機關事務“兩化融合”的理論基礎、現實困境與創新路徑

付翠蓮，王成濤

(溫州大學 法學院，浙江 溫州 325035)

一、文獻回顧與問題提出

近年來，政府機關事務管理改革深入推進，引發了學界對機關事務相關理論與實踐的廣泛關注，從機關事務的概念厘定、歷史發展、現代化目標和深化路徑等多個方面進行了研究。學界對機關事務這一概念的界定已經初步達成共識，即面向黨政機關內部資源、資金、服務等事務性領域的工作，本質是黨政機關對維系自身運行的物質要素的供給與管理[1]，但也有學者認為這一概念不夠嚴謹，以行政運行保障指稱更為適宜[2]。從發展源頭看，機關事務的根源是宮廷事務，既有生活服務，也有政務服務，在越早期的國家形態中，政務服務所占比重越大[3]；從體制變革看，機關事務管理體制在1983—1997年處于剝離生產服務職能、精簡機構的“去行政化”階段，1998年以后進入強化管理職能“再行政化”階段[4]；從歷史發展看，機關事務管理體制經歷了雛形漸成、改革發展、深化改革三次重大的變遷，由以“后勤服務”為中心的傳統機關事務管理轉變為以“運行保障”為中心的現代機關事務治理[5]。盡管學界對機關事務的見解有分歧，但都認同管理、保障、服務是機關事務主管部門的主要職能。新時代機關事務工作面臨高質量發展的重要任務，機關事務管理的發展進程體現著從“幕后”到“臺前”的地位轉變[6]，高質量發展的主要內涵是從總量擴張向結構優化轉變，從“有沒有”向“好不好”轉變[7]，機關事務的高質量發展方向是治理法治化、服務規范化、保障標準化、管理精細化、機構職能化、手段信息化、評價績效化。針對機關事務現代化發展的時代命題，研究者從更新治理理念、完善機關運行保障立法、推進機關事務治理方式改革等多個方面給出建議，不少學者主張通過標準化和信息化建設推動機關事務治理體系和治理能力的現代化，認為機關事務標準化蘊涵著秩序、體系、科學和效益的邏輯[8]，用“標準化+”賦能機關事務創新發展，有效支撐機關事務融入現代化治理體系、提升現代化治理能力[9]；有學者指出信息化是機關事務集中統一管理的抓手，構建“技術+制度”的現代化治理體系，是實現機關事務集中統一管理的重要戰略舉措[10]；數字化賦能機關事務協同發展的路徑是通過一體化的技術系統、內外的整體協同、創新的制度體系、實時的結果評估逐步實現的[11]。上述文獻為本文的研究提供了豐富的素材和有益的借鑒。但現有文獻呈現出標準化和信息化研究的黏合度不夠、理論研究和試點實踐相分離的缺陷。如何依托平臺建設促進機關事務職能實現？采取何種路徑使“兩化融合”持續推進機關事務高質量發展？針對上述問題，本文試圖通過總結和提煉機關事務“兩化融合”試點經驗，探索機關事務管理現代化“兩化融合”的發展路徑。

二、機關事務“兩化融合”的理論基礎與現實困境

2016年11月，習近平總書記在中央軍委后勤工作會議上強調，要努力建設“強大的現代化后勤”的重大課題[12]。在數字政府建設提速的大背景下，國家“十四五”規劃提出“將數字技術廣泛應用于政府管理服務”，強調“全面推進政府運行方式、業務流程和服務模式數字化智能化”[13]。為了推進新時代機關事務現代治理和高質量發展，國家機關事務管理局印發了《關于推進新時代機關事務工作的指導意見》《機關事務工作“十四五”規劃》等文件，制定了“以推進集中統一管理為方向，以標準化信息化建設為支撐”的“一體兩翼”發展戰略[14]，彰顯出“兩化融合”是機關事務治理現代化的關鍵之舉，對于提高機關事務部門服務質量、降低機關運行成本、提升機關運行效能具有重要意義。

