加強行政事業單位財務集中核算及內部控制體系建設的探討

馬彩虹

（北京市住房和城鄉建設委員會財務支付核算中心，北京 100096）

引 言

身處當前復雜的、多元化的市場環境，行政事業單位要想持續穩定發展運營，自然要有一套符合自身現狀的財務管理模式和內控體系，而財務集中核算則是順應時代發展趨勢和單位本身需求的綜合產物，意在提升單位整體財務管理水平。這種集中化財務管理模式的廣泛推廣應用對行政事業單位內部控制的發展也提出更高要求，越來越多的事業單位開始重視內部控制、建設內控體系、編制內控手冊等。北京市住房和城鄉建設委員會編制內部控制體系手冊，嚴格遵循現有政策文件、法律法規等，如《行政事業單位內部控制規范》、會計法、預算法、采購法、合同法、《政府會計制度》、《政府會計準則》等，并遵從全面性、重要性、制衡性、適應性等原則。盡管行政事業單位越來越重視內控相關工作，但實際上在構建內控體系、發揮內控作用時依然會受到各種因素阻礙，影響其內控效果。

一、加強財務集中核算下行政事業單位內部控制管控的意義

在財務集中核算模式下，內控特點包括集中性、高效性、專業性、獨立性、統一性，其間要格外注意內控數據的保密性、完整性、可靠性及安全性。在非財務集中核算模式下，內控特點包括分散性、自主性、靈活性、專業性、協同性，其間要格外注意單位內部各職能部門間的溝通協作能力，從而保障基礎數據信息的一致性、精準性、可靠性。由于二者存在著一定差異，所以各單位、企業、組織在實際經營中要綜合考慮自身需求、經濟實力、業務規模等特點，選擇合適的財務管理方式。

基于財務集中核算模式，行政事業單位加強內部控制管控的意義在于規范單位內部人員行為，保障所有業務經營活動有序開展，保障國有資產使用安全高效、資金使用合規合法，保障經營中數據信息的真實完整性，能夠有效規避各類風險，減少主觀、客觀的徇私舞弊、貪污腐敗事件發生，有助于行政事業單位充分發揮服務公眾的社會職能。

二、財務集中核算模式下行政事業單位內部控制體系問題探討

（一）對內部控制體系認知不足

行政事業單位能否加強內部控制管理直接影響著單位業務發展效果、財務管理水平，可見其內控落實與否的重要性。然而實際上，部分行政事業單位管理人員并未過多關注內控工作，也沒有意識到財務集中核算模式下內控管理的必要性，更沒有為內控體系建設、內控工作開展等提供極大助力。上述問題的出現主要是由于部分管理人員的思維模式較固化，仍然局限于傳統的財務管理制度，不愿意接受創新性的、新型的財務集中核算管理模式，也無法透過財務集中核算本質看到內部控制的重要性，甚至會認為財務集中核算、內部控制建設沒有實質性作用，從而導致行政事業單位內控問題越來越多，對事業單位發展造成較大損失[1]。

（二）會計監管不到位

盡管現階段多數行政事業單位在實施財務集中核算管理時都會借助信息技術手段，但是由于信息系統軟件功能的局限性，系統無法實現對財務集中管理過程的全面監管，也無法實現對集中核算人員內部控制操作的全面監管。此外，還有部分行政事業單位為了省時省力，并沒有依據自身發展現狀編制專門的會計監督管理機制、工作流程，只是簡單照搬其他單位已有機制，導致機制偏離實際業務發展需求，無法助力會計監督工作有序開展，也無法保障單位內部各部門人員嚴格落實內控制度、發揮內控監管職能[2]。

