社會企業介入社區居家養老的路徑探索

袁 媛，劉 奕

（東華大學 人文學院，上海 201600）

一、引言

七普數據顯示，2020 年我國60 歲及以上老年人口為26402 萬，占總人口的18.7%，其中65 歲及以上人口達19064 萬，占總人口的13.5%。兩者已分別超過聯合國劃定的人口老齡化國際標準線8.7 個百分點和6.5 個百分點，接近深度老齡化水平。隨著醫療保障條件和物質生活條件的不斷提升，我國人均壽命將持續延長?！笆濉逼陂g，我國人均預期壽命已到達77.3 歲，而據國家發展改革委日前公布的最新數據顯示，2025 年我國人均預期壽命將增長1歲，達到78.3 歲。在老齡化程度不斷加深的同時，生育率卻在逐年下降。自2016 年起，我國人口出生率已下降了6.05‰，2021 年總和生育率僅1.3，跌破了國際“高度敏感警戒線”0.2 個值。由此可見，養老問題已成為不可忽視的重大問題，在老年撫養比持續下降的背景下，如何保障老年人的日常生活，實現“老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安”的養老生態，是未來一段時期內需要重點關注和解決的問題。

社會企業作為20 世紀末21 世紀初新興的社會組織形式，在彌補社區居家養老服務缺憾方面將發揮顯著優勢。社會企業發軔于20 世紀60 年代的企業社會責任（CSR）運動，經歷歐洲和美國兩條發展路徑后逐漸引入中國。簡言之，社會企業就是兼顧商業和公益的社會組織，通過市場化、企業化的運作手段，實現公共利益最大化的組織目標。社會企業這一概念雖是舶來品，但卻與中國傳統“義利合一”的價值取向有異曲同工之處，這就為社會企業在我國的發展壯大提供了土壤。羅婧將我國的社會企業分為“自力更生”型和“成人之美”型兩種類型。[1]對于介入社區居家養老的社會企業而言，在類型上可歸屬于后者，即此類社會企業發揮社會價值的前提取決于所提供的養老服務能否滿足社會需要，產生預期社會效益。

然而，國家雖然正多措并舉支持社會組織參與居家養老服務，但社會企業在我國依然屬于新生事物，在社區居家養老領域涉足未深，存在地位不明、人才短缺、資金單一等諸多問題，在養老服務多元供給主體中發揮的作用依然有限。為此，將基于福利多元主義和志愿失靈理論，深入剖析我國社會企業介入社區居家養老的價值與困境，并以此提出社會企業進一步參與養老服務的行動路徑與發展策略。

二、理論基礎

（一）福利多元主義

福利多元主義理論的緣起可追溯至古希臘時期，柏拉圖在《理想國》一書中就已提及對理想社會的憧憬，透露出社會福利的思想。進入近代社會，面臨福利國家日益嚴重的社會危機，為彌補政府失靈和市場失靈，理查德·羅斯（Richard Rose）在1986 年首次提出了福利組合理論，這成為福利多元主義的理論前身。羅斯指出，社會總福利應當來自家庭、國家和市場三者的福利加總，國家不應成為福利提供的壟斷者，市場和家庭同樣也能供給社會福利，且三者間并不是非此即彼的矛盾競爭關系，而是互相合作、互利共生的協同互補關系。[2]1988 年，伊瓦斯（Evers）在羅斯福利組合理論的基礎上提出了福利三角的概念，認為社會總福利雖然來自家庭、國家和市場三個主體，但三者提供的福利價值是有差異的。其中，家庭作為非正式的社會組織，體現的是團結、共有的價值內涵；國家作為公共的社會組織，體現的是平等、權利保障的價值內涵；市場則是正式的社會組織，體現的是自主選擇的價值內涵。[3]隨著福利組合理論和福利三角概念的提出，學者逐漸意識到社會福利的提供并非僅僅來自這三大主體，志愿組織也應被納入社會福利的提供者。由此逐漸形成了福利的三分法、四分法，發展出成熟、系統的福利多元主義理論。其中，福利多元主義的四分法越來越為學者接受，如伊瓦斯就在福利三角的研究基礎上，修正了原有的分析框架，將民間組織納入其中，充分肯定了民間組織在福利供給中的重要作用。但需要指出的是，隨著社會的發展，福利多元主義正逐漸顯示出固有的局限。例如，在人口老齡化背景下，家庭正從福利的提供者轉變為福利的需求者；志愿組織迫于資金壓力等也開始陷入志愿失靈的危機。這些都啟示著我們需要重新思考家庭、國家、市場和志愿組織四者的關系，尋求新的變革與創新之路。