(一)機關事務“兩化融合”的理論基礎

機關事務“兩化融合”是指標準化和信息化的融合，標準化和信息化是實現機關事務改革創新發展的破題之舉。標準化是指對機關內具有重復性的管理、服務事項，制定規范性文件，以達相關事務處理的最優效果[15]。標準化建設符合機關事務整體性治理理念，有助于建立跨部門協同的集中統一治理格局。信息化是指通過建立機關事務信息系統，將機關管理和服務事項電子化，實現機關事務工作運行方式數字化、智能化，提升處理機關事務效率，降低行政成本。需要明確的是，信息化側重工具價值，是數字化的初級階段，數字化更加側重于數據治理價值。從實踐來看，機關事務在實現信息化的過程中，并非簡單的技術賦能，而是注重發揮數字治理功能，通過數字化內嵌的程序化、規范化、集約化、精細化，改變機關事務運行的工作模式、治理理念，在技術與制度不斷雙向調試的過程中逐漸實現制度重塑。未來“兩化融合”將從目前標準化信息化的融合走向標準化數字化的融合。

機關事務治理模式的“兩化融合”，意味著標準化和信息化不是獨立發展的，而是相互協調、互相促進的關系。從機關事務主管部門的發展歷程來看，標準化與機關事務的特性密切相關，信息化建設源于互聯網技術的普及和高速發展，而標準化建設早于信息化建設，沒有機關事務標準化就沒有機關事務現代化。標準化是推動機關事務工作由粗放型管理向精細化管理的支撐，在推進機關事務治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、戰略性作用；信息化是標準化建設的重要依據和支撐，信息化和精細化水平的提升有助于推進機關事務工作的標準化建設，有助于推進機關事務工作由傳統型向現代化轉型。此外，二者之間不是單向的促進，而是經過雙向調試的關系[16]：以標準引領信息建設，以信息技術融合減少思維模式和工作流程的碎片化，最終達到標準化建設。只有理解標準化與信息化的辯證關系，才能構建機關事務信息化標準體系，促進機關事務信息化工作規范有序。

(二)機關事務“兩化融合”的現實困境

1.機關事務主體地位不明、部門利益分割阻礙集中統一管理的實現

集中統一管理是機關事務的發展方向，也是“兩化融合”需達到的目標之一。而機關事務主管部門的主體性地位不明[17]是未能實現機關事務集中統一管理的重要原因之一。2012年出臺的《機關事務管理條例》未對“機關事務管理”作出明確定義，也未明確具體事務中的事權歸屬，致機關事務管理部門與財政、發展改革、國土資源等部門在國有資產和經費管理等權責分配上界限模糊[18]，職責不明、工作交叉使得機關事務管理部門的職能履行在很多時候顯得頗為“尷尬”，阻礙了機關事務有效運轉[19]。同時由于機關事務主管部門履行職能需面向政府內各個部門，對部門間協作配合的程度要求高，但政府部門以條塊結合的組織形式存在，由此形成部門利益分割的狀態，嚴重阻礙機關事務主管部門在職權范圍內對各部門的整體管理。

2.地方標準不完善、不切實導致以標準引領信息化建設的效果不佳

國家和省級層面均出臺了關于機關事務“兩化融合”建設的文件，對“兩化融合”進行了總體布局，但“兩化融合”實施還需依靠市級機關事務主管部門梳理相關的法律法規、政策文件等規定，出臺相關的地方標準及文件，建構“兩化融合”的體系架構和事務細則，以實現承上啟下的樞紐作用。然而由于機關事務涉及領域多、層次廣，對標準體系建設的要求高，實踐中部分地區卻不夠重視地方標準及文件的制定和實施，如未出臺市級層面關于“兩化融合”的地方標準和指導文件，或標準內容與實際工作脫節、與“兩化融合”建設重點脫鉤仍不及時修訂；又如標準化和信息化建設“兩張皮”現象嚴重，部分地區將地方標準和文件棄之不顧，一味追求信息化建設的量而非質。此間種種導致機關事務“兩化融合”的體系框架和事務細則不完善，地方標準對信息建設的引領作用無法有效發揮。

