論全域土地綜合整治與線性文化遺產保護利用：銜接與融合
——以廣東省南粵古驛道梅關古道古田段為例

吳家龍，李紅舉，鄧 婷，羅思華，胡 潔，張子健，牛丞禹，王 凱，姜 巖，蘇少青

（1.廣東省土地開發整治中心，廣州 510635；2.自然資源部國土整治中心，北京 100035；3.廣東省農業環境與耕地質量保護中心，廣州 510500；4.廣東省城鄉規劃設計研究院科技集團股份有限公司，廣州 510288；5.浙江萬維空間信息技術有限公司，杭州 310052；6.黑龍江省自然資源生態保護修復監測中心，哈爾濱 150030）

線性文化遺產（linear cultural heritage）是指由一系列特殊文化資源構成，存在于線狀（或帶狀）空間內的物質和非物質文化遺產及其族群，是國際文化遺產的重要組成部分（呂舟，2006；單霽翔，2006；馮瀟 等，2019；黎子銘 等，2022），包括遺產廊道（heritage corridor）（龔道德 等，2016）、文化線路（cultural routes）（王影雪 等，2022）、文化廊道、歷史游徑（historical trails）（邱衍慶 等，2018）等。以絲綢之路、京杭大運河、茶馬古道、靈渠等為代表的國內線性文化遺產已被列入《世界遺產名錄》①數據來源：UNESCO World Heritage Centre.https://whc.unesco.org/zh/list/，并成為國家特色文化保護、游憩休閑、教育宣傳的重要載體（俞孔堅 等，2009；劉大群，2009；李澤新 等，2016）。古驛道是古代人口遷徙、物資運輸、傳遞文書的通道，是承載中國古代國家統一、民族融合、時代變遷等歷史事件的重要線性文化遺產，蘊藏著豐富的歷史、經濟、社會和文化價值（黎子銘 等，2022），承載著中華民族的基因和血脈，是不可再生、不可替代的中華優秀文化資源。1985年中國加入《保護世界文化和自然遺產公約》，為推動《世界遺產可持續發展政策》，貫徹落實中共中央辦公廳、國務院《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的若干意見》，“文化自信，是更基礎、更廣泛、更深厚的自信”②2016-07-01，習近平在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話。、“讓更多文物和文化遺產活起來”③2022-05-27，習近平在中央政治局第三十九次集體學習時強調。（許瑞生，2016）、“重視歷史文化保護傳承，保護好中華民族精神生生不息的根脈”④2022-01-27，習近平考察調研世界文化遺產山西平遙古城，就保護歷史文化遺產、傳承弘揚中華優秀傳統文化發表重要講話。、“加強城鄉建設中歷史文化保護傳承”⑤2022-10-16，習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告。等一系列歷史文化遺產保護指示精神，借鑒美國歷史游徑經驗，2016年廣東著手部署南粵古驛道保護與利用工作（邱衍慶 等，2018），并于次年印發了《廣東省南粵古驛道線路保護與利用總體規劃（2016—2025 年）》（廣東省住房和城鄉建設廳 等，2017）（以下簡稱《南粵古驛道規劃》），旨在以南粵古驛道保護利用為載體，弘揚嶺南優秀文化，主動服務國家“一帶一路”倡議與廣東“文化強省”戰略，結合供給側結構性改革，為公眾創造滿足現代生活需求的線性文化空間，同時賦能欠發達地區村鎮發展，提振古驛道沿線周邊經濟，以驛道文化復興助推高質量發展（唐曦文 等，2017）。

自然資源部（2021a）《關于印發全域土地綜合整治試點名單的通知》指出，試點要加快發展鄉村產業、加強農村生態文明建設、實施鄉村建設行動、推動城鄉融合發展等工作緊密結合，做好全域規劃、整體設計、綜合治理，整體推進農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和歷史文化保護，優化生產、社會、生態空間格局。全域土地綜合整治源于浙江經驗（吳家龍 等，2022a），是落實國家鄉村振興戰略規劃，推動鄉村振興的重要抓手。目前，已有學者開展面向國土空間生態修復（楊忍 等，2021）、碳達峰碳中和（吳家龍 等，2021a）、自然資源高效率利用高水平保護（吳家龍等，2022a）、共同富裕（吳家龍 等，2021b）等目標的全域土地綜合整治路徑研究，不斷豐富全域土地綜合整治的內涵和服務領域。全域土地綜合整治的項目通常呈散點狀分布，點與點之間缺乏互通互聯，阻礙了鄉村旅游產業集聚效應的發揮。南粵古驛道保護修復是廣東省全域土地綜合整治試點中歷史文化保護的特色內容之一，其活化利用促進文化、旅游、體育等多要素的融合發展，可為鄉村振興注入新動能（馬靜，2021）。通過土地整治項目實施，可將古驛道將分散的遺址斑塊串聯，以優化整合土地利用布局，推動旅游產業空間集聚，滿足訪客多樣化體驗需求，實現二者的功能互補和良性互動。當前，全域土地綜合整治中關于歷史文化保護的相關要求仍停留在原則性引導階段，較為籠統和抽象，二者之間缺乏有效的銜接和融合。少量研究將土地整治與歷史文化統籌考慮，提出農村土地整治應加強傳統文化（劉新衛，2012）和鄉村歷史文脈保護（侯冬梅 等，2021）。但鮮有研究立足歷史文化傳承、促進貧困地區經濟發展、美麗鄉村建設等時代背景，探討全域土地綜合整治過程中的古驛道保護、利用的相互關聯和內在邏輯，以及如何在全域土地綜合整治中落實古驛道保護與利用。