（二）志愿失靈理論

薩拉蒙（Salamon）在1981 年首次提出了志愿失靈理論。在《現代福利國家中政府與非營利組織的關系》一書中，薩拉蒙指出志愿組織容易出現慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長式作風和慈善的業余主義四大問題。[4]首先，慈善不足映射了理性經濟人中“搭便車”的現象，即人們在接受志愿組織捐助過程中會越來越依賴志愿組織，只有從志愿組織中汲取利益的動力而無反哺、貢獻社會的動力，最終將帶來志愿服務領域的“公地悲劇”，出現志愿組織的生存和發展危機；其次，慈善的特殊主義是指志愿組織和慈善捐助者會在自身捐助偏好的影響下將過多的服務資源投入特定的亞群體，而導致志愿服務資源配置的不均等和浪費；慈善的家長式作風是指捐助者由于向志愿組織提供了資源捐贈，從而在組織中獲得了一定的發言權，甚至能夠主導志愿組織的行動和戰略方向，干預志愿組織的日?；顒优c服務內容；慈善的業余主義是對志愿組織專業性的批評，薩拉蒙認為志愿組織往往由那些不具備專業知識或技能的“善意的業余人士”組成，缺乏經過專業訓練的社會工作者，專業性程度較低。

在政府失靈和市場失靈的背景下，福利多元主義應運而生，這使得志愿組織逐漸進入學者研究視野并成為福利供給中的一大主體。而社會企業作為志愿組織的一種特殊形式，不僅能夠積極供給社會福利，同時還能彌補志愿失靈的新問題。社會企業借助市場化的運作方式籌集資金，能夠在理論上擺脫慈善不足的困境，吸引更多專業人士加入志愿者隊伍，并保持企業內部領導者的權威和話語權。

三、價值意蘊：社會企業介入社區居家養老服務的供給優勢

（一）“經濟－福利”雙重價值的實現

中國自古以來就崇尚中庸之道，社會企業以商業利益和社會公益為共同價值指引，能夠借助經濟價值實現社會價值，獲得組織的和諧永續發展。相較于傳統的非營利組織和商業企業，社會企業內蘊的雙重價值更能夠獲得組織的自主性并提供高質量的居家養老服務。具體而言，一般意義上的非營利組織以社會公共福利的實現為唯一價值取向，但囿于資金、人才的短缺而不得不依賴政府補貼，這就容易出現薩拉蒙所謂的志愿失靈的后果，最終導致組織目標無法順利實現。而商業企業雖然有較為健全的盈利機制和籌資渠道，但卻以經濟利益而非社會公益為唯一價值取向，其最終目的不是為了提高老年人的生活質量和幸福感，而是為了提高企業的盈利額，因此以商業企業為主體提供的養老服務往往存在價格過高、普通老人無力負擔的問題，無法實現養老服務的全覆蓋。社會企業則中和了兩者的優勢，既能為老年人提供相對價格較低的產品，又能使老年人獲得相對優質的養老服務，與養老領域的內生價值不謀而合。