（三）內部控制風險管理落實不到位

行政事業單位構建內部控制體系包含諸多環節，按照五要素可劃分為內控環境、內控風險管理、內部控制、內控信息與溝通、內控監督管理，且這些環節前后呼應、首尾相連、互相影響，共同構成一個完整的閉環內控體系。五要素中的每個環節都有著不可估量的作用，其中的內控風險管理環節能夠科學預估風險，評估風險產生后果，盡可能采取措施防止風險發生或減少其發生后造成的負面影響。然而，部分行政事業單位并未重點關注內部控制風險管理板塊，如缺乏完善的內控風險管理制度、內控風險評估機制、內控風險監管機制等，相關崗位人員無法及時發覺未知的、潛在的風險，也無法提前制定風險應對方案，甚至會因錯失風險管控良機而給單位帶來無法估量的損失。

（四）內部審計難以落實

現階段行政事業單位開展內部審計工作主要參照內部審計準則（分為基本準則、具體準則、實務指南三部分），但是部分單位內部并沒有在此基礎上編制足夠先進的、精細化的內部審計制度體系，加之當前參照的內部審計制度較落后，根本無法滿足實際業務發展需求，整體的內部審計工作開展得也較為隨意，導致審計工作也無法規范進行。部分行政事業單位內部審計負責的工作范圍較局限，且脫離業務流程，無法切實發揮其審計監管職能，無法反向督促單位內部人員規范開展日常工作。例如，G 單位內部審計人員僅負責財務收支、事后業務監管等內容，審計時間線明顯滯后于業務流程。在財務集中核算模式下，單位財務核算小組人員也只關注原始憑證發票的完整性、報銷流程的規范性，從單位整體發展看，對于票據中反映的事件是否真實存在并沒有過多監管[3]。

三、財務集中核算模式下行政事業單位強化內部控制的具體措施

（一）提升人員內部控制體系認知

在財務集中核算模式下，行政事業單位有序開展內部控制工作對其發展有至關重要的作用，而管理者作為單位發展的導向，首先要樹立正確的內控意識，才能從更高層次認同內部控制價值。因此，行政事業單位管理人員只有對內部控制形成正確的認知，才能為內控開展營造良好環境，引導內控制度編制、內控執行、內控考核、內控評價等一系列工作有序開展。例如，北京市住建委在管理者的正確引導下，強化內部控制制度建設，最終形成的內控手冊中記錄的內控制度體系包含財務管理制度、人力資源管理制度、依法執行制度、黨建制度、辦公室文秘制度、廉政制度、信訪工作制度、應急管理制度、調研制度、信息化管理制度等。

行政事業單位管理人員可以通過積極參加內控講座、行業發展交流會等大型會議，更多地了解內部控制體系理論知識和實踐技能，并引導單位內部營造良好的內控文化氛圍，促使更多新老員工都能夠樹立內控意識，認真對待內控工作[4]。

（二）強化對人員、計算機的雙重管控

行政事業單位為了強化會計監管、內部控制全過程監管，只有實現對人員、計算機軟件系統的雙重管控，才能保障內部控制機制規范落實，從而促進單位內部業務管理水平、財務管理效率提升。為了實現對人員、軟件系統的全面管控，行政事業單位需要分別設置相應的監管機制。對于人員監管而言，可以通過設置專門的監督管理部門、安排專業的監管人員實現；同時，負責不同板塊內容的監管人員也能夠相互監督、約束管控，從而規范單位所有環節人員的日常操作。對于軟件系統的監管，更多的是在系統中嵌入高端技術，提高系統本身的安全防御功能，營造優質的網絡環境，有效防范外部用非法手段入侵內網，提升系統抵御風險的能力。同時，還要對操作系統的人員進行監管，需要系統自動留痕，方便后期發現問題及時追溯第一責任人?？傊?，強化行政事業單位對人員、系統的監管，對強化內部控制、提升內控管理水平、減少單位損失等有著重要作用[5]。例如，北京市住建委在綜合考慮內控理念、控制方式、控制流程等要素后，相繼建設內控預算管理系統、預算執行系統、合同管理系統等軟件系統，盡可能減少業務流程中的人為主觀性操作，最大限度保障基礎數據的統一性、真實性、完整性。