鑒于此，本文試圖從全域土地綜合整治和古驛道保護利用的內涵關聯和發展趨勢入手，采用文獻綜述、歸納演繹等方法，深入剖析二者之間的銜接機理和融合機制，并立足廣東省南粵古驛道功能利用策略方向和現實發展需求，探索面向古驛道保護與利用的全域土地綜合整治路徑探索。以期為全域土地綜合整治助推鄉村歷史文化賡續與繁榮提供借鑒。

1 全域土地綜合整治與古驛道和內涵與銜接

1.1 全域土地綜合整治的內涵和歷史文化保護

土地整治是世界各國解決社會經濟發展過程中土地利用問題的一項重要措施，全域土地綜合整治源于土地整治，指以鄉鎮或部分村莊為基本實施單元，以科學規劃為前提，整體推進農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、歷史文化保護和鄉村風貌提升，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地節約集約利用，改善農村人居環境的綜合性土地整治活動，強調內涵、目標、手段和效益”的多重綜合（許恒周，2021）。目前，自然資源部已批準了446個全域土地綜合整治試點，部分省份啟動了省級試點（吳家龍 等，2021a），浙江、廣東、河南等省正積極探索以市域、縣域為單元的全域土地綜合整治試點。

鄉村歷史文化保護是全域土地綜合整治的重要內容（吳家龍 等，2021b），國家相關文件（國務院，2010）明確提出，要求農村土地整治要加強傳統文化保護意識，增加各級土地整治規劃在保持農村風貌和當地特色傳統文化方面的相關考量。保護好鄉村歷史文脈是全域土地綜合整治的基本原則之一（侯冬梅 等，2021），自然資源部（2021b）印發的《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》明確將“破壞鄉村風貌和歷史文化文脈，在需要重點保護的傳統村落搞不符合規定的拆建活動的”列入負面清單。

1.2 古驛道的發展歷程、內涵和趨勢

以歐洲文化線路和美國遺產廊道為代表的國外線性遺產保護與利用研究起步較早（王影雪 等，2022）。中國的線性文化遺產歷史悠久、資源豐富、覆蓋面廣，其中以絲綢之路、京杭大運河、茶馬古道為典型代表（劉蔣，2011；黎子銘 等，2022）（表1）。南粵古驛道以古驛道為載體，是一種集含沿途城鎮、村寨、古建筑、閘門、驛站、碼頭、橋梁、驛道等文化元素在內的線性文化景觀（龔蔚霞等，2020），在1913年以前是傳遞文書、運輸物資、人員往來的通路，包括水路和陸路，官道和民間古道（唐曦文 等，2017；龔蔚霞 等，2020），是中國“海上絲綢之路”向內陸延伸的重要通道，也是中國線性文化遺產的重要組成部分。

表1 國內外典型線性文化遺產的對比信息Table 1 Comparative information of domestic and foreign typical linear cultural heritages

二十大報告中指出⑥習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告。，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍在農村。南粵古驛道保護利用的初衷與鄉村振興有關，其工作啟動之初，線路沿線兩側各5 km 范圍內有省定貧困村有1 300 余個，約占全省貧困村總數的60%（唐曦文等，2017；肖宇 等，2018）。廣東省南粵古驛道以挖掘古驛道文化內涵和改善農村人居環境為切入點，完善古驛道周邊基礎設施建設，構建“主線+支線+發展節點”線路系統，開發“古驛道+文化”“古驛道+體育”“古驛道+旅游”“古驛道+特色農業”等創新模式，依托南粵古驛道定向大賽、奔向南粵第一峰鐵人三項挑戰賽、徒步穿越丹霞等精品活動（許瑞生，2016），活化利用沿線歷史文化遺產，打造多元文化主題線路，帶動沿線村莊經濟發展。受國際環境復雜嚴峻和國內疫情超預期等因素影響，經濟下行壓力持續存在，在全面推進鄉村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果的關鍵歷史節點，盤活鄉村產業經濟、鞏固脫貧成果、助推共同富裕是未來古驛道保護與利用的堅強使命。

