代建制與全過程工程咨詢共存服務模式的探索與實踐

文/歐輝 李凱 陳柯壯

編者按

推進全過程工程咨詢，可以更好地實現投資建設意圖，加強工程咨詢行業一體化咨詢能力建設，滿足投資者或建設單位在固定資產投資項目決策、工程建設、項目運營過程中，日益增強的綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務需求，是推動工程咨詢業轉型升級和高質量發展的重要手段。

為進一步探索全過程工程咨詢發展的科學規律，推動全過程工程咨詢健康、可持續發展，引領工程咨詢行業深化改革、提高效率，加快推動轉型升級，本刊開設“新常榮·新全咨”專欄，由北京新常榮教育科技有限公司冠名支持。專欄聚焦全過程工程咨詢理論與實踐發展，鼓勵行業機構和人員從理論研究、政策引導、案例分析、熱點問題等方面，多維度多視角地剖析全過程工程咨詢發展過程中的成效、經驗和問題，深入探討推動全過程工程咨詢發展的路徑、任務、舉措，提出有益建議，助力完善全過程工程咨詢服務體系，以高質量咨詢服務高質量投資。

為響應國家關于建筑行業轉型的號召，深化咨詢行業改革和轉型升級，行業已經將探索和實踐全過程工程咨詢作為主要轉型方向。全過程工程咨詢自推行至今6年間，建筑行業主管部門、協會及咨詢企業開展了多方面的試點實踐和理論研究，提出了多元化的全過程工程咨詢立場觀點和策略建議，但目前全過程工程咨詢業務在行業內暫無統一認可的標準和模式。

2004年，國務院下發《關于投資體制改革的決定》明確指出，對非經營性政府投資項目加快推行代建制。此后，各地各級政府結合當地實際情況，制定了具有地方性質的項目代建管理辦法。近幾年在國家倡導建筑行業轉型，落實國有企業改革的時代背景下，大量政府平臺公司將工程代建服務作為其重要的業務板塊，代建制再次成為一種熱點模式。代建制和全過程工程咨詢服務目前已是市場上普遍存在的兩種咨詢服務模式，基于實踐經驗，一種在工程代建制下推行全過程工程咨詢的新型模式，即“代建-全咨”模式正在出現，這種模式在國外并沒有相關案例，國內研究也并不深入，相關文獻探討也不充分。但現階段已經有一些咨詢公司和建設單位在實踐中開始嘗試應用這種模式，并取得了一定成效。針對某咨詢企業的調查研究發現，自2019年開始，“代建-全咨”模式項目在該公司全咨業務中占比逐年增加，據其2022年經營數據統計，該模式在公司全咨項目數的占比達到48.15%（如圖1所示），已經發展成為全過程工程咨詢的一種特殊模式。本文嘗試在實踐經驗總結的基礎上，進一步加強理論研究，不斷探索和完善此種模式。

圖1 某咨詢企業調研歷年新簽全咨項目統計分析圖

一、代建單位與全咨單位能力側重點對比分析

全過程工程咨詢是指對建設項目全生命周期提供組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務，其服務內容可以包含統籌管理、決策咨詢、勘察設計、工程監理、造價、招標代理，后期運維等專業咨詢服務，全過程工程咨詢單位（以下簡稱全咨單位）大多由傳統設計院、監理單位、造價單位轉型而來。代建制的實質是政府將政府項目委托給專業化項目管理公司，代理業主對建設項目進行組織、管理和協調，其本質也是一種工程咨詢服務，該類項目管理公司大多為政府平臺公司（以下簡稱代建單位）。為研究代建制與全過程工程咨詢共存的實現路徑，本文課題研究組采用問卷調查、數據模型分析等方法對代建和全過程工程咨詢單位的特點和優劣勢進行研究分析，從而探索代建與全咨共存的可行性與必要性。

（一）代建單位與全咨單位能力側重點對比

結合代建制度和全過程工程咨詢的發展現狀，經過查閱大量的資料和文獻，整理出建設項目的管理和咨詢能力需求范圍，得到代建單位與全咨單位能力側重點的初步集合?；谀康男?、科學性、簡明性的原則，對代建單位與全咨單位的能力側重點劃分了7個一級指標，分別為投資決策管理、計劃管理、外聯管理、勘察設計管理、投資管理、招標管理、現場管理以及運維管理，并在相應的一級指標下劃分了更為細化的二級指標。通過專家問卷調研方法，邀請了131位分屬于政府平臺公司和全過程咨詢公司骨干專家學者分別對各項指標進行打分，問卷具體打分結果詳見圖2，得出了代建單位與全咨單位的能力側重點。

