刑事一體化視野下輕罪治理的系統思考

吳春妹　賈曉文　李靜雯

編者按：黨的二十大報告強調，完善社會治理體系，提升社會治理法治化水平。隨著新時代我國刑事犯罪結構發生重大變化，判處三年有期徒刑以下刑罰的輕罪案件持續上升，輕罪治理成為關乎國家長治久安、關乎法治建設和國家治理大局的時代命題。近年來，檢察機關主動適應犯罪結構新變化、犯罪治理新形勢，堅持以習近平法治思想為指引，積極發揮檢察職能在輕罪治理中的功能作用，取得了一系列成效。如何立足于一體化視角對輕罪治理進行考察？如何進一步完善非刑罰措施在不起訴案件中的適用？“兩高兩部”發布的《關于辦理醉酒危險駕駛刑事案件的意見》會對前科消滅制度予以怎樣的啟示？圍繞以上問題，本刊特組專題文章，對新時代我國輕罪治理進行問題導向的思考，探討如何推動輕罪治理現代化，實現治罪與治理并重，以饗讀者。

摘 要：輕罪案件具有案小人不少、案小事不小的特點，與重罪治理相比，輕罪治理更需要注重一體化思維，融合實體與程序、法律與政策、立法司法與執法為一體。針對實踐中存在的問題，需要各治理主體各司其職，不斷研究和探索，通過妥當立法、能動司法、嚴格執法、訴源治理，將治罪與治理并重，協同構建中國特色的輕罪治理體系，以輕罪治理現代化助推國家治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：刑事一體化 輕罪治理 寬嚴相濟 訴源治理

近二十年來，刑事案件總量不斷增加，刑事犯罪結構發生重大變化，檢察機關審查起訴嚴重暴力犯罪從16.2萬人降至6萬人，醉駕、侵犯知識產權、破壞環境資源等新型危害經濟社會管理秩序犯罪大幅上升，被判處三年有期徒刑以下刑罰的輕罪案件占比從54.4%上升至83.2%。［1］據此可見，輕罪時代逐步到來。輕罪案件多是發生在人民群眾身邊的“小案”，但案小人不少、案小事不小，案件背后關涉天理、國法和人情，更與人民群眾對公平正義的直觀感受息息相關。黨的二十大報告指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，強調“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”。輕罪治理蘊含積極立法、能動司法、嚴格執法的要義，與刑事一體化的內在邏輯一致，即刑法和刑法運行內外協調、治理犯罪的相關事項之間深度融通。在刑事一體化視野下研究輕罪治理問題，融合實體與程序、法律與政策、立法司法與執法為一體，可以更好地推進輕罪治理現代化，最大限度釋放法律善意，推動構建中國特色的輕罪治理體系。

一、一體化語境下輕罪治理的主體考察

相較于重罪，輕罪案件所涉及行為常游走在罪與非罪、行政違法和民事違約之間，一旦處理不慎，將直接影響人民群眾對于公平正義的感受。以刑事一體化思維從各參與主體出發考量各自的行為邏輯、職責權限，可以在打擊犯罪的同時，必要且有效地預防犯罪，構建專屬于輕罪的治理模式。

（一）立法者：“嚴而不厲”的輕罪立法契合現代社會治理方向

在我國，刑法現代化就是“厲而不嚴”走向“嚴而不厲”的刑法結構調整過程。［2］一方面，2013年勞動教養制度廢止后，刑事立法通過降低犯罪門檻和增設新罪的方式，吸納了過去由勞動教養調整的部分行為，填補處罰空檔；另一方面，經濟社會的快速發展使得需要保護的法益增多，人民群眾對于法治的需求提升，刑事立法隨即轉向，通過新增輕罪積極介入社會治理，織密刑事法網。從《中華人民共和國刑法修正案（八）》到《中華人民共和國刑法修正案（十一）》，我國刑事立法通過擴大既有犯罪范圍、增設新罪、新增罪名的方式，加強了民生領域的刑法保護。

面對刑法過度干預社會治理的質疑，有觀點認為，限定處罰范圍不是刑法謙抑性的必然內容，立法上進行一定程度的犯罪化未必違背刑罰謙抑性。［3］如果特定時代的多元價值觀造成非正式的社會統制力減弱，不可避免地產生通過擴大刑罰處罰范圍保護法益的傾向;刑法應當由“限定的處罰”轉向“妥當的處罰”。［4］ 客觀來講，刑法的謙抑性并非是犯罪圈越小越好，而應緊跟時代的腳步，從契合法治建設方向、培養公民守法意識角度，以“治小罪”實現“防大害”。例如《中華人民共和國刑法修正案（十一）》增設高空拋物罪，較好地發揮了懲罰、規范和預防功能，引導全社會共同守護“頭頂上的安全”。