1.3 全域土地綜合整治與古驛道保護利用的銜接分析

全域土地綜合整治包含農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村歷史文化保護和風貌提升等內容，各項內容的整治修復對象可進一步細分為耕地、其他農用地、經營性建設用地等（楊忍 等，2021）（圖1）。全域土地綜合整治的修復對象、面臨的問題和修復目標分別嵌套于生產、生活、生態和文態（梅耀林 等，2019）四大空間。南粵古驛道采用戶外運動、促進旅游等產業發展，開展特色鎮村建設，助推精準扶貧，旨在傳承歷史文化、帶動經濟發展和滿足戶外休閑需求（唐曦文等，2017），但仍面臨鄉村經濟水平和生活條件落后、特色農產品豐富但生產不成規模、旅游資源豐富但開發利用不足、存在嚴重的“空心村”等問題（吳曉松 等，2017）。全域土地綜合整治的目標與南粵古驛道面臨的問題呈對應關系，即農產品小規模分散經營可通過農用地集中連片整理，促進產業規?；洜I破解；盤活閑置農村建設用地發展產業吸引“倦鳥回巢”，可為“空心村”問題提供紓困路徑；文化遺產保護和生態保護修復可為旅游資源開發提供解決方案。從內涵和功能的角度看，全域土地綜合整治包含古驛道保護與利用，二者呈包含關系，古驛道穿插于生產、生活、生態和文態空間中，對各大空間進行文化要素填充；從國土空間布局看，以廣東省為例，全省42個全域土地綜合整治試點涉及鄉鎮中的15 個鄉鎮與《南粵古驛道規劃》36-38中列出的南粵古驛道線路特色鄉鎮空間重合（表2），兩者連接形成“點-線-面”“瓜-藤”狀空間格局；在時間維度上，《南粵古驛道規劃》5計劃至2025年，古驛道、線路、發展節點、特色鎮村互通互聯，2030年實現南粵古驛道保護與利用品牌化和常態化。但受限于國土空間規劃編制、永久基本農田調整依據缺乏、“三區三線”劃定、指標生產規則未明確等因素，全域土地綜合整治試點工作進度相對較慢。但全域土地綜合整治是鄉鎮地區統籌土地資源開發、利用、治理、保護、規劃的綜合性措施，是一項要持續開展的工作，故在時間上與古驛道保護與利用業務具有同步性。全域土地綜合整治與古驛道保護利用之間存在“物理連接—內涵關聯—問題相通—目標相連”的邏輯關系（圖2），二者相互協同，共同推動兩者問題緩解和目標實現，最終打造融現代農業發展與歷史文化傳承、廊道景觀保護、生態文明建設和鄉村振興為一體的美麗鄉村新貌。

圖1 全域土地綜合整治試點與南粵古驛道內涵銜接示意Fig.1 The connection between the comprehensive land consolidation pilot and the south China historical trail

圖2 梅關古道古田段與土地整治空間布局示意Fig.2 Spatial distribution of the Gutian section of Meiguan historical trial and land consolidation

表2 全域土地綜合整治試點鄉鎮與古驛道線路特色鄉鎮Table 2 Comparison between comprehensive land consolidation and characteristic towns along the south China historical trail

2 案例分析

2.1 案例概況

古驛道包括本體和連接線，“連接線”是連接古驛道本體的線路，將一段段古驛道本體串聯成線成網，是古驛道的一部分。梅關古道古田段是南粵古驛道連接線（圖2中棕色曲線），地處廣東省南雄市珠璣鎮，案例所在的古田村位于珠璣鎮東南方向，距離鎮政府5 km，距國家4A 級景區——珠璣古巷3 km，具有明顯的區位優勢和良好的鄉村旅游資源。古田段沿線文化資源豐富。據統計，古田段沿線上的聰輩村是抗日戰爭革命老區村，也是廣東省第七批古村落。沿線周邊有虎踞古石橋、鳳凰橋、均豐古石坡、駟馬橋、雙龍橋、古樹、古村居等歷史遺跡，還有大雄禪寺、上古禪寺、修上古廟、廣東南雄省級恐龍地質公園、竹博園、大茶棚等歷史文化場館（馬向明 等，2017）。