對各指標的打分情況進行分組研究發現，除在參建各方組織和協調能力上面，代建單位與全咨單位的評分產生了細微分歧，其余能力測評結論均趨于一致。一方面，代建單位得益于在投融資和政府溝通方面的經驗，在投資決策管理以及外聯管理、運維管理、資金運作等方面能力遠高于全咨單位；另一方面，計劃管理、勘察設計管理、現場管理、成本管控及造價數據庫等專業領域全咨單位能力高于代建單位。兩類單位的能力側重點差異源于兩者發展歷程、人才構成及業績經驗不同。因此，從整體上看，代建單位與全咨單位在工程項目的咨詢服務能力上具有高度的互補性。

（二）代建單位在工程代建中存在的問題

第一，普遍缺乏專業技術底蘊。由政府平臺公司轉型做代建的企業主要目的是融資，受限于自身企業的特點和人員結構組成，與長年從事工程行業的設計院、工程咨詢企業及施工企業等相比，往往缺乏專業的工程管理人才儲備和技術沉淀。具體體現在醫院、機場、體育建筑、TOD等專業性較高的公共建筑領域，在設計管理及優化、現場技術管理、建設品質控制等方面缺乏專業性和技術性。

第二，對投資管理具有較高訴求。代建制下工程項目，項目各參建方直接與代建單位簽訂合同，代建單位承擔了較大管理責任風險，項目投資失控代建方往往將面臨嚴重的違約責任。目前代建單位一般承擔特定區域或行業的工程項目代建，在手項目數量有限，還未建立成體系的內控造價指標庫和數據庫，缺乏在大項目投資管控上的經驗。

第三，代建取費低與高投入存在矛盾。除少數省市對代建管理費出臺了地方取費標準外，大部分地區的代建取費參照《基本建設項目建設成本管理規定》（財建〔2016〕504號），該標準取費整體偏低（詳見表1）。此外，代建單位正常完成全部代建工作任務需要投入大量的人力資源和成本，以現有取費標準，代建單位很難實現足夠的利潤回報，代建單位也迫切希望通過咨詢單位協同和支持實現自身的降本增效。

表1 代建與其他咨詢服務標準取費費率對比表 按費率計：%

二、“代建-全咨”模式的可行性分析

通過構建代建單位和全咨單位能力側重點的評價指標，分析代建單位目前面臨的問題和困難，筆者認為“代建-全咨”模式是目前行業環境下的必然選擇。所謂“代建-全咨”模式是特指業主委托政府平臺公司進行項目的工程代建，平臺公司通過公開招標再聘請全過程工程咨詢單位負責包含統籌管理、工程設計（或技術顧問）、造價咨詢及工程監理等多項任務的項目組織模式統稱，“代建-全咨”模式存在的原因是：

第一，代建制與全過程工程咨詢共存是市場客觀需要。在政府投資項目管控要求越來越規范的背景下，代建單位難以在投資決策、勘察設計管理、招標采購、投資管理、現場管理等環節做到面面俱到，全咨單位也希望通過與代建單位的合作實現自身業務的開拓和資源整合，因此，“代建-全咨”模式是代建單位與全咨單位之間的各取所需、抱團協作，是市場選擇的必然趨勢。

第二，代建制與全過程工程咨詢共存是可行的。根據調研結果可以發現，代建單位和全咨單位在各自領域的項目管理和專業技術能力上各有所長，二者能力之間是高度互補關系，代建單位和全咨單位可以通過合作實現互利共贏，提高項目管理的效率和效益。

第三，對代建單位來說，引入全過程工程咨詢服務，可以獲得更為系統、綜合性的咨詢服務。避免了咨詢服務的碎片式管理和運行，大幅減少代建方的工作量和協調量，降低了其人員投入成本。此外，通過與全咨單位的合作，代建單位還可以提高自身的項目管理水平和技術能力，增強自身的核心競爭力。

第四，對全咨單位來說，可以通過代建單位平臺發展壯大自身力量。一方面，實現自身業務的快速擴張，較單一業務的承接方式，全咨項目的合同額和產值規模將更為可觀；另一方面，全咨單位通過模式創新、資源整合、人員效能提升，可探索提升綜合服務水平的同時降低項目運行成本路徑，促進自身的轉型升級，實現咨詢行業內的差異化競爭優勢。

