在推進以縣城為重要載體的城鎮化建設中謹防政府債務大規模增長的研究與思考
——基于浙江省53個縣（市）的分析

文/方康恒 伍洲

一、以縣城為重要載體的城鎮化建設進一步擴大地方政府債務規模

（一）政府債務規模與城鎮化水平顯著正相關

研究顯示，我國地方政府債務規模與城鎮化水平之間存在顯著正相關性[1]，且隨著新型城鎮化水平逐步提高，各地債務規模也逐漸增大，具體關系為城鎮化率每提高1%，地方政府債務規模約增加3.59%。2016-2022年數據顯示，浙江省城鎮化率平均每年約提高1%，單位增量債務規模從2016年的1451億元躍升至2022年的3249億元（圖1），即單位城鎮化建設成本已漲至2016年的2.24倍。因此，從實踐來看，城鎮化水平的提高，不論是相對值還是絕對值均必然推升政府債務規模。

圖1 2016-2022年浙江省城鎮化率與債務余額情況圖

（二）中央對城鎮化建設的擴大內需、拉動投資定位

黨的十八大以來，中央文件中多次提到新型城鎮化建設，并將城鎮化作為擴大內需的最大潛力所在。2020年5月，國務院政府工作報告提出，重點支持“兩新一重”，其中“兩新”中有“一新”即新型城鎮化建設。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，其核心要義即將推進縣城城鎮化作為擴大縣城內需、拉動投資的重要舉措。由此可見，推進縣城城鎮化建設離不開投資。而城鎮化建設中涉及的市政公用設施、環境基礎設施與公共服務設施等建設均為公益或準公益屬性，需由政府主導完成，因此，推進縣城城鎮化建設必然擴大政府債務規模。

（三）未來五年浙江省已謀劃超萬億城鎮化建設項目

為推進“縣城承載能力提升與深化‘千村整治、萬村示范’工程”，前期浙江省發展改革委就產業平臺、基礎設施、公共服務、生態環境四個領域謀劃梳理了868個項目，合計總投資逾1.3萬億元。其中基礎設施、公共服務與生態環境等項目公益屬性較強，主要由政府主導，項目總投資合計逾1萬億元。新一輪以縣城為重要載體的城鎮化建設將推動超萬億投資，若不妥善處理，創新投融資模式，易導致政府債務大規模增長。

二、浙江省縣（市）面臨不同程度的“三高”問題

得益于活躍的塊狀經濟與較早起步的城鎮化建設，浙江省縣城產業發展較好且基礎設施相對完善，集聚了全省超25%的人口，但快速的城鎮化也讓省內縣（市）面臨不同程度的債務余額高、債務率高與償債率高的“三高”問題。

（一）債務余額高，存量債務已超萬億

據統計（本文政府債務、城投債務數據來源于同花順IFIND金融數據庫，政府一般公共預算收入、政府性基金收入來源于全省各地統計公報、各地預算執行情況報告），截至2023年2月，浙江省53個縣（市）政府債務余額與城投債務余額合計1.29萬億元，占全省比重的35.44%，其中16個縣（市）超300億元，長興縣債務合計高達804.46億元（見圖2）。同期53個縣（市）綜合財力（綜合財力=一般公共預算收入+政府性基金收入，此處未計算上級轉移支付收入）合計僅7003億元，高額的地方債務已嚴重影響縣（市）的長期健康發展。

圖2 截至2023年2月浙江省53個縣（市）債務情況統計圖

（二）債務率高，僅6個縣債務率低于120%

地方政府債務率=（地方政府債務余額+地方政府隱性債務）/綜合財力，浙江省11個縣債務率已超300%（見圖3），其中有3個縣超過400%，分別是安吉（473%）、長興（444%）、桐廬（401%）。根據財政部地方政府債務風險等級評定標準，債務風險等級分為紅（債務率≥300%）、橙（200%≤債務率＜300%）、黃（120%≤債務率＜200%）、綠（債務率＜120%）四個分線預警等級，此被視為防范、控制地方債務風險的一大重要舉措。浙江省有11個縣債務風險等級為紅色，有13個縣風險等級為橙色，22個縣風險等級為黃色，僅6個縣債務率低于120%，風險等級為綠色（見圖4）。浙江省各縣（市）債務情況已普遍較為嚴重，必須予以重視并加以解決。

圖3 2022年浙江省12個縣地方政府債務率統計圖

圖4 2022年浙江省53個縣（市）債務風險等級圖

（三）償債率高，超半數的縣償債率逾20%

償債率是償還債務本息額與當年綜合財力的比值，國際公認警戒線是20%，危險線是30%。經測算，2022年浙江省30個縣（市）償債率超20%，9個縣超30%（圖5），其中嵊州市高達48.47%。表明當前浙江省縣（市）償債壓力極大，通過傳統的借債進行新一輪城鎮化建設的可行性不高且風險極大。

圖5 2022年浙江省縣（市）償債率超30%情況統計圖

三、對策建議

縣城承載能力提升工程的推進最需解決的是資金問題，最需防范的是縣（市）政府債務大規模增長。為此，建議浙江省在積極爭取地方政府專項債與新型城鎮化建設專項企業債券的同時，指導各地逐步由債權融資向股權融資轉變，并做好推動縣級融資渠道多元化、增加縣級政府償債能力、推動債務監管體系重構、強化培訓指導四方面工作。