2.2 主要做法

為推動耕地保護與土地節約集約，落實《廣東省土地整治規劃（2016—2020 年）》，2017 年起，古田段沿線周邊陸續開展了一系列土地整治（吳家龍 等，2020）、生態保護修復、農業綜合開發、鄉村風貌提升等項目，包括墾造水田、田園綜合體、特色農產品產業園、稻-鴨/稻-蝦產業園、病蟲害綠色防控示范基地、農藥化肥減施增效示范基地、林地保護、河道整治、人居環境整治、農村垃圾處理、農居美化等，并整合各部門涉農資金，完善了田間道路、農田水利、民宿、農業觀光旅游園、溫室果園等基礎設施和公共服務設施，相關業務涉及自然資源、農業農村、住建、交通、文旅、水利等職能部門。土地整治項目解決了整治區域內農田灌溉水源不足的問題，實現了30 hm2低產旱田向稻-煙/稻-油菜輪作高產田的轉變，顯著提升了農產品種植經濟效益。南雄市以古驛道和休閑農業為依托，打造“三佳村—古田村—珠璣鎮—梅關”古驛道徒步精品路線，在顯著提升土地綜合整治、農業綜合開發區域的道路通達度的同時，每年還吸引大量來自全國各地的徒步愛好者和旅游觀光者，帶動沿線周邊絲苗米、農家樂、民宿、水果等特色鄉村產業發展，提升村民的收入水平（馬靜，2021）。2022年案例所在區域的“韶關市南雄市梅關古驛道重點線路生態修復項目”入選廣東省第二屆國土空間生態修復十大范例，案例明確了土地綜合整治與古驛道的相互襯托，這也體現本文案例的選取具有典型性和現實意義。

2.3 經驗啟示

梅關古道古田段以線路為紐帶，借助全域土地綜合整治，通過優化國土空間布局，整合鄉村發展要素，推動產業孵育和品牌塑造，串聯整合沿線歷史文化資源、自然環境資源、農業資源，系統提升線路沿線及周邊資源開發利用水平和保護修復水平，將南粵古驛道保護利用與鄉村旅游發展相結合，同時滿足區域高質量發展和歷史文化的傳承與活化，實現了“農業增效、農民增收、農村增彩”。本文案例各項目由農業農村、水利、住建、交通、生態環境、文旅、自然資源等部門各自主導，是根據美麗鄉村建設要求，對案例區域進行項目的集中投放，在一定程度上發揮了全域土地綜合整治與古驛道保護利用的物理性疊加效應。然而，目前學界和業界尚未開展二者相互促進，互利共生的融合機制研究，涉及規劃銜接、權益保障、政策激勵等方面的路徑有待進一步探索。

3 全域土地綜合整治與古驛道保護利用的融合機制

國土空間規劃與土地綜合整治的融合須注重區域與范圍、空間與任務、指標與目標、項目與建設、策略與措施之間的匹配與統一（劉珺 等，2022）；全域土地綜合整治與村莊規劃強調區域、目標、空間、項目與政策的融合（宋依蕓 等，2021）；應從產權明晰、權利賦予、市場機制、社會資本、價值轉化與收益循環的維度促進全域土地綜合整治與生態修復的相互融合（楊忍 等，2021）。通過梳理《南粵古驛道規劃》60的實施機制和保障措施，結合全域土地綜合整治與南粵古驛道內涵銜接關系，提出基于規劃、政策、權益、管理和景觀5 個維度“五位一體”的全域土地綜合整治與南粵古驛道融合機制（圖3）。

圖3 全域土地綜合整治試點與古驛道的融合機制Fig.3 The integration mechanism between the comprehensive land consolidation pilot and the historical trial

3.1 規劃銜接：發揮國土空間規劃引領作用

《南粵古驛道規劃》是廣東省開展南粵古驛道保護與利用、建設與維護的規劃依據。自然資源部（2022）發布的《關于進一步加強國土空間規劃編制和實施管理的通知》已明確指出，全域土地綜合整治要嚴格依據村莊規劃或者鄉鎮國土空間規劃；自然資源部印發的《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》⑨要求編制試點鄉鎮國土空間規劃時，應明確全域土地綜合整治的目標任務、整治區域、主要內容和空間布局等，試點區域的村莊規劃，應將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊，并明確組織實施、工作時序、項目安排、資金估算及來源。2019年發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中共中央，國務院，2019）建立了“五級三類”國土空間規劃體系，其中，國家級規劃強調戰略性，省級規劃強調協調性，市縣級國土空間規劃強調實施性。目前，全國范圍內正在進行國土空間總體規劃的編制并取得階段性成果，而全域土地綜合整治因缺乏協調各類建設規劃的法定職能，整治項目落地、指標交易、權益保護、資金籌措等難以得到保障。中國先后3次編制了全國土地整治規劃，已建立較為完善的土地整治規劃制度，但目前國土綜合整治規劃是否要編、其是否為國土空間規劃的專項規劃有待國家層面的確認。筆者認為，一方面，應加快研究和起草土地整治法律法規，構建全域土地綜合整治規劃體系，編制全域土地綜合整治規劃，賦予全域土地綜合整治規劃協調各類建設項目的職能；另一方面，建議借鑒原有土地整治規劃體系，在國家或省級層面，研究編制經濟區或省級國土綜合整治規劃，明確綜合整治目標任務和重點區域，在空間規劃的語境下，統籌考量文化娛樂、休閑旅游設施與生態環境保護空間布局，將相關管控要求統一納入國土空間規劃“一張圖”中，并加強跨區域的全域土地綜合整治與古驛道保護利用的協調與銜接（梅耀林等，2019）。在縣、鎮（鄉）級層面，編制單元或實施區域國土綜合整治規劃，銜接好村莊規劃，將整治目標任務落實到具體地塊，落實功能空間用途管制。將國土綜合整治規劃和南粵古驛道保護和利用總體規劃納入國土空間規劃體系中統籌考慮，促進二者的銜接與融合，再通過規劃實施單元劃分，實現綜合整治項目精準落地和高效協同（圖4）。