（三）強化內部控制風險管理

行政事業單位要保證實現內部控制目的，不僅要關注前期內部控制制度建設、內控流程設計，還要重視內控風險管控制度編制及風險管控行為的落實。行政事業單位內部風險可分別從單位層面和業務層面兩部分劃分，其中單位層面的風險有組織架構風險、經濟決策風險、人力資源風險等；業務層面的風險有收支管理風險、資產管理風險、合同管理風險、預算管理風險、項目建設風險、政府采購風險等。為此，行政事業單位要制定完善的內部控制風險管理制度，強化內控風險管理。在內部控制風險管理制度中，需要對具體崗位人員職責做出明確劃分，還需要對風險評估方式、評估標準、風險影響程度、風險應對方案等進行詳細規定。例如，行政事業單位常規的風險評估方式有定量和定性兩種，對于風險發生的可能性則可以從低到高依次確定為極低、低、中等、高、極高五個等級；依據風險影響程度可以劃分為不重要、次要、中等、主要、極其重要五個等級，劃分依據為最終造成的經濟損失、業務控制度、合法合規性等，詳細影響程度評判標準見表1。常規采用的風險應對方案有規避風險方案、降低風險方案、分擔風險方案（如購買保險、業務分包等）、承受風險方案（權衡利弊后做決定）。

表1 內控風險影響程度評判標準 單位：元

（四）全面落實內部審計

行政事業單位全面落實內部審計工作需要有完善的審計制度、審計工作流程做鋪墊。有關崗位人員在編制審計制度時需要全面梳理當前業務活動流程，進一步確定審計工作范圍、審計方式、審計流程等細則，確保審計制度能夠切實為各崗位人員開展審計工作提供參考幫助，確保各審計人員日常工作足夠規范、合法、真實。為了保證審計工作效果，行政事業單位要助力審計時間前移，從原本滯后于業務活動的形式轉變為貫穿所有業務活動流程的審計模式，要求審計人員全面把控業務全過程發展進度、情況，并且能夠保障主動或被動形式獲得的基礎數據信息足夠真實、完整，從而進一步深入分析、挖掘數據背后隱藏的潛在風險。例如，北京市住建委審計處（財務處）負責對內部控制有效性進行監督管理評價，對內部控制的全面性、合規性、適應性、重要性、執行率等展開綜合評價，揭示其中隱藏的內控缺陷，并提出針對性的優化建議，督促相關人員在規定期間內完成整改。審計處人員要實時追蹤整改進度，為內部控制體系發揮作用提供助力。住建委還要制定內部控制協同機制，在當前內控決策、內控執行、內控監督相互分離的情形下，要求各崗位、各流程、各處室間持續聯系，保障內部控制流程高質量運行。同時，制定審計處、機關紀委、駐委紀檢監察組的協同工作制度，確保內部審計結果、內部控制考核評價結果、內控監督結果等都能夠更好地被應用于內控體系優化完善中，從而不斷提升住建委整體內部控制工作質量、效率[6]。

結 語

時代變遷推動了財務集中核算模式的興起，同時對行政事業單位內部控制管控提出更高要求，要想提升各板塊工作質量，創造更多經濟效益，必然要應對財務集中核算模式下內控方面的各種挑戰。本文前面側重于分析行政事業單位內部控制體系弊端，后面則相應提出可行的強化內控措施，具體措施有提升人員內部控制體系認知、強化對人員和計算機的雙重管控、強化內部控制風險管理、全面落實內部審計等。希望本文關于財務集中核算下內控的相關研究能夠切實為更多類似單位、組織加強內控管理、提升內控管理水平等提供一定的參考思路。當然，各行政事業單位高層人員要知曉內部控制體系建設并不是一成不變的，而是動態的、持續變化的過程，所以各單位在實際建設內控體系、編制內控制度、實施內控過程中要時刻關注內外部環境變化，持續優化內部控制，為提升單位綜合管理水平奠定基礎。