（二）司法者：以刑事能動司法踐行法治原則

以罪刑法定為鐵律的犯罪調控模式，本質就是立法與司法分層控制入罪標準，在立法規定的基礎上，檢察機關適度調高入罪規格、嚴格限制入罪標準，進而縮小實際入罪的規模，是刑事司法能動的實體要義。［5］在此意義下，刑事能動司法一方面表現為刑法實體認定層面的實質解釋，即從法益和構成要件要素方面準確認定罪與非罪，通過適時調整入罪標準，把握法律適用的內在邏輯與社會治理需求的統一。如2023年12月18日“兩高兩部”聯合印發的《關于辦理醉酒危險駕駛刑事案件的意見》，全面準確貫徹寬嚴相濟刑事政策，對于情節顯著輕微、危害不大的不作為犯罪處理，對情節輕微的可以做出相對不起訴處理，同時將行為人自愿從事交通志愿服務、社會公益服務等情節作為考量因素。［6］

另一方面表現為刑事司法程序上的限縮，用適當的出罪機制調和犯罪圈擴張，確保無罪的人不受刑事追究、犯輕罪的人不受重罪追究。從刑事一體化的角度講，處理案件既要實現法律效果、社會效果的統一，還要講天理、國法、人情的統一。［7］通過基層司法人員的理念升級，充分發揮起訴裁量權，統籌好治罪和治理的關系，推動寬嚴相濟刑事政策不斷深化。對社會危害性大、影響人民群眾安全感的案件依法該嚴則嚴，對社會危險性小、罪行較輕的輕罪案件則依法當寬則寬，確保罰當其罪。在辦案的同時更加關注案件背后的個體和社會問題，如超市自助購多次盜竊的犯罪嫌疑人多系臨時起意、一時沖動，工作穩定、收入良好的多，居無定所、身無長物的少，與傳統多次盜竊屢教不改、怙惡不悛的犯罪嫌疑人畫像不符。面對該類輕罪案件，在善用起訴裁量權的同時，通過做好不起訴的“后半篇文章”，完善非刑罰處罰措施，避免對被不起訴人“一放了之”，如綜合運用訓誡、責令具結悔過、賠禮道歉等手段形成教育引導的“組合拳”，通過公開聽證、公開宣告對被不起訴人“再教育”，對需要給予行政處罰的提出檢察意見，創設訴前公益服務考察機制等，促進被不起訴人從他律向自律轉變，減少類案發生。

（三）執法者：行政執法與刑事司法面向輕罪治理的“雙向奔赴”

在我國違法與犯罪的二元體系中，行政機關承擔處置輕微違法行為的職能。在積極的刑事立法背景下，一方面，執法司法權力面臨一定壓縮，一些原本由公安機關處理的治安管理違法行為交由刑事訴訟程序。另一方面，法定犯增多，被不起訴人增加，使得行政機關與司法機關之間的銜接配合愈發重要，尤其是檢察機關作出不起訴決定后依法移送有關主管機關，對被不起訴人給予行政處罰?！吨泄仓醒腙P于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中明確提出“健全行政執法和刑事司法銜接機制”，據此，行政執法與刑事司法雙向發力，2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》提出雙向移送機制，2021年9月最高檢印發《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》對雙向移送的細節予以敲定。在特定領域制定了具體的工作辦法，如2023年1月“五部門”聯合印發《藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，進一步健全雙向銜接機制。

通過推進行政執法與刑事司法的雙向銜接，尤其是反向銜接，在原有“偵查→審查起訴→審判”的刑事訴訟模式基礎上，實現“偵查→審查后不起訴→行政處罰”的程序轉換，對依法不需要追究刑事責任或免予刑事處罰但應當給予行政處罰的，做到“免刑不免責”，填補非刑事處罰和應行政處罰間的縫隙漏洞，以“出刑入行”織密治理法網。

（四）犯罪人和被害人：以治理謀求“最大公約數”

認罪認罰從寬制度作為協商性司法的主要模式、刑事和解作為恢復性司法的主要形態，在輕罪治理中可以實現對未然之罪的預防和社會關系的恢復，謀求犯罪人與被害人之間的“最大公約數”。

認罪認罰的本質在于自愿。犯罪嫌疑人、被告人通過真誠地認罪悔罪，向被害人賠禮道歉、賠償損失，可以獲得一定量刑減讓，使得輕罪率大幅提高，刑罰處罰的寬緩化得以實現；同時，認罪認罰的教育轉化貫穿刑事訴訟的全過程，有助于犯罪人內心改造，避免再次犯罪。從司法運行的效果看，認罪認罰從寬制度已經具有了超出立法預期的功能，或者在法定制度司法細化、司法定型的過程中形成了符合刑事政策需求的新功能。［8］根據最高檢2020年以來歷次公布的辦案數據，審查起訴案件中適用認罪認罰從寬制度審結人數占同期審結人數的比例均在85%以上。

