國土空間規劃背景下交通詳細規劃體系探究

孫剛

摘? 要：國土空間規劃體系的建立對現行城市規劃的編制、實施、管理提出全新要求。該文在現行詳細規劃體系中交通規劃內容存在的主要問題基礎上，結合新規劃體系中詳細規劃發展趨勢及要求，進一步明確交通詳細規劃的定位和作用，提出交通詳細規劃的初步理論框架設計，包括技術支撐體系和規劃編管體系，并給出兩大體系的規劃技術方法、內容指引要求和規劃編制、實施、管控、監督等相關建議，為后續國土空間詳細規劃編管提供一定的技術支撐和操作建議。

關鍵詞：交通詳細規劃；國土空間規劃；規劃編管體系；交通影響評價；交通設計

中圖分類號：TU984? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：2095-2945（2024）08-0090-04

Absrtact： The establishment of territorial space planning system puts forward new requirements for the compilation， implementation and management of current urban planning. On the basis of the main problems existing in the content of traffic planning in the current detailed planning system， combined with the development trend and requirements of the detailed planning in the new planning system， this paper further clarifies the position and function of the traffic detailed planning， the preliminary theoretical framework design of traffic detailed planning， including technical support system and planning management system， it also gives the planning technical method， content guidance requirements and relevant suggestions on planning compilation， implementation， control and supervision of the two systems， to provide some technical support and operational suggestions for the subsequent detailed planning of land and space.

Keywords： traffic detailed planning; territorial space planning; planning management system; traffic impact assessment; traffic design

2019年5月，中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出建立“五級三類”國土空間規劃體系。從相繼發布的國家、省市國土空間總體規劃編制指南中可以看出，空間規劃體系不僅對生態環境、基本農田和城鎮開發等宏觀層面規劃進行管控約束和建設指引，同時對存量更新、城市治理等微觀設計提出更新更高的要求。交通規劃作為國土空間規劃體系中重要專項規劃之一，需要積極響應新規劃體系變化趨勢和要求，對規劃編管體系作出相應調整，加強與國土空間規劃的銜接，適應國土空間開發保護格局優化。

目前，全國各省市正在進行各級國土空間總體規劃編制工作，隨著總體規劃工作編制完成，詳細規劃編制工作將全面開展。為了應對規劃體系的調整，部分省市已經開始開展國土空間詳細規劃編管體系的探討和研究。交通詳細規劃是法定規劃與項目實施的重要橋梁，其功能定位、編制標準等尚未形成統一認識，為了進一步加強與國土空間詳細規劃的銜接，充分發揮交通專項規劃對交通基礎設施建設和交通運行管理的約束和指引作用，有必要對交通詳細規劃編制工作的技術框架、技術指引、管控方式和實施保障等進行深入研究，為國土空間詳細規劃編制體系中交通規劃內容提供更加科學的參考，也為城市交通治理提供更有力的技術支撐。

1? 現行詳細規劃體系回顧

1.1? 現行詳細規劃與項目實施之間缺乏有效的銜接協調

盡管現行詳細規劃編制方法中明確了交通基礎設施的相關管控內容及要求，但對交通設施項目的具體實施未作限制性規定，詳細規劃與具體項目之間缺乏能夠傳導規劃要求和意圖的中間層次規劃。同時，由于規劃編制與項目實施所屬部門不同，容易導致規劃意圖落實的偏差，如詳細規劃中明確的道路紅線和斷面布設方案在道路施工設計中被隨意調整，局部突破道路紅線、慢行空間被壓縮等現象普遍存在。

1.2? 現行詳細規劃中的交通規劃缺乏分區分類考慮

國土空間規劃體系將城鎮發展區細分為城鎮集中建成區、城鎮彈性發展區和特殊用途區3個二級分區，其中城鎮集中建成區又細分為居住生活區、綜合服務區、商業商務區和工業發展區等7個子分區。不同城市分區所承擔城市功能存在顯著的差異，對相應的交通支撐設施要求也存在較大差別，比如居住生活區更加注重出行的便捷性和慢行交通的可達性、舒適性，而工業發展區以服務工業發展的物流功能為主，更加強調貨運車流的高效集散組織。同時，城市已建成區和新建區之間的規劃設計重點有不同側重點，已建成區以存量更新為主，而新建區以設施預控為主。