圖4 全域土地綜合整治試點與古驛道規劃銜接示意Fig.4 The connection between the comprehensive land consolidation pilot and the historical trial planning

3.2 權益保障：夯實土地整治與古驛道保護利用根基

古驛道保護利用、鄉村振興的核心驅動力是產業化。通常而言，遺產事業的“保護”“活化”“展示”功能本屬于非營利性質的，隨著現代產業的多維發展，“經營”“產業化”“可持續”已成為現代遺產事業的重要內容，并逐漸衍生出適用于廊道遺產旅游開發的ASES（原真性authenticity、舞臺化staged、體驗expericence、可持續sustainablity）模型和CBD（社區主導發展community-Based Development）理論（李飛 等，2009）。土地產權、經營權、參與權等權益的賦予和有效保障是產業可持續發展的重要基石?！赌匣浌朋A道規劃》61提出“多渠道籌措資金”“拓寬公眾參與渠道”等措施。全域土地綜合整治與古驛道保護利用融合過程中，勢必要先處理好參與主體的權益劃分與保障問題，即所有權、決策權、經營權和收益權，再通過決策權民主化保障產業開發符合大部分利益主體的意愿，保障產業收益合理分配給權益人，進而調動權益群體參與古驛道保護利用的積極性（李飛 等，2009），這不僅是疏通資金籌措渠道，吸引社會資本的基本路徑，也是保障投資主體“進得來、出得去、有收益”的關鍵條件。通過全域土地綜合整治，科學建立涵蓋土地確權、登記、變更、交易等方面的創新工作機制，落實國家有關土地要素市場化配置等政策要求，建立利益平衡機制（任喚麟，2017），夯實維護古驛道沿線周邊本地經營者和外來經營者的合法利益。

3.3 政策激勵：增強土地整治與古驛道保護利用驅動力

圍繞全省古驛道線路的建設經驗、技術、資金等面臨的困境，《南粵古驛道規劃》61-62提出可采用多渠道籌措資金、保障土地供給、簡化行政審批和拓寬公眾參與渠道等措施，為古驛道線路保護利用提供政策保障。在資金方面，要求省級財政通過“以獎代補”的方式，對粵東西北地區的南粵古驛道線路建設工作予以補助；將部分建設內容列入政府投資建設清單；采用貼息等方式引導和鼓勵金融機構對南粵古驛道線路建設進行信貸投放；鼓勵社會各界參與古驛道線路建設，鼓勵沿線周邊居民參與相關產業的經營管理，利用經營收益補充線路建設和后期的維護開支，促進古驛道周邊脫貧群眾增收，激活貧困地區內生發展動力，鞏固脫貧攻堅成果，這也是對黨中央、國務院關于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接決策部署的有效落實?！赌匣浌朋A道規劃》61要求縣級以上政府優先安排南粵古驛道線路涉及的建設用地規模指標和年度土地利用計劃指標，因而各級自然資源部門大力支持南粵古驛道線路建設。

有學者基于鄉村自然資源、文化資源，提出資源價值二次發掘利用的閉環式全域土地綜合整治資金籌措路徑（吳家龍 等，2022b）。全域土地綜合整治通過建立永久基本農田整備區制度、允許優化土地利用規劃和布局、允許騰退的建設用地節余指標省域內流轉使用、獎勵新增建設用地計劃指標等政策紅利釋放，為南粵古驛道保護利用工作提供資金保障，為產業發展提供空間保障。值得注意的是，古驛道保護利用相關產業多為鄉村旅游型，出于環境和景觀營造考慮，其設施往往規模較小且分散，按傳統成片用地的供給方式，易造成土地浪費。因此，建議結合近期廣東省自然資源廳（2022）發布的《廣東省鄉村振興用地政策指引》，探索建立適用于土地整治和古驛道保護利用的“點狀供地”政策制度，破解用地緊張、降低投資壓力，促進沿線周邊一二三產業融合項目落地。