刑事和解制度與新時代“楓橋經驗”相結合，廣泛應用于輕傷害犯罪等輕罪案件中，通過引入人民調解員、設置賠償保證金提存公證等方式，以新形勢下矛盾糾紛多元化解機制促使被害人及時得到賠禮道歉和經濟賠償，化解雙方矛盾，恢復受損的社會關系?；谡J罪認罰從寬制度和刑事和解而作出的相對不起訴決定弱化了懲罰功能，為特殊預防和犯罪行為人復歸社會留出社會化教育矯治空間，避免犯罪的標簽化和監獄服刑的“交叉感染”，將犯罪行為人從社會的對立面拉回正常軌道。

二、一體化視野下輕罪治理的全過程審視

2023年7月的大檢察官研討班上，應勇檢察長強調，“要重視和加強輕罪治理體系的理論研究和司法實踐探索，推進國家治理體系和治理能力現代化”［9］。2023年8月，最高檢印發的《2023-2027年檢察改革工作規劃》明確提出，研究輕微刑事案件出罪入罪標準，促進構建治罪與治理并重的輕罪治理體系。近年來，檢察機關主動適應犯罪治理新形勢，不斷研究和探索輕罪治理現代化的有效路徑，但輕罪治理是一項系統性工程，在當前推進輕罪治理現代化的路上，還存在一些制約因素。

（一）罪刑尚不均衡導致刑罰附隨效果凸顯

我國刑法沒有對犯罪作出明確的分層，導致社會管理中對犯罪附隨效果進行區分時缺乏必要的依據。如因犯危險駕駛罪被判處拘役2個月的被告人，與因犯故意傷害罪被判處有期徒刑4年的被告人在刑期上有明顯的差別，這是刑罰層面的罪責刑相適應，但二者在犯罪的附隨后果上并無本質差別，即都會被貼上犯罪人的標簽，并且在自身和子女就業、報考、從軍等方面受到一系列限制。當前我國刑法沒有規定前科消滅制度，刑法第100條還規定了前科報告，這意味著成年被告人的前科記錄將伴隨終身，對家人的影響也是長期而無法消磨的。

（二）“情節顯著輕微、危害不大”條款尚未被完全激活

刑法第13條的“但書”條款、刑事訴訟法第16條均規定了“情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的”情形及處理意見。但在實踐中，因“情節顯著輕微、危害不大”而撤銷案件或者不起訴、中止審理、宣告無罪的案件占比較小。如因缺乏明確的標準、公檢法對于執法尺度未達成共識、基于被害人信訪壓力等原因，在部分案件中存在法定不起訴與相對不起訴混淆使用的情況，“情節顯著輕微、危害不大”條款尚未被完全激活。

（三）行政處罰中的“人身自由罰”適用存在爭議

在勞動教養制度廢除后，部分違法行為納入犯罪處理，行政處罰權開啟司法化改造，但行政處罰權中仍保留了限制人身自由的司法權能，主要規定在《治安管理處罰法》中，《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國網絡安全法》等法律中也有涉及，成為行刑反向銜接的重要依據。實踐中，對于反向銜接檢察意見的行政處罰執行方式一般為“倒裁”，即以刑事拘留的期限折抵行政拘留期限。但在非羈押強制措施的適用下，被不起訴人未被刑事拘留即取保候審或刑事拘留5日內便被取保候審等情形增多，在不足以折抵的情況下，被不起訴人要在刑事程序終結后再行被關押進拘留所執行行政拘留，在已然達成刑事和解、社會矛盾已化解、被不起訴人改過意愿強烈的情況下，此舉是否違背了不起訴決定作出的初衷有待商榷。

（四）各治理主體之間的銜接配合有待進一步加強

當前，針對檢察機關制發的檢察意見，仍存在處罰依據不完善、行政機關回復率不高、對行政處罰必要性未達成共識等問題，導致銜接不夠通暢，存在處罰層面的空白。同時，行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺的建設尚不夠完善，行政執法信息更新互聯不夠及時，部分行政機關參與犯罪治理的意愿不強、動力不足，仍存在以罰代刑、不罰不刑的問題，各治理主體之間的銜接配合、溝通協調尚需進一步加強。

三、一體化視野下輕罪治理的優化路徑

隨著犯罪結構的變化，犯罪行為人的面目大多不再是窮兇極惡、要靠嚴懲予以打擊，轉變為多數犯罪行為人均有正當的職業、穩定的收入、良好的家庭和較好的受教育程度。對于輕罪案件的一體化治理，需要以人為本，從立法、司法和執法層面予以引導、規制，訴源治理，實現犯罪預防，維護社會和諧穩定。