（二）“競爭－合作”兩股力量的結合

社會企業雖不似商業企業般需要通過激烈的市場競爭來求得生存，且大都在特定范圍和領域內活動，很少會出現超大規模的組織。但社會企業仍是自負盈虧的組織，追求經濟利益依然是社會企業的目標，因此社會企業與外部場域間必然存在一定程度的市場競爭。同時，沒有政府財政的兜底保障和固定補貼，社會企業必須盡力控制成本支出，并通過提升企業知名度、提高市場占有率、挖掘潛在用戶等方式獲取社會捐贈、實現收支平衡。但與此同時，社會企業也秉持著獨特的社會使命感，積極整合政府、市場和其他社會組織，實現多方主體的優勢互補，并與政府平等共享社會資源和權力。[5]鶴童老人院作為中國第一家以企業方式提供非營利服務的社會機構，在興辦初期受到了許多性質上的爭議與管理的困難，但隨著社會企業概念的產生與發展，我國各大城市相繼出臺了社會企業的認證管理辦法，鶴童老人院也被公認為是一家社會企業。其自1995 年成立以來，通過二十余年的摸索與實踐，已形成了較為完善的商業化運作方式，并與政府、協會、市場等主體通力合作，一直以成本價格為失能、失智的老年人提供護理康復、認知療法等關懷服務。

（三）“多元化+ 多層次”養老服務的供給

社會企業作為混合型的社會組織，能夠滿足不同經濟水平、不同健康狀況老年人多樣化的服務需求，為老人提供個性化的產品和服務。在社區場域中，社會企業能夠幫助老人實現“在地老化”的期望，通過鏈接社區資源，依托社區人際網絡，結合政府購買服務等方式為社區老人提供多元化的養老服務供給。對于商業企業而言，在經濟利益最大化的驅動下，組織將更傾向于為高端小區的老人提供服務，或是脫離社區場域，以機構養老為主。而非營利組織為獲得捐贈者的支持和服務對象的及時回應，則傾向于選擇成本低、反饋快的服務項目，所供給的服務產品大都是低端、基礎的生活照護，服務對象也大都是特殊貧困老人。因此，不管是商業企業還是非營利組織，都無法為不同層次的社區老人提供多元化的服務供給，而社會企業兼具兩者的優勢，在涵蓋特殊老人、高收入老人、一般消費能力和健康狀況老人的基礎上，還能夠提供日間照護、醫療康復、助餐助浴、健康管理等多種服務。除此之外，福州金太陽養老服務中心還開設了“長輩網絡助手”服務，幫助老年人提升網絡購物體驗和效率；海都公眾旗下的“U 我養老”與社區、志愿組織、供應商等多元主體協同合作，研發“時間銀行”APP，形成能長效運轉的志愿服務網絡，營造了助老愛老的社區生態環境。[6]

四、實踐困境：對社會企業介入社區居家養老服務的反思

（一）資源短缺，組織存續能力偏弱

社會企業雖然以商業方式運營，相比非營利組織能吸引更多社會資本的投資，但由于社會企業正處于發展的初始階段，其依然面臨專業人才短缺和資金不足的雙重壓力，導致組織在尋求可持續發展方面略顯乏力。投資于社會企業不同于慈善捐贈，慈善投資作為投資的一種特殊形式，在追求社會效益的同時也應獲得部分經濟回報。然而，由于我國相關法律法規的不健全，導致慈善投資與慈善捐贈無異，從而削弱了投資者的投資熱情，使許多社會企業不得不再次依賴政府或是尋求民間借貸。社會企業失去了成長、發展的土壤，最終將重回志愿失靈的無奈循環之中。在社區居家養老領域，社會企業面臨內外部雙重發展障礙。在內部，社會企業由于資金得不到有效保障且無法為其員工提供高社會地位和正式編制，因而無法吸引專業的技術人才、管理人才和社會工作人才；在外部，我國居家養老行業一直以來就面臨著全職雇員短缺、志愿者人數不足、人員結構老化和流動性強等問題，無法為社會企業提供專業化的護理團隊和人才隊伍。資金和人才資源的短缺最終將導致社會企業的生存危機，使其被排斥在社區居家養老服務的門檻之外。