3.數字理念不強、合作參與力度不夠導致機關事務“兩化融合”難以落實

正確的數字理念將促進“兩化融合”的實施；反之，無論是“數字技術無用論”抑或“數字技術萬能論”均會阻礙“兩化融合”的實施，前者基于傳統服務管理慣性，不重視科學技術應用，技術投入嚴重不足，造成業務平臺建設不穩、基礎設施配備不齊，無法滿足機關事務的現代化發展要求[20]，而后者則一味機械性地追求技術突破，試圖依靠純粹的技術開發在短時間內做出成效，過多地強調技術的推動作用和包裝效應，引發技術“研而不用”、數據“存而不析”的“技術懸浮”問題[21]。同時，由于“機關事務管理要加強系統建設，注重上下聯動、左右貫通、區域聯合、內外統籌”[11]，而“兩化融合”這項系統性工程往往涉及多個部門、不同的利益層級，因而需要政府部門內部的通力合作、高度配合，還需要政企合作、政校合作等多種社會主體參與建設，而部分地區機關事務主管部門對參與主體的動員不夠、合作不深也阻礙了“兩化融合”的落實。

三、機關事務“兩化融合”的地方實踐與創新路徑

針對機關事務“兩化融合”的現實困境，通過對溫州機關事務“兩化融合”地方實踐的觀察發現，實現機關事務“兩化融合”的創新路徑是建設面向信息化的標準體系及面向標準化的信息體系，前者具有規范和引領作用，后者具有實施和賦能作用，還需以多方協同、聯動配合機制提供保障。

(一)溫州“智慧機關事務3.0”建設實踐成效

從2012年迄今，政府機關事務管理改革進入到全面深化改革階段，并向科學化、精細化、法治化與規范化方向縱深推進。治理動力驅使治理發展和創新。機關事務“兩化融合”建設由復雜的動力機制驅動，包括外生動力和內生動力，前者指數字技術的發展、黨政方針的指導、上級部門對機關事務管理創新變革壓力等外部因素，后者指機關事務管理部門自身發展規律、實踐困境等。相對而言，內生動力往往比外生動力更具主動性和持久性。而作為數字政府的首批實踐者、全國機關事務標準化實訓和標準化信息化“兩化融合”的試點單位，溫州市機關事務管理局在“兩化融合”實踐中內生改革的動力強勁，因而積極突破，尋求變革。

溫州市機關事務管理局于2015年提出了“智慧后勤”理念，開展“智慧后勤1.0”建設；2020年打破信息應用孤島，推出初版“智慧大院APP”，搭建智慧機關一體化平臺，建成“智慧機關事務2.0”；2021年發布《溫州市機關事務標準化信息化國家試點建設總體方案》，依托全國機關事務標準化信息化“兩化融合”試點，辦公用房管理平臺、智慧通行等5個省級數字化改革試點，全面啟動“智慧機關事務3.0”建設，以“一體兩翼”為基本邏輯，即標準化為本、信息化為用，標準化為信息化鋪路、信息化為標準化搭臺。經過長期的“兩化”協同建設，溫州市機關事務管理局成功探索出以“兩化融合”為支撐的機關事務發展路徑，確立溫州“智慧機關事務3.0”建設“四橫四縱”的總體架構體系(見圖1)：“四橫”是信息化的具體表現，指應用體系、應用支撐體系、數據資源體系和基礎設施體系；“四縱”是標準化的具體體現，指政策制度體系、標準規范體系、組織保障體系和安全保障體系[22]。

圖1 溫州智慧機關事務3.0建設“四橫四縱”總體架構框架圖

(二)深化機關事務“兩化融合”的創新路徑

溫州市機關事務管理局開展的“兩化融合”試點經驗為破除機關事務實踐困境提供了借鑒及有益的路徑選擇。各地方機關事務主管部門應積極順應時代發展，確立新發展理念，主動進行機關事務“兩化融合”改革，實現治理方式、治理結構和治理過程的全面轉變。