（一）妥當立法：輕重分離以實現罪刑均衡

輕罪立法的“初心”在于以更為法治方式處理輕微危害社會行為，保障公民權利。［10］罪刑均衡不僅是立法順應罪刑階梯，體現整體均衡；而且司法也要考慮犯罪事實、性質、情節和對社會的危害，體現個案的罪刑均衡。［11］針對立法層面存在的罪刑不均衡、刑罰制裁手段較為單一的問題，在未來輕罪立法中，應當對輕罪與重罪有所區分，建立輕重有別的刑罰體系，相應地為輕罪規定附隨效果的消除制度，比如犯罪記錄封存、前科消滅制度等，讓更多輕微犯罪的行為人可以更好地回歸社會；同時，在刑罰制裁體系上考慮增設刑種，增加剝奪資格、權利的刑罰等。

（二）能動司法：跳出司法裁量的困境

從刑事司法程序的前端看，公安機關應當轉變對于羈押強制措施的依賴，通過現代化信息手段完善取保候審方式，適度降低刑拘率和呈捕率，以更科學的羈押方式彰顯司法文明。同時，準確認定“情節顯著輕微、危害不大”的情形，完善撤銷案件程序，加強對于撤案的監督制約。

從刑事司法程序的中端看，檢察機關應當以更加規范的制度設計、權力制約完善出罪機制，充分發揮不起訴制度的價值，嚴格區分法定不起訴和相對不起訴，探索在相對不起訴基礎上附隨一定的公益服務，做好“后半篇文章”。同時，統籌考量不起訴后檢察意見的制發，尤其是涉及限制人身自由的情形，充分考慮制發必要性和不起訴前已被拘留、逮捕的情況，審慎提出檢察意見。

從刑事司法程序的末端看，法院和司法行政機關應當在健全羈押必要性審查、嚴格依法審判的同時，做好社區矯正、刑滿釋放人員的安置幫教、社會保障等工作，幫助犯罪人回歸社會。

（三）嚴格執法：互聯互通實現銜接配合

對于執法層面的優化，要以數據平臺為支撐，通過建立“兩法銜接”信息共享平臺，完善行政執法與刑事司法的信息互聯，強化溝通協調，達成意見共識。同時，檢察機關要發揮法律監督職能，對于行政執法機關應當依法移送犯罪案件而不移送的、在規定時限內怠于履職不回復檢察意見的，通過制發檢察建議的形式予以監督；發現公安機關應當立案而不立案的，依法開展立案監督。

（四）訴源治理：以數字賦能推進訴源治理

近年來超市自助購盜竊案件多發，究其原因，除了犯罪行為人貪小便宜外，還有被害單位因疏于自我保護而降低了犯罪成本，對于潛在犯罪人而言犯罪收益大于犯罪成本，從而增加了犯罪幾率。因此，輕罪治理不能止步于案件辦理，而應以治理方式的完善、治理廣度的延伸，引導理性人作出自我抑制違法的動向。同時，充分發揮大數據在推進訴源治理中的作用，分析常見多發輕罪案件的犯罪特點和監督方向，依托大數據碰撞篩查出的線索精準開展治理，通過制發檢察建議的方式提示被害單位運用必要的技術手段堵塞漏洞，加強自我保護，并督促落實整改，共同做好犯罪預防。

*北京市人民檢察院第三分院黨組成員、副檢察長、二級高級檢察官［100020］

** 北京市人民檢察院第二分院第八檢察部副主任、三級高級檢察官［100071］

***北京市朝陽區人民檢察院第五檢察部三級檢察官助理［100020］

［1］ 參見《最高人民檢察院關于人民檢察院適用認罪認罰從寬制度情況的報告——2020年10月15日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上》，《檢察日報》2020年10月17日。

［2］ 參見儲槐植：《刑法現代化本質是刑法結構現代化》，《檢察日報》2018年4月2日。

［3］ 參見周光權：《轉型時期刑法立法的思路與方法》，《中國社會科學》2016年第3期。

［4］ 參見張明楷：《網絡時代的刑法理念——以刑法謙抑性為中心》，《人民檢察》2015年第5期。

［5］ 參見黃京平：《刑事檢察對刑法學理的若干啟示》，《人民檢察》2022年第3期。

［6］ 參見陳衛東：《規范證據收集、完善辦理程序，提升醉駕案件辦案質效》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202312/t20231218_637163.shtml，最后訪問日期：2023年12月24日。

［7］ 參見苗生明：《刑事一體化思想的檢察實踐》，《中國檢察官》2018年第3期。

［8］ 同前注［5］。

［9］ 陳雪梅：《從四個維度發力推動構建輕罪治理體系基本框架》，《檢察日報》2023年9月26日。

［10］ 參見何榮功：《我國輕罪立法的體系思考》，《中外法學》2018年第5期。

［11］ 參見盧建平：《輕罪時代的犯罪治理方略》，《政治與法律》2022年第1期。