行政檢察服務保障法治化營商環境的實踐及建議

劉浩　李亞平　鄭璇

摘 要：法治要素是優化營商環境的核心競爭力，以法治的確定性促經濟之“穩”。行政檢察在涉企案件的處理中，具有更親和地向社會傳導營商環境政策走向的優勢和責任，與各類市場主體的聯系更為緊密，但同時也存在服務供給與需求不匹配、大數據賦能作用發揮不充分、內外聯動不順暢、專業化程度不足等問題。建議在行政檢察監督職能上對接市場主體的法治需求，深化大數據應用，全方位搭建安商惠企服務平臺，努力為市場主體提供更多優質檢察產品。

關鍵詞：法治化營商環境 行刑反向銜接 數據監督模型 類案監督

營商環境集中反映一個國家和地區的重要軟實力和核心競爭力，市場作用發揮需要依賴于營商環境的優化，而營商環境也需要法治提供堅實的保障。行政檢察作為“四大檢察”中的重要組成部門，聚焦依法保障企業及企業家合法權益，不斷強化能動監督、精準監督、系統監督理念，找準工作切入點和著力點，開展護航法治化營商環境專項活動，以實實在在的法律監督成效為經濟社會高質量發展營造公平、有序、健康市場環境。

一、梳理：優化法治化營商環境的法治實踐

（一）法治化營商環境相關規定的完善

黨中央、國務院將法治化營商環境作為高質量發展的應有之意，連續推出一系列優化營商環境的法規文件（表1），優化營商環境法治建設進入新階段。2019年10月國務院頒布的《優化營商環境條例》填補了優化營商環境的立法空白，在我國及世界上都有重要影響，是針對優化營商環境法治化探索的第一部綜合性行政法規。［1］在《關于加快建設全國統一大市場的意見》《關于促進民營經濟發展壯大的意見》中，中共中央、國務院將營商環境法治化與市場化、國際化并列，對法治化營商環境作出重要部署。

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中提出“依法維護企業合法權益”。最高檢研究制定了《關于充分發揮檢察職能服務保障“六穩”“六?！钡囊庖姟贰蛾P于依法懲治和預防民營企業內部人員侵害民營企業合法權益犯罪、為民營經濟發展營造良好法治環境的意見》《關于全面履行檢察職能 推動民營經濟發展壯大的意見》，為民營企業發展營造法治化營商環境。各地檢察機關結合地方實際，也研究制定了優化營商環境、服務企業發展的意見措施，助推法治化營商環境創新提升。如臨沂市檢察機關通過到經濟主管部門、重點企業調研，制定了《關于優化法治營商環境護航綠色低碳高質量發展先行區建設的方案》等文件，定制“服務規范”，找準服務保障法治化營商環境建設的切入點，增強服務工作的精細化、針對性。

（二）行政檢察服務法治化營商環境的實踐

行政檢察聚焦涉市場主體產權保護、財產征收、市場準入、行政處罰、減稅降費等焦點問題，通過強化重點領域行政檢察監督，引導和促進市場主體守法合規經營，在第五屆民營經濟法治建設峰會上，行政檢察護航法治化營商環境專項活動作為2023年民營經濟法治建設“十大護航行動”發布。

1.開展涉市場主體行政訴訟監督。準確把握公共利益保護、比例原則和合理性原則的適用，綜合判斷涉企案件中行政行為的合法性與合理性，圍繞與法治化營商環境有關的市場監管、稅收管理、市場準入、經營許可、安全生產等領域，加大涉市場主體權益保護案件辦理力度，充分運用抗訴、檢察建議等方式，及時糾正侵害民營企業合法權益的行為。

2.探索涉市場主體行政違法行為監督。在履行職責過程中，圍繞自然資源、社會保障、環境保護、市場監管等行政管理中政企矛盾較突出的重點領域，發現行政機關違法行使職權或者不行使職權，損害市場主體合法權益的，依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正。發現企業存在管理漏洞的，制發改進工作、完善治理的檢察建議，促進加強風險防控，完善企業的經營管理規范建設。

3.加強涉市場主體行政爭議實質性化解工作。堅持涉企案件每案必調，對案件辦理中涉及民營企業生產經營行政許可、行政處罰、行政確認等問題，主動融入矛盾糾紛多元預防調處化解，通過宣告送達、溝通協調、召開聽證會等方式，做好相關行政爭議實質性化解工作，為企業發展排憂解困，解決企業正當訴求，為企業正常運轉“保駕護航”。

二、檢視：行政檢察服務保障法治化營商環境的難點

當前我國營商環境不斷改善提升，尤其是營商環境的法治保障建設取得了明顯成效。但行政檢察在滿足經濟社會高質量發展的法治需求，解決制約民營經濟發展的一些深層次問題上力度還不夠，與社會主義市場經濟體制有效運行以及黨中央關于優化營商環境的要求相比，還有不小的差距。