三、“代建-全咨”模式下全咨單位的應對策略

作為全咨單位，面對越來越高度專業的代建單位，應摒棄“代理業主”“大而全”“多而雜”“雜而不精”等傳統經營和生產思想，回歸咨詢服務的本質，以專業技術和咨詢水平應對專業需求的代建方。

全咨單位應以項目管理思維為核心，重點把握技術、投資、現場三條主線，結合全過程工程咨詢服務從“角色定位、任務清單、組織運行、人員投入”四個方面進行提前策劃和布局，為“代建-全咨”模式下的全咨工作開展做足準備。

第一，明確角色定位。項目代建制的本質是由專業化的項目管理公司代替建設單位行使建設期項目法人的職責，實施業主方的項目管理。全過程工程咨詢是一種為業主提供智力輸出的有償技術服務，也應理解為業主方項目管理的范疇。從利益相關方分析，代建和全咨應屬利益共同體，但兩個主體又存在明顯的從屬關系，全咨單位是受代建單位委托的咨詢單位，應全面接受代建單位的管理和工作安排，其工作應優先對代建單位負責，這是合同關系造就的實際從屬關系（見圖3）。

圖3 業主方項目管理“新三角”關系示意圖

第二，確定任務清單。為保障“代建-全咨”模式的有效運轉，需厘清業主、代建和全咨之間的權責關系和咨詢需求，對各方的權責和工作任務進行明確，系統梳理形成各方的權責清單，以及全咨單位工作的任務清單，將全咨工作具象化和聚焦化。通過對“代建-全咨”模式的權責研究，運用系統化分析方法，對全咨服務任務和工作進行再分配，從統籌管理、技術咨詢（含設計）、投資管理及現場管理4個板塊、21個大項、約130子服務梳理全咨工作服務清單，以便指導咨詢從業人員開展相關工作（詳見表2）。

表2 “代建-全咨”模式下全咨單位任務清單

第三，建立全新組織結構。傳統代建制下的工程管理多采用直線制組織結構，該種組織形式優勢在于職責清晰，管理流線簡單，但缺點是無法滿足復雜工程項目對人員、技術、管理、協調及資源調度的需求?！按?全咨”模式需要建立強矩陣的組織結構形式，各參建方圍繞項目的建設和推進需要組建項目團隊。該模式下項目的組織運轉應以代建單位為核心，全過程工程咨詢團隊為代建方輸出管理經驗和專業技術服務，與代建方協同為業主單位提供優質工程（詳見圖4）。

圖4 “代建-全咨”項目組織運行構架圖（示意）

第四，重視人才培養。全咨的價值是通過人的智力活動而體現，人才是咨詢企業的核心競爭力。經研究發現，全咨服務相較于傳統單項咨詢服務最大區別是增加大量項目統籌工作，該部分工作若額外組建人員將會給咨詢單位增加較高人力成本，也會增加管理層級，不利于全咨單位工作開展，建議咨詢企業在人員安排上除非必要崗位外，項目統籌工作由某單項咨詢板塊牽頭兼職負責，實現項目的提質增效，對于牽頭的咨詢板塊咨詢企業應在內部產值和計獎劃分上給予傾斜。

四、“代建-全咨”模式實踐案例

某咨詢單位承接的某大專院校新校區建設項目，總建筑面積約36萬平米，是“代建-全咨”模式的一個典型案例。代建單位為某市大型平臺公司下屬項目管理公司，全咨單位與該公司簽訂了全過程工程咨詢服務合同，全咨服務中包含了項目統籌、技術咨詢、工程監理及造價咨詢服務，咨詢單位結合代建單位的特點，對項目的全過程工程咨詢服務組織運行進行了策劃（見圖5），具體服務方式及成效如下：

圖5 某新校區建設項目“代建-全咨”組織運行構架圖

（一）統籌及現場管理

咨詢單位在該項目上將工程監理定義為全咨牽頭板塊，將全咨的項目統籌任務歸口到工程監理板塊，與傳統監理服務主要有以下兩個方面的變化：一是服務范圍的變化，工程監理不僅需要完成基礎監理工作，還需結合代建單位的需要和短板，額外提供有限建設方項目管理服務，促進與代建方的管理閉合和內部協作；二是橫向統籌工作兼顧，現場團隊作為全咨服務的牽頭方，負責全過程的內外統籌協調、任務安排及資源調配，監理人員實行一崗多責，有效避免全咨團隊整體人員冗余、重復、低效等問題，實現提質增效。