1.3? 現行詳細規劃中的交通規劃設計缺乏有效量化支撐

現行詳細規劃中的交通規劃設計方案往往缺乏有說服力的量化分析作為設施布設的支撐依據?！疤滓幏?、拍腦袋”成為詳細規劃階段交通影響評價的“常規操作”，使得交通量化分析成了可有可無的“雞肋”。同時，傳統交通影響評價手段僅關注規劃編制范圍內的承載力分析，而忽略了不同區位外部可達性對規劃用地及強度開發的影響，如城市中某一高強度開發區域的內部路網承載能力充足，但該片區與城市其他區域聯系不便捷，導致該區域對外銜接通道出現常發性擁堵。在城市開發建設追求高質量、高品質的需求背景下，傳統交通量化分析方法顯然難以滿足未來發展新要求。

1.4? 既有交通詳細規劃內容及深度缺乏統一指導標準

盡管既有詳細規劃編制導則及技術標準中明確了交通規劃的主要內容，但針對交通詳細規劃設計的規范性文件仍然缺乏，規劃設計內容及深度缺乏統一的指導標準。交通詳細規劃“掛羊頭賣狗肉”的做法普遍存在，以交通詳細規劃設計為名稱的交通詳細規劃種類“五花八門”，有片區規劃、廊道規劃、道路設計等，實際做的仍是傳統交通專項規劃的內容，對法定詳細規劃與項目實施之間未能起到應有的銜接作用。

2? 詳細規劃體系變化趨勢

2.1? 詳細規劃編管變化趨勢

2.1.1? 國土空間變化趨勢

隨著國土空間規劃編制指南的陸續出臺，詳細規劃的編制導向出現幾大轉變。一是重視管理方法，促進編管相協調，堅持編管一體，以管定編，以編促管，服務規劃管理全生命周期；二是要求盤活存量，推動高質量發展，堅持減量提質、存量更新、變量可控，協調多方力量；三是注重特色品質，推動精細化設計，全面塑造城市特色、提升城市品質、孕育城市活力；四是統籌城鄉一體，保障公共利益，推動控規在城市集中建設地區的國土空間全覆蓋，堅持逐層分解與傳導落地，嚴格保障城市公共利益。

2.1.2? 居民出行需求變化趨勢

“15分鐘社區生活圈”的打造集中體現了居民對日常出行的需求由“剛性有無”向“全面提升”發生轉變。居民不再僅僅關心通勤就學等剛性出行的交通方式有無問題，而是開始注重日常生活中的休閑、娛樂等彈性出行的多樣化、個性化。居民出行需求的變化，不僅對交通系統本身的設計產生影響，同時對交通的場景驅動、空間設計和環境塑造提出更高要求。

2.1.3? 交通規劃編制要求變化

國土空間規劃更加注重規劃的剛性管控，強調下位規劃（專項規劃和詳細規劃）必須嚴格落實上位規劃的約束性指標，要求交通規劃設計方案與生態、農業、海洋空間之間加強銜接。同時，傳統交通規劃過多關注交通系統的終期供需平衡，而忽略不同階段、不同時期城市開發與更新對規劃方案可行性和落地性的影響。在土地資源緊張、更新代價高的存量規劃階段，很容易導致項目難以落地，造成“規劃不接地氣”的影響。

2.1.4? 新的規劃理念和技術應用

完整街道、交通精細化設計等新的交通規劃理念和技術方法不斷涌現，并且在部分城市、部分道路已經開始付諸實踐。新的規劃理念和技術必將對居民出行產生長遠的影響，交通詳細規劃應該充分吸收這些理念和技術，將其納入交通詳細規劃。

3? 交通詳細規劃體系構建

3.1? 定位及作用

根據《中共中央 國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，交通詳細規劃應屬于空間規劃中交通規劃的組成部分之一，是國土空間詳細規劃的重要技術支撐。交通詳細規劃應起到對國土空間詳細規劃中的交通管控和指引要求上下傳導銜接功能，并能用于直接指導交通項目的具體設計和交通組織實施，保障法定詳細規劃的管控要求和規劃意圖在實施過程中不出現偏差。

3.2? 理論框架設計

基于規劃全生命周期閉環式管理的發展趨勢和要求，本文提出交通詳細規劃技術框架主要包含兩大子系統（圖1），一是技術支撐體系，主要服務交通詳細規劃方案的編制，包括交通與用地的互饋量化分析支撐技術、交通設施規劃設計指引、交通組織改善優化方法，以及交通設施影響評估4個方面；二是編管實施體系，主要服務交通詳細規劃與國土空間詳細規劃內容銜接以及規劃編管、實施等具體操作，包括規劃編制建議、規劃管控要求、規劃監督建議及動態更新評估等。