3.4 公眾參與：注重資源整合與公眾感知

《南粵古驛道規劃》60要求，發改、住建、交通、自然資源、文體、旅游、農業農村、生態環境、水利等有關部門，按職責共同做好南粵古驛道線路保護與利用工作。全域土地綜合整治與南粵古驛道保護利用融合后的參與主體的角色定位如表3所示。以本文所舉案例為例，南雄市交通、農業農村、自然資源、住建、水利、文旅及農業開發企業等參與主體，陸續開展了南粵古驛道梅關古道古田段連接線的道路建設、農業產業園、土地整治項目、鄉村風貌提升等工作，但缺乏總體部署，參與主體之間尚未形成合力，亟需統籌各職能部門“田水路林村+歷史文化遺跡”各類項目，整合各部門的資源，發揮各部門資源調度分配優勢，形成“共同參與-共同締造”的保護利用格局，發揮疊加效應（唐曦文 等，2017）。積極引導和鼓勵企業、社會非盈利組織和聘用沿線周邊居民參與南粵古驛道線路規劃、建設和管理過程。南粵古驛道利用的目的是為公眾提供豐富多彩的線性活動空間，應尊重公眾感知和認可度，能觸發使用者的情感共鳴（黎子銘 等，2022）。項目建設階段應充分征求基層組織、人大代表、政協委員意見，賦予各方人士知情權、參與權與建議權，使土地整治與古驛道項目超越自然資源管理部門，成為一方政府與一方百姓建設美麗鄉村的重要平臺。在事后管護保護階段，根據“誰開發，誰保護”“誰受益，誰管護”“誰管護，誰受益”的原則，通過權益賦予、服務委托等形式，明確管護保護主體，推動全域土地綜合整治與南粵古驛道融合項目的持續發展。

表3 全域土地綜合整治與南粵古驛道融合后的參與主體的角色定位設想Table 3 Assumption of the role orientation of the participants after the integration of the pilot comprehensive land consolidation and the south China historical trail

3.5 景觀協調：再現南粵古驛道沿線周邊歷史風貌

線性文化遺產兼具歷史和景觀功能。儲金龍等（2019）參考景觀結構要素，將線性文化遺產的要素構成劃分為：斑塊、廊道和基質，其中，斑塊主要指古驛道沿線的古村落、古橋、古建筑等歷史文化遺存；廊道通常指生態廊道，可劃分為水資源保護型、生物多樣性保護型和景觀建設型3 種類型，線性文化遺產類似于廊道；基質指區域自然本底與文化底蘊，是孕育遺產斑塊與廊道的基礎。線性文化遺產活化利用的路徑可歸納為：斑塊更新與活化－廊道連接與優化－基質保護與提升（儲金龍等，2019）。

在開展土地整治和南粵古驛道建設前期調查評估階段，應根據當地歷史文化、資源條件和人文特征等條件，結合嶺南植被類型、村莊特色、地貌特征，因地制宜地進行景觀類型劃分和景觀體系謀劃（張一 等，2018），注重鄉村農田景觀、村落，以及森林、山地、河流等自然景觀和非物質文化要素與古驛道的搭配協調，建立基于“斑塊－廊道－基質”的全域土地綜合整治與南粵古驛道景觀結構。除與周邊景觀協調外，古驛道與全域土地綜合整治整治區域（斑塊）的布局也應基于“斑塊－廊道－基質”理論，建立兼具“歷史文化陶冶－田園景觀再現－鄉村繁榮興旺”的發展格局。以本文案例為例，古田段沿線緊扣姓氏文化、革命老區、歷史文化等內涵（基質），以古驛道、下洞水為雙介質（廊道），串聯起當地古橋、古村落、寺廟、地質公園等斑塊，結合土地整治、生態農業、觀光農業、生態修復、鄉村風貌提升等項目，以古驛道徒步旅游、定向越野大賽等主題活動為依托，“共同締造”富含歷史文化底蘊、充盈著濃郁田野氣息的粵北鄉村風光，打造“遺跡-自然-田園”景觀，助添鄉村全面協調高質量發展的良好氛圍。

