聯體建設的長效機制，全方位提升鄉鎮學校辦學水平和教育質量，推動城鎮新建學校優質發展、薄弱學?？焖偬嵘?，加快推進義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，努力辦好學生、家長、社會滿意的教育。

文章來源/《人民教育》2023年第24期