（一）推動縣級融資渠道多元化：多用股權類融資，不增加政府債務

一是運用基礎設施REITs工具。從浙江省已發行的兩只基礎設施REITs來看，不動產投資信托基金（REITs）的優勢在于可讓城投公司等原始權益人快速回籠資金，盤活存量資產，劣勢在于對基礎資產要求很高（如收益率不低于4%），縣域內具備條件的基礎資產較少。建議首先是鼓勵浙江省53個縣（市）加快梳理既有優質存量資產，以設區市為單位進行整合并試發行REITs,募集資金按各縣（市）資產估值占比返回各原始權益人，并用于縣城城鎮化建設。其次是對于縣（市）城投公司將優質基礎設施項目通過REITs形式在境內外交易所上市的，由所在設區市給予項目所屬權益人最高不超過300萬元的一次性獎勵。

二是加快啟動不動產私募基金試點。截至2022年末，全國存續私募股權基礎設施基金1424只，規模1.21萬億元，主要投向商業地產、市政設施、倉儲物流等領域。近期，國家證監會啟動不動產私募投資基金試點，支持不動產（存量商品住宅、保障性住房、基礎設施項目等）市場盤活存量、轉型發展，建議浙江省抓住機遇，加快推動符合條件的私募股權基金管理人率先開展試點示范工作，投資浙江省縣（市）商品住宅、保障性住房和基礎設施項目等，促進浙江省縣（市）盤活存量不動產，走出城鎮化建設新的發展模式。

三是推動保險資金入局。保險資金具有規模大、期限長、穩定性強、融資成本相對低的特點，契合城鎮化建設長期項目的資金需求。建議下一步大力推動保險資金進入縣城承載能力提升領域，對“險資”發放永續債權產品、股權投資產品等投融資產品給予適當支持，持續優化浙江省縣(市)融資結構。同時，建議浙江省財政對用于重大基礎設施和民生工程項目的保險資金，按照其融資額的0.5%給予融資方一次性補助。

（二）支出收入兩端發力：增加縣級政府償債能力

一是降低既有債務利息：持續推動縣級政府有序進行債務置換、重組。目前浙江省城投債的加權債務成本約為4.18%，相較于廣東省的3.52%有較大的壓降空間（見圖6），按照浙江省53個縣（市）共計1.29萬億元的債務余額計，若通過債務置換、重組進一步將債務成本壓低至3.52%，每年利息支出可減少825.6億元。為此，建議全省各縣（市）在不新增債務的硬約束下通過債務置換、債務重組等方式壓降債務成本、平滑短期債務風險，逐步推動債務期限結構優化，降低利率負擔。

圖6 截至2022年末的浙江、江蘇、山東、廣東四省債務成本統計圖

二是增加縣級可支配財政收入：鞏固現有財源，積極培育壯大主導產業。盡管壓降債務利息支出是增強償債能力的方法之一，但根本解決辦法仍是需要增加縣一級財政的可支配收入，為此，建議支持有條件的縣（市）創建國家級經濟技術開發區、高新技術產業開發區、省級高能級戰略平臺，培育壯大主導產業，鞏固現有財源，不斷做大經濟發展“大蛋糕”，確保主體財源穩步增長。

（三）推動監管體系重構：防止隱性債務增加

一是建立聯合監管機制。從過去兩年看，縣級政府債券規模迅速攀升，但有些地方的違規舉債、平臺信用風險等問題還時有發生。為此，在新一輪縣城城鎮化建設推進之際，建議建立人大、財政、發改、審計、金融等部門緊密協同的聯合監管機制，統一監管口徑和制度要求，破除穿透式監管的法律障礙，消弭監管套利空間，構建地方政府債務風險全鏈條覆蓋的監管體系。

二是推動“城投債務”一體監管。規范管理縣級城投公司是防范政府債務風險的重要內容。在對城投公司分類管理、分賬核算、推進轉型的基礎上，建議將地方城投公司標的資產為產業平臺配套設施、公共服務設施、環境基礎設施、市政公用設施建設的四類債務納入地方政府債務一體監管，謹防在推進縣城承載能力提升過程中新增隱性債務，并確保國有資產不會流失。

（四）強化培訓指導：促進債務規模合理增長

一是強化專題培訓。結構性金融工具相對復雜且對專業要求高，對于非金融領域從業者來說較難理解，縣級中層領導干部往往存在因“不知道、不會用、搞不懂”等原因而對結構性金融工具的使用望而卻步的問題。為此，建議對縣（市）領導干部開展金融領域知識專題培訓，詳細介紹ABS、基礎設施REITs、不動產私募投資基金等新型結構性金融工具運用實例，提升縣級領導干部的專業水平。

二是強化紅線意識。中央一再強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，不能過分注重經濟增長，對債務不加以節制，竭澤而漁。為此，建議強化縣級政府在投融資領域的紅線意識、規范意識，具體來說，要建立以縣域內既有存量資產、每年可自由支配財政收入（可承擔利息總額）為錨的舉債機制，合理舉債，確保新一輪縣城綜合承載能力提升工程的推進既盡力而為，也量力而行。