4 面向古驛道保護利用的全域土地綜合整治路徑探索

圍繞南粵古驛道沿線面臨的土地碎片化、建設用地空間無序化、土地利用低效化和生態系統退化的問題，全域土地綜合整治可通過農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村歷史文化保護和鄉村風貌提升等措施，使沿線周邊的農田、居舍、河流、森林、山體等郊野景觀與古驛道文化景觀相匹配。結合全域土地綜合整治試點與南粵古驛道保護利用的內涵銜接，提出面向古驛道保護與利用的全域土地綜合整治路徑。

4.1 明晰發展定位

廣東省因珠三角、粵東西北之間，城鎮與城鎮、鄉村與鄉村間的區位、資源、產業等條件不一，發展水平相差甚大（曾燦 等，2017）。結合地方實際發展需求，可將廣東省全域土地綜合整治試點劃分為重大項目落地、礦山損毀修復、城鄉融合發展、鄉村特色旅游和現代農業發展5種類型（吳家龍 等，2022c）。根據《南粵古驛道規劃》5提出的6 條線路的發展方向，即特色鎮村、精準扶貧、戶外運動和旅游。應重點面向特色鎮村建設、精準扶貧、戶外運動、旅游等南粵古驛道利用策略，立足沿線周邊自然資源、文化資源、地理區位、景觀等現實條件，明確古驛道沿線資源優勢，深入梳理，厘清發展思路，科學研判古驛道利用方向和區域產業定位，統籌安排與古驛道保護利用產業相適應的土地整治項目類型，實現與沿線周邊的錯位發展，提升發展韌性。

4.2 優化規劃布局

文化遺產保護是國土空間規劃的重要環節（劉軍民 等，2021），2019年國家印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中共中央，國務院，2019），明確要優化國土空間結構和布局，延續歷史文脈，對文物等實行特殊保護，因地制宜地制定用途管制制度。有學者從國土空間規劃的角度出發，將線性文化遺產的保護利用格局劃分為核心保護區、生態修復區、緩沖區和服務區4種（劉軍民 等，2021）。筆者建議在國土空間規劃的基礎上，研究編制國土整治規劃，以區域問題、目標、成效為導向，結合線性文化遺產保護利用格局，確定古驛道線路沿線周邊各區域的功能定位，明確古驛道與城鎮建設、永久基本農田、生態用地的界限，制定涵蓋全域土地綜合整治和南粵古驛道保護利用的具體化規劃安排，做到時間上同步，空間上“一張圖”，以南粵古驛道為紐帶，串聯整合線路沿線歷史文化和自然資源（馬向明 等，2017），共同打造全域土地綜合整治和南粵古驛道保護利用的“瓜-藤”復合型空間格局，逐步捋順“廊道—斑塊—基質”“流動—逗留”的內在聯系，明確項目清單和工程布局，有效指導項目落地。

4.3 差異化工程設計

歷史文脈通過鄉村風貌、文化肌理及建筑風格等，傳遞著人們的歷史記憶、鄉土情懷和地域特色等（侯冬梅 等，2021）。南粵古驛道分布廣泛，沿途自然條件和歷史人文底蘊各不相同（邱衍慶 等，2018）。南粵古驛道《總體規劃》（廣東省住房和城鄉建設廳 等，2017）、《標識系統設計指引》（廣東省住房和城鄉建設廳，2016）、《維護管養工作指引》（廣東省自然資源廳，2020）等文件對古驛道本體保護修復、連接線建設、標識系統安裝、歷史遺存修繕、配套設施建設等內容進行技術規定和指導，具體涉及線路工程設計、規格、用料、標準、連通性、走向、景觀等方面。值得注意的是，古驛道線路不同于一般的道路，在全域土地綜合整治過程中，應注重土地整治與古驛道本身文化內涵及線路周邊歷史、文化、景觀、資源的融合，加強全域土地綜合整治建設活動與古驛道主題、建筑用材規格、建筑風格、標準等方面的對接和統一，辯證對待歷史遺跡與新區建設“新與舊”的關系，避免發展模式的同質化，打造古驛道保護利用“一段一品”的個性化模式，鎖住鄉愁，守住鄉村歷史文脈的“根和魂”、助推鄉村振興。

4.4 統籌利用資金

根據全域土地綜合整治的資金使用方向，可將其資金來源分財政資金、涉農資金和社會資金、啟動資金、引導資金和獎補資金（吳家龍 等，2022a）。南粵古驛道保護與利用資金可分為財政資金、社會資金和獎補資金，積極與交通建設、環保、農村危房改造、扶貧等資金結合（梅耀林，2019）。近年來，復雜的國際形勢與“新冠”疫情的影響，國內外經濟形勢充滿不確定性，中國經濟也面臨轉型壓力（龍花樓 等，2021），政府財政持續緊張。針對財政和社會資金不足的情況，一方面，可借助全域土地綜合整治中農用地整理產生的新增耕地指標、建設用地整理產生的節余建設用地指標、生態保護修復產生的“綠碳”“藍碳”“水權”等指標交易收益，為古驛道建設和價值重塑提供啟動資金。另一方面，應注重資源價值轉化，重點從資源要素、主觀能動性、價值塑造、政策激勵和市場驅動等方面入手，利用古驛道活化利用孵化出的旅游、體育、鄉村旅游等產業收益為沿線周邊區域發展提供資金支持。而古驛道與其沿線周邊區域之間資金互助互補機制的建立關鍵在于兩者業務統籌和資源整合能力的提升。