1.以標準化引領信息化，建設面向信息化的標準體系

溫州機關事務“兩化融合”的標準體系框架分為兩部分：一是與標準化相關的法律法規及文件，二是與機關事務相關的法律法規及文件，前者又分為機關事務標準化工作指南和標準的結構與編寫等文件，后者則根據事務種類不同分為智慧機關事務、公務用車、辦公用房、公共節能機構、后勤服務、內部支撐六大塊。由于標準的功能在于主導、調節、約束和控制，因而構建起完善的切實的標準體系，后續工作開展可事半功倍。

首先，各地方事務管理局應對標國家機關事務管理局頂層設計的理念，先行制定“兩化融合”的建設總體方案，長遠規劃“兩化融合”實踐。各地方事務管理局具體負責“兩化融合”實施工作，具有承上啟下的樞紐作用，因而制定地方層面的標準化文件必不可少。溫州市市場監督管理局在參考《機關事務信息化建設指南》《機關事務信息化基礎數據規范》《機關事務云接入管理規范》等國家標準的基礎上，發布了《智慧機關事務建設工作指南》地方標準，從總體架構、基礎設施層、接入層、數據層、能力層、應用層等信息技術角度進行規定，為平臺建設提供技術指導。

其次，應從機關事務內部服務、管理、保障等領域入手，制定管理業務應用系統標準規范、信息化建設業務流程、數據標準規范等行業標準。標準制定前需理清各類事務運行的全過程，制定項目管理各階段、各流程的操作標準，通過制度性方式對復雜、分散的機關事務進行規范和賦能。標準制定過程中需根據信息化的特征，采取類型化和合并同類項的制定思路，注重定性、定量等算法語言的使用，制定具有科學性、可操作性、可重復適用、全流程的標準內容，按照修改一批、制定一批、成熟一批、融入一批的思路，形成內容全面、規定具體、層次分明、協調統一的標準體系。標準制定完成后需進行意見征詢，特別需征集信息部門及其工作人員的意見，經再次修改、報批、發布等流程后進入實施階段。

最后，應出臺機關事務地方標準強化機關事務主管部門主體地位。針對機關事務主管部門主體地位不明、職能范圍不清這一問題，學界呼吁通過出臺《機關運行保障法》及修改《機關事務管理條例》予以解決[23]?；诜煞ㄒ幦蔽坏默F狀，相關標準的出臺能夠在一定程度上緩解該問題。機關事務標準的內容指向機關事務主管部門的職能，在標準出臺過程中，職能存在交叉的部門需充分討論達成共識，厘清各部門的權限和職能，從而通過機關事務標準的出臺實現機關事務主管部門履職的有標可依、有標可循，促進職能統一、權責明晰。

2. 以信息化助力標準化，建設面向標準化的信息體系

機關事務信息化建設包括四個層級：應用體系、應用支撐體系、數據資源體系和基礎設施體系，其中基礎設施體系是硬件和網絡保障，應用體系和應用支撐體系是實現機關事務職能的平臺和技術保障，而數據資源體系則是數據賦能的保障，四者在信息化建設中互相支撐、共同發展，此為政務信息化建設的共性。具體到機關事務領域，“兩化融合”的信息化體系是“1266”行動，通過建構一個機關事務智慧大腦，面向管理和服務保障2個維度，分別打造辦公用房、公務用車、公共機構節能、工程項目、智慧黨建、智慧辦公6大管理模塊和智慧大院、智慧餐廳、智慧幼教、智慧接待、智慧生活、公物云倉6大服務保障模塊。在“1266”行動指引下，機關事務信息化體系分為以下幾步實施。

首先，梳理標準內容，建立“全生命周期管理”的機關事務信息化建設方案。面向公務用車、辦公用房、公共機構節能、服務保障等職權內容建設信息平臺，做好平臺與各項業務的銜接，通過信息化平臺、業務辦理系統將標準內容落地落實，既要嚴格按照標準要求設定內容，也要根據內容適配信息技術，實現標準和信息建設的融合，減少原有思維模式和工作流程的碎片化、重復化和低附加值性。為了實現資源整理歸集、賦碼管理、審批使用、監督全過程的數字化目標，堅持適時適度的開發原則，防止出現“技術懸浮”的情況。