（二）技術顧問

為實現對前臺專業咨詢板塊的專業賦能，該咨詢單位依托自有專家團隊，為項目成立建筑、結構、水、暖、電等專業齊全的8人專家顧問小組進行對口技術咨詢服務，不僅審查圖紙質量，更是從代建方和業主方立場出發對設計成果進行把關，結合技術、投資及功能品質三者之間的綜合研究提出優化建議，實現項目提質增效。技術專家在該項目累計提出優化建議82條，發現圖紙問題183個，解決現場技術難題若干，發揮了代建方、使用方專業技術顧問的全咨價值。

（三）投資管控

全咨單位的造價咨詢包含了投資管理、清單及控制價編制、施工階段造價控制、結算等內容，服務涵蓋了造價控制的全階段。為實現投資管控的整體性和連續性，項目團隊打破傳統工作思維，轉變工作思路，將建設項目成本管控工作進行前置，以編制成本精益策劃和合約精益策劃為手段把握成本管控要點，協同代建單位利用全咨單位數年積累的海量造價經驗數據反哺設計優化，精控項目成本，為業主單位節約數千萬元投資，實現了技術與經濟的深度融合。

五、“代建-全咨”模式面臨的問題及建議

雖然目前“代建-全咨”模式在咨詢市場上已有較大的客戶需求和業務前景，為全過程工程咨詢企業在業務拓展上提供了新的思路和方向。但在項目實際運行過程中，作為全過程工程咨詢企業也應客觀認識該模式下面臨的一些需要特別注意或待解決的難題，在業務承接時需提前策劃、科學布局，為客戶創造更多的價值。

（一）權責對等是合作前提和基礎

代建單位與全咨單位在項目運行上的立場及認知往往不一致，可能會存在雙方的權責劃分不清、權責不對等、工作邊界不清晰等問題，全咨單位作為弱勢乙方，也可能會在某些方面因代建方要求而進行妥協，承擔了超出其能力范圍的責任，致使自身管理范圍的無限擴大，額外大幅增加人力成本和投入，這對全咨工作開展非常不利。建議全咨單位基于自身業務特點做好咨詢服務體系研究和產品營銷，以實現主動引導、揚長避短。

（二）團隊融合是合作成功與否關鍵

“代建-全咨”模式運行成功與否的關鍵是提質增效，提質增效的核心在于團隊融合，這種融合主要體現在全咨團隊內部人員協作和與代建團隊的融合，團隊融合問題是目前大多數全過程工程企業在項目履約過程中面臨的頭號難題。建議全咨企業可以從全咨工作流線再造和從業人員思維轉變兩個方面入手，采用諸如數字化等技術手段優化工作流線，對從業人員強化項目管理思維培養，以滿足項目的工作目標和要求。

（三）優質優價保證市場良性發展

“代建-全咨”模式下，全過程咨詢單位可能面臨承擔了項目統籌任務但收取不到相應統籌管理費的問題。課題研究組對某咨詢公司全咨成本投入反測全咨統籌管理的產值分配，測算出統籌管理的合理產值可按以各專業咨詢服務按相關文件所計取基本費之和為計費基礎的 12%或以監理費（發改價格〔2007〕670號）基本費為計費基礎的 19%-23%（平均參考費率21%）或以項目管理費（財建 〔2016〕504號）基本費為計費基礎的 29%-46%（平均參考費率37%）考慮。因此，對于全咨企業不建議以低價方式進行市場競爭，“優質優價”的合作才能保證市場健康、良性的發展。

（四）提高專業技術水平是做強做大根本

專業技術水平是咨詢企業生存之根、立身之本，堅持做精、做強原有咨詢板塊是咨詢企業的溯本求源，發展全過程工程咨詢服務是企業應對市場的主動求變和革新。全過程工程咨詢服務應是一項智力型的咨詢活動，要避免將全咨工作低價值化，應以積極主動的專業工作精神，實現全過程工程咨詢的價值創造，以專業的服務水平獲得業主及代建單位的認可。

六、結束語

本文結合建筑行業企業特色和政府政策導向，基于咨詢企業視角重新審視代建服務模式及全過程工程咨詢發展規律，通過調查研究及項目經驗分析，構建“代建-全咨”模式的服務策略和模型，并對咨詢企業的發展進行展望和建議。鑒于各地區對代建或全咨的推進情況有所區別，在此種模式的運用過程中需要結合客觀實際情況進行改進和優化。