（一）行政檢察服務供給與法治化營商環境需求仍不相匹配

行政檢察秉持“做實”的基本要求和“一手托兩家”的基本定位不斷拓展職能、創新蓬勃發展［2］，但與日新月異的法治化營商環境需求相比還不匹配，多是通過司法辦案產生輻射效應，無法解決一些普遍性和深層次的問題。在具體的制度功能發揮上受限，如涉案企業合規改革為民營企業發展營造法治化營商環境打出法治“組合拳”，但企業行政合規的推進卻一波三折，目前仍停留在探索階段。行政爭議實質性化解受行政處罰自由裁量權的限制，在狹小縫隙中努力作為，可操作空間有限，案件數量和質效上還不能滿足法治化營商環境的需求。

（二）大數據賦能法治化營商環境作用發揮不充分

運用大數據思維和技術發現監督線索，推動類案監督、促進社會治理的作用發揮不足，法治化營商環境監督成效不明顯。主動對接行政機關執法數據資源進展緩慢，雖然有行政機關數據不同源、保密程度不一、信息分散難以匯集原因，但容易獲取的12345政府服務熱線數據資源也未建立涉市場監管領域行政違法監督線索“數據池”等，“數據壁壘”仍未突破，數據分析處理、大數據協同尚未深入挖潛。運用大數據技術建立標準化法律監督數據模型應用不廣泛，目前行政檢察在行刑反向銜接、企業行政處罰類以及營業執照監管等小切口上有數據模型構建初探，對推進市場主體權益保護和市場亂象系統治理發揮一定作用，但在模式比對、數據篩選、異常數據預警等智能化應用以及線索歸集、統計分析、輔助決策等賦能不夠，即使抓取到涉企行政檢察案件數據，也分析不出深藏其中的監督線索，無法做到深層次監督。

（三）涉法治化營商環境內外聯動仍不順暢

行政檢察在打造全鏈條服務法治化營商環境上思路不開闊，局限于自身監督職能發揮，未從“四大檢察”協同角度構建內部上下聯動、同向發力、一體推進的工作格局，對外還未形成聯動前端、中端、末端流程的“三位一體”服務保障體系。法治化營商環境的建設需要檢察機關內部各部門協作配合，刑事檢察部門圍繞法治化營商環境在打擊和保護職能發揮上舉足輕重，但行刑銜接還不健全，涉及到行政機關怠于履行保護企業權益或應給予違法企業行政處罰等情形，與行政檢察銜接和配合的理念還未建立，內部還未形成合力，大量危害法治化營商環境行為未得到懲處。目前在行政檢察辦案中與工商聯、市場監管、稅務、綜合行政執法等涉法治化營商環境相關職能部門還是以個案溝通為主，雖然在法治化營商環境案件線索的發現移交、案件研討、案情通報、矛盾糾紛共同化解等機制建設有了規定，但在證據標準、數據共享、職責權限等深層次交流上還有阻礙，還未完全釋放出外部聯絡機制的力量。

（四）服務保障法治化營商環境的專業化程度不足

法治化營商環境與政府營商政策息息相關，市場監管主體多元、行政職能交叉，涉及的法律法規數量多、規模大，專業性、政策性強。行政檢察無論在監督領域的廣度、涉及專業的深度上都要求比較高，行政檢察人員在面對眾多行政執法部門、處理繁雜事項時發現問題、開展調查核實、開展監督的能力欠缺，在辦理侵害企業權益案件中深挖、經營案件線索等方面經驗缺乏，開展跟蹤監督、延伸辦案效果工作較為被動。與此同時，專職從事行政檢察的人員和具有行政法知識背景的人員數量少，且隨著法治化營商環境監督領域的擴大、辦案數量、難度的增加，專職人員的數量缺口會更大。

三、探尋：行政檢察服務法治化營商環境的建議

（一）以監督為核心，全面對接市場主體的法治需求

緊扣民營企業發展中的“痛點”“難點”“堵點”“重點”，充分運用政治智慧、法治智慧、檢察智慧，精準發力，以法治力量護航民營經濟高質量發展。一方面要細化個案治理，對涉企案件“一案一研判”，以案件甄別、防控、化解、處理機制為重點，開展社會調查、風險研判，對政策性強、社會關注度高、處理結果影響重大的涉企案件進行專項管理。通過個案精細化辦理助力破解監管難題，督促執法主體依法履職，協助解決行業頑疾。另一方面要加強類案監督，聚焦“虛假登記”“惡意注銷”“非法轉賣營業執照”等破壞市場秩序行為，針對影響民營企業健康發展的苗頭性、傾向性、普遍性問題開展專項清理，通過具體的“小專項”監督活動深入挖掘同類違法行為，通過類案監督促進行政機關完善依法治理。