（二）身份矛盾，認同危機尚未解除

同時具有商業和公益兩種屬性的社會企業面臨著基于身份的認同危機。其一方面陷于社會的認知困境，另一方面則陷于制度的合法性困境。[7]在社會認知困境中，社會企業冠以“企業”之名，在民眾看來依然存在逐利的嫌疑。更何況要處理好商業利益和社會公益的關系，是多數社會企業都難以平衡的矛盾。在常態化運營中難免會出現目標的沖突，甚至出現過分追求經濟利益而損害社會公益的負面影響。在中國傳統文化語境下，人們也往往以道德標準衡量社會組織，無法接受公益和投資共生的理念，容易對社會企業的目標和使命產生懷疑。在社區居家養老服務供給中，社會企業作為民辦組織，相比公辦養老服務中心而言，民眾對其所提供的養老服務和個人隱私安全會表示出更多的不信任。在制度的合法性困境中，當前我國尚未出臺針對社會企業的專門認證法規和有關社會企業的管理制度。社會企業在尋求注冊時難免會遇到身份認同的困境。當前，雖有部分省市已逐漸賦予社會企業合法地位，但程序繁瑣，難以直接認證。多數社會企業都以工商企業身份或非營利組織的身份登記注冊，這導致其在法律身份上無法體現商業性和公益性的雙重屬性，對其開展服務必將產生一定阻礙。

（三）地位尷尬，法律規制亟待健全

我國在非營利組織的立法方面就與發達國家存在較大差距，社會企業作為21 世紀引入的新概念，其面臨的法律確權壓力更大。當前，社會企業在法律上有兩種認定方式，一是法人注冊制，二是資格認證制。[8]由于社會企業性質的特殊性，在立法上很難將其納入現有的法人注冊體系中，以資格認證方式賦予社會企業一定的法律地位更為可行。但我國一方面正處于社會企業蓬勃發展的關鍵期，另一方面在法律形式上又無法給予社會企業合法的身份地位，導致社會企業陷于尷尬發展的溝壑之中。如前所述，我國社會企業多以非營利組織、商業企業的身份申請注冊，尚未將其納入法律概念的體系框架中。而且，實踐中不管是采取官方認證模式還是民間認證模式，其實際扶持力度和發展效果都不盡如人意，且相互間各自為政，并未形成一方主導或協同發展的態勢。法律法規的缺位帶來的不僅是社會企業在身份地位上的尷尬，最終將影響其服務提供的成效和社會的接受度。社區居家養老服務是關系社會民生的重大問題，養老問題已上升至國家戰略高度，老人的晚年幸福生活也成為公眾日益關注的話題。要推動養老產業的高質量發展，提升養老服務多元化供給水平，激發社會企業的供給活力，就必須在立法上明確其法律地位，并加強對社會企業的法律監管。

五、發展路徑：社會企業介入社區居家養老服務的改善策略

（一）政府主導，支持社會企業發展壯大

社會企業概念和模式從西方引入中國后亟須進行本土化過程，適應中國土壤。西方社會有著較為完善的社會組織培育機制，市場和社會更為成熟，能夠在不依賴政府的情況下實現組織目標和使命。但我國自古以來經歷的中央集權體制、黨委領導和政府主導的社會治理格局之下，社會力量明顯要弱于國家。與此同時，社區居家養老本身就屬于政府履行社會職能的一部分，因此，在社區居家養老中實現政府主導，依靠政府這一外部力量來培育和發展社會企業自然就成了題中應有之義。為此，首先政府可通過購買服務的方式支持社會企業發展，為社會企業提供持續、有保障的資金和政策支持。目前，政府主要是通過直接出資或提供養老服務券兩種方式來進行。例如，江蘇省南京市鼓樓區以政府出資的方式向貼心老年人服務中心購買服務；浙江省紹興市越城區民政局則以發行養老服務券的方式向仁本居家養老服務有限公司購買服務；其次，政府應為社會企業提供更多稅收優惠，而不是將其排斥在稅收優惠之外。政府在向社會企業征稅的過程中，可只對其所從事商業活動的所得征稅，而不對其所從事社會服務的所得征稅，以激勵更多社會企業開拓服務范圍，將更多資源用于需求較大的細分市場；最后，政府可幫助社會企業鏈接社會資源。例如，政府可幫助社會企業與公辦醫院、高校合作。醫院可為社會企業提供經專業培養的醫護人員和其他醫療資源，而高?？蔀樯鐣髽I培養社會工作人才，幫助社會企業解決人才資源短缺的問題。