4.5 服務項目運營

《南粵古驛道規劃》61堅持公益性原則，鼓勵采取多元化的經營管理模式。一定條件下，可在線路沿線周邊適當開展售賣、租賃、餐飲等古驛道環境影響小的項目，為古驛道使用者提供必要的服務，還可根據古驛道線路利用策略和管理維護需求，配套日常管理、商業服務、游憩、文化、安全保障、保護維護等的基礎設施（唐曦文 等，2017）。一方面，在滿足國土空間用途管制、“三區三線”等要求下，通過全域土地綜合整治建設用地整理，將騰挪轉換產生節余建設用地指標調劑給古驛道沿線和周邊使用，為產業落地提供空間保障。另一方面，可通過鄉村生態保護修復和風貌提升，系統改善提升古驛道沿線和周邊的生態環境質量和村容村貌，塑造和發揮古驛道品牌效應，提升對康養、文旅、綠色產品等高品質產業的吸引力。此外，全域土地綜合整治通過土地權屬調整和“大田并小田”，提升農田集中連片水平，促進農業規?；洜I，解放農村勞動力，發揮村民主體性作用，為古驛道設施的日常維護、產業經營提供本地化的穩定勞動力，系統服務古驛道線路沿線和周邊項目運營。

5 結論與討論

5.1 結論

廣東省在南粵古驛道保護中可充分利用全域土地綜合整治的平臺工具，實現古文化保護利用與土地整治項目的銜接與融合，并在工作中建立互饋關系，創新建立全域土地綜合整治與古驛道保護利用融合發展的工作機制，有利于發揮鄉村振興和歷史文化保護的疊加效應，更好地服務和支撐鄉村振興和高質量發展。筆者認為，二者的銜接與融合在內容上是一致的、互通的，銜接與融合的關鍵是建立基于規劃、政策、權益、管理和景觀5個維度“五位一體”的全域土地綜合整治與南粵古驛道融合機制，充分利用全域土地綜合整治政策和資金優勢，正確有效地發揮規劃主體、投資主體、實施主體、經營主體等融合主體的效能，共同驅動南粵古驛道的建設、保護、價值塑造、產業導入、孵育和運營等環節，以最大程度助力鄉村歷史文化傳承目標的實現。

5.2 討論

全域土地綜合整治是推動“百縣千鎮萬村高質量發展工程”，促進城鄉區域協調發展的重要平臺工具。南粵古驛道保護利用本質上是文化振興，是鄉村振興的價值引領與精神動力源泉，可為推進鄉村組織振興、生態振興、產業振興、人才振興提供重要支撐。因此本文立足于協同促進視角探討全域土地綜合整治和南粵古驛道保護利用的銜接與融合機制。值得注意的是，隨著各地對全域土地綜合整治重視程度的不斷提升，一方面，以縣域、市域為實施單位的全域土地綜合整治試點陸續出臺；另一方面，以廣東省為例，全域土地綜合整治呈全面鋪開的趨勢，因此，未來應特別關注不同實施單元之間、同一實施單位內對南粵古驛道的保護和利用方式與整治目標的關系；本文以廣東省南粵古驛道梅關古道古田段為例，研究區域所在村莊——南雄市珠璣鎮本身就具有豐富的文化資源，古田村自然本底優勢明顯，耕地資源多，適于發展特色鄉村產業，放眼全省，案例中土地整治與古驛道的融合發展難免具有一定的特殊性和典型性，未來應針對廣東省諸多村莊特點、發展定位及產業類型，充分考慮各類型鄉村的現實條件和發展需求，因地制宜、因村施策，堅持“一村一品”式發展理念，打造具有區域特色的土地整治—古驛道協同發展模式；此外，還應突出問題導向和目標導向，從規劃、工程、資金、組織、項目等層面構建全域土地綜合整治與南粵古驛道保護利用銜接與融合的保障機制，助力兩者協同推進和共同發展。全域土地整合整治與南粵古驛道保護利用的有效銜接，探尋二者融合發展激活鄉村發展活力，對于新時期高質量發展背景下推動城鄉區域協調發展和提升國土空間品質意義重大。