（二）以數字化為引擎，深化大數據應用為市場監管效能賦能增力

將檢察機關與行政機關在跨部門大數據上協同融合，全面匯集相關數據資源，構建跨執法、司法部門的“法治營商環境共護應用場景”，為服務法治化營商環境賦能。立足行政執法點多線長面廣、各類行業和領域自身不同特點，遵循“先建機制后建平臺”的路徑推進，行政機關與檢察機關先就執法司法數據向對方開放以及如何開放等達成共識，在此基礎上根據工作需要搭建信息化平臺。樹立大數據辦案理念，建立大數據監督模型為服務法治化營商環境賦能，通過數據分析、碰撞提升執法監管能力，精準發現涉市場主體的監管治理漏洞，督促行政機關依法履行職責。［3］

（三）以鏈接為紐帶，全方位搭建安商惠企服務平臺

充分利用“兩微一端”等新媒體平臺及報刊、電臺等宣傳行政檢察在服務法治化營商環境的好做法、好案例，加強與司法、行政有關部門和企業的溝通聯動。

1.主動向黨委、人大匯報服務保障法治化營商環境工作情況，對于辦案中發現的問題，及時報告并提出解決建議，加強與法院、公安、行政機關等單位的協作配合，在政策運用、法律適用等方面統一尺度，形成合力，強化與工商聯、行業協會等的聯系溝通，通過會簽文件等形式加強協作聯系。［4］

2.完善檢企溝通聯絡機制，深入民營企業一線開展走訪調研，上門問計、對接需求、服務發展，緊密結合民營企業司法需求，及時研究行政檢察服務保障涉民營企業重大問題、重大案件，在公開聽證、檢察開放日等活動中主動邀請企業家代表參加，打造檢企常態長效互動平臺，提升行政檢察服務的精準性、實效性。

3.推動落實檢察監督與行政執法反向銜接，解決對部分市場主體的違法行為不刑不罰、應移未移、應罰未罰問題，將擾亂市場交易秩序行為解決于萌芽。［5］檢察系統內由刑事、案管和行政檢察部門協作梳理涉及市場監管、經營許可、稅收管理、安全生產、環境資源等領域的不起訴案件，及時移送并審查是否需要給予行政處罰，對外重點就檢察意見的移送、落實、反饋以及涉案企業、整體行業的自律規范等問題，與行政主管機關和工商聯、行業協會等社會團體進行密切溝通，加強對行政主管機關回復和處理情況的跟蹤了解，督促行政主管機關及時作出行政處罰決定，推動市場主體公平良性競爭。

（四）以素能為保障，為市場主體提供更多優質檢察產品

積極適應經濟形勢發展需要，完善行政檢察隊伍專業化建設規劃，圍繞服務法治化營商環境開展多層次、多角度教育培訓，為服務保障法治化營商環境提供人才保障。

1.健全專業化辦案機制，通過培養、引進等多種方式，將具有企業合規、市場監管、產權保護、大數據等專業背景、辦案經驗豐富的干警納入服務保障法治化營商環境專業化辦案團隊，打造熟悉市場規則、精通經濟金融知識、善于辦理疑難復雜案件的專業化辦案團隊，以專業化辦案團隊的組建彌補行政檢察專職人員不足。

2.要通過專項培訓、專業研討、專家講座、實戰化培訓等方式加強素能培育提升，把涉民營經濟法律政策、指導性案例、典型案例作為教育培訓內容和司法辦案重要參考，提高案件辦理水平。

3.充分借助專家學者“外腦”智慧，通過同堂培訓、課題調研、法治實踐等方式破解行政檢察高質量發展難題，一體推動行政檢察理論研究與實踐創新，切實提高服務保障能力。

*最高人民檢察院第七檢察廳檢察官助理［100726］

**山東省臨沂市河東區人民檢察院第四檢察部檢察官助理［276000］

***山東省臨沂市人民檢察院第六檢察部主任、一級檢察官［276000］

［1］ 參見胡曉霞：《論法治化營商環境之司法方案》，《中國應用法學》2021年第6期。

［2］ 參見張相軍：《在“全面”和“深化”上發力做實行政檢察監督》，《人民檢察》2021年第21-22期。

［3］ 參見張相軍、周雷： 《全面深化行政檢察監督 完善中國特色行政檢察監督體系——2022年行政檢察研究綜述》，《人民檢察》2023年第1期。

［4］ 參見張相軍、韓成軍等：《民營經濟發展語境下行政檢察監督研究》，《人民檢察》2022年第1期。

［5］ 參見張相軍：《新時代行政檢察協同推進法治政府建設的進路》，《中國檢察官》2023年第19期。