（二）放松規制，完善社會企業身份認定

社會企業在我國依然處于身份尷尬的境況，被認為是一種“自娛自樂”的狂歡。[9]幫助社會企業走出身份矛盾的困境，可以采取以下三種方式：首先，在政策上通過分級進入的方式設定不同的準入門檻。歐洲對社會企業有著相對規范和制度性的認定標準，要求社會企業符合經濟與企業類別和社會類別之下的九項標準。而由于我國社會企業發展還處于萌芽狀態，按歐洲標準認定我國的社會企業并不現實。因此，我國應嘗試放松規制，降低社會企業認定門檻。分級準入的方式既能賦予更多組織以社會企業身份，又能防止僅承擔商業或公益使命的組織混入其中。具體而言，政府可設立三級或四級標準，通過評級方式認定符合條件的組織獲得社會企業身份。例如北京市在2021 年公布的社會企業認證分級名單中，總計評出了23 家三星、二星、一星和普通社會企業。其中，與養老服務有關的北京市豐臺區怡海老年培訓中心和北京康復輔助器具科技產業園區有限公司分別被評為一星和普通社會企業。[10]其次，應允許和鼓勵傳統組織向社會企業轉型。目前已有越來越多的大型商業公司承擔起企業社會責任，但這些部門大都從事的是公益活動，在財政上或將面臨較大的資金壓力。若這些部門可以轉型并被認定為社會企業，將獲得部分政策優惠，在一定程度上削弱公司的財政負擔，降低公司承擔社會責任的成本支出，同時也能鼓勵更多商業公司投身公益事業，推動社會力量發展壯大。最后，政府應制定社會企業名錄并向全社會公開，以增強民眾對社會企業的認知，提升社會企業知名度。同時，鑒于部分社會企業在發展中可能會偏離最初的使命，因此還應建立健全社會企業退出和降級機制，每隔2-3 年對社會企業運行情況做出追蹤評定，并及時更新社會企業名錄，完善監督機制。

（三）健全法律，實現社會企業混合認證

社會企業所具有的雙重身份提示著對社會企業的法律認證也可實行混合認證方式。目前在國際上主要有兩種社會企業認證方式：一是政府驅動型的認證路徑，即政府在社會企業培育、認證和發展中起到關鍵作用。例如韓國就通過頒布《社會企業促進法》和設立“社會企業振興院”等方式對社會企業概念作出界定并推動其發展。二是市場驅動型的認證路徑，即一種以民間認證為主的方式，這在英國、美國等西方國家都有施行。結合我國實際情況，在社會企業相關法律規范尚未出臺而已有一定數量的社會企業在民間誕生的背景下，我國當前的目標并非引入社會企業的概念，也并非以立法促進社會企業壯大，而是賦予正處于“灰色地帶”的社會企業以合法的法律地位。因此，結合政府驅動和市場驅動的混合型認證路徑更符合中國實際，也兼具中國特色。建立以民間認證為主、官方認證為補充的方式，賦予在市場環境下成長起來的社會企業恰當的法律地位，既符合商事制度改革的邏輯也符合中國特色的制度體系。在實踐中，已有部分組織采用混合型認證方式，即“一套人馬兩塊牌子”的雙軌式路徑，在工商部門和民政局同時登記注冊。但是，這種混合型的認證方式容易出現監管漏洞，依然是暫時性、過渡性的選擇。未來仍需要進一步建立健全社會企業相關法律，例如即可制定專門的社會企業法，可在現有的慈善法或公司法中加入社會企業的概念和相關規定。