其次，應用統一接入標準，打造橫向到邊、縱向到底的全國機關事務一體化平臺，實現“一網通辦”“一網統管”。以數字平臺搭建起機關事務主管部門與各黨政機構的橫向業務管理關系、與各縣(市、區)機關事務管理部門間的縱向層級指導體系，開發過程中注意保持不同系統間信息和參照坐標的一致性，改變管理分散、部門協同困難的局面，并突破時空局限，實現工作流程的無縫銜接、實時更新，彌合管理、數據“碎片化”，為信息高效匯集和交換奠定基礎。

最后，建立機關事務智慧大腦，利用云計算等現代信息技術對人、卡、車、錢、食、房、能等機關事務管理數據進行歸集和智能化處理，打破數據孤島，形成機關事務數據庫，并以可視化的方式清晰展示數據，提升資源利用效率。這一舉措實際上是機關事務主管部門重新獲取資源管理權的過程，改變原先資源配置分散、失衡的狀態，對破除部門利益分割、重塑機關事務主管部門主體地位、促進機關事務集中統一管理具有重要意義。同時利用算法形成全方位、多角度的監控系統，實現超標現象的即時預警、數據預測，提升風險識別、分析、應對能力。

3.深入推進多方協同、聯動配合，為“兩化融合”提供保障機制

“兩化融合”是一項系統性工程，需形成以機關事務主管部門為主導，政府相關職能部門配合，企業、高?；驅I機構廣泛參與的工作格局。

一是成立工作領導小組，實現部門協作，確保責任落實。由于機關事務主管部門推進“兩化融合”實踐需要政府內多個部門的配合，為破除部門間的利益分割，在試點過程中，溫州市機關事務管理局與市委改革辦、市市場監管局、市財政局、市大數據發展管理局等單位組成工作領導小組，推動政府內部的通力合作、高度配合，保障試點工作的順利推進。

二是搭建多元參與平臺，推動政企深入合作，利用市場、資金、技術的互補優勢，引導外部市場有針對性地服務于機關事務工作，提升機關事務市場化、專業化，推動機關事務社會化運營。如溫州市機關事務管理局與中國電信溫州分公司、溫州安防學院、溫州易天科技等達成戰略三方合作，制定相關標準并研發“智慧預約安全通行平臺”，以數字化創新和標準化建設為安保工作賦能；又如溫州市行政中心秉持勤儉辦一切事業的理念，遵守《公共機構食堂陽光采購規范》，積極推進陽光采購，面向社會采購物資，各類食材、物資成本大幅減少，以最小投入和最優組合實現機關事務工作的最大效能。

三是邀請信息化建設及標準制定領域的專家學者、政府部門的工作人員共同參與“兩化融合”建設，推動“兩化融合”成果落地和改進。溫州市機關事務管理局與地方高校、市標準化研究院合作，成立標準化實訓基地，通過輔導講座、現場觀摩、互動討論等多種形式開展系統培訓，培養專業型、復合型的機關事務人才。同時，建立“兩化融合”的常態化監督體系。由于機關事務“兩化融合”實踐最終面向政府內部的工作人員，他們對機關事務工作有評價的權利，通過效果評估、滿意度測評等方式，可以發現“兩化融合”實施過程中的問題，并輔之以專家評價和意見，有針對性地予以改進。

總之，機關事務管理作為國家治理體系重要組成部分，通過“兩化融合”賦能機關事務創新發展，以標準化引領信息化，以信息化助力標準化，借助機關事務一體化平臺，發揮數據治理功能，推動機關事務集中統一管理，實現管理、服務、保障工作智能化、科學化、人性化，是機關事務標準化信息化建設的重要目標，也成為提高地方政府治理能力的破題之舉。