3.3? 技術支撐體系

本文研究的交通詳細規劃技術支撐體系側重于國土空間詳細規劃和具體項目設計階段以外的內容，起到兩者的銜接和深化補充功能。

3.3.1? 交通與用地互饋量化分析

相較于現行詳細規劃階段的交通影響評價，本文提出的交通與用地互饋量化分析不是在用地規劃方案明確后的單向被動式交通系統承載力“后評估”，而是一種參與詳細規劃編制全過程的交通系統與用地規劃雙向互動反饋評價。具體而言，該量化分析主要分為兩個階段，第一階段借鑒荷蘭ABC政策，分析規劃對象在更廣區域內的交通可達性，以區域可達性評價結果來約束用地開發類型及強度，比如在交通可達性較差的區域不適宜布局交通吸引量較大的用地類型或進行高強度的開發；第二階段在第一階段的基礎之上，進行規劃范圍內道路、公交、慢行和停車等不同交通方式的設施承載力評價，將評價結果反饋至規劃用地方案，對超過交通系統承載力的區域進行用地方案的優化調整或進行交通設施方案的優化改善。

3.3.2? 交通設施規劃設計指引

1）道路系統。在國土空間詳細規劃方案的基礎上，基于國土空間功能分區，重點研究和明確不同功能區街道或道路的控制空間（包括道路紅線及建筑后退空間）及街道或道路斷面布設形式（即不同交通方式的路權分配），提出不同道路的交叉形式，明確重要路段開口位置、開口形式、開口段設計方案，以及公交場站位置、形式、主要設施控制點坐標及標高。道路系統的規劃設計方案原則上要達到道路工程設計的預可研深度，用于指導道路施工圖設計。

2）公共交通。公共交通詳細規劃包括軌道交通和地面公交兩個部分。其中，軌道交通側重于軌道站點及周邊接駁設施的一體化規劃設計，包括軌道交通站點出入口位置、形式，站點周邊常規公交、非機動車、人行道和人行過街橫道等接駁設施位置、規模、形式等。地面公交重點明確公交場站位置、規模、范圍、形式和出入口等，并與街道或道路斷面設計相銜接，明確公交專用道布設位置及形式。

3）慢行交通。慢行交通詳細規劃包括通勤慢行交通和休閑慢行交通兩個部分。其中，通勤慢行交通重點關注慢行過街設施、自行車停車與租賃設施、重點片區穩靜化設計等，保障慢行設施網絡中的瓶頸路段及關鍵節點實現無縫銜接。休閑慢行交通結合慢行道的具體功能和類型，重點明確不同等級不同類型休閑慢行道分段的斷面布局形式，加強休閑慢行與道路空間的有機融合。

4）停車設施。在國土空間詳細規劃方案及地塊配建要求的基礎上，停車設施詳細規劃重點細化混合開發用地的停車設施配置規模，如商住混合用地、商辦混合用地，避免單一用地類型停車配建標準無法滿足實際停車使用需求的問題。同時，針對國土空間詳細規劃中提出的公共停車設施（包括路外公共停車場和公建對外開放配建停車場），需要結合周邊停車供需匹配情況，進一步細化停車設施的規模配置要求和建設形式，如對老城區內的新建或改建公共停車設施規模配置確定，除了考慮本地塊的停車需求外還應考慮周邊地塊的停車供需缺口，并提出停車設施后期建設和運營管理的相關要求。

3.3.3? 交通運行組織

交通運行組織詳細規劃需要結合交通設施規劃設計方案，重點關注規劃范圍內關鍵路段、高架隧道出入口等重點區域的交通流線組織，重大項目周邊的進出機動車流線組織，樞紐區、高密度開發區的人行組織流線等。根據機動車、非機動車、人行的流線組織分析，評價交通設施規劃是否合理，并對交通設施設計方案提出優化改善建議。

3.3.4? 交通設施影響評估

交通設施影響評價包括交通環境評估和交通系統效益評估2個方面。其中，交通環境評估重點關注城市慢行出行環境的影響分析，對規劃片區內慢行網絡的連通度、街道慢行空間占比、機動化車速和噪聲等指標進行綜合測算，評估交通設施規劃設計方案是否符合慢行出行需求。交通系統效益評估包括交通效益、經濟效益及社會效益3個方面，交通效益評估指標包括出行效率、安全性、可達性和舒適性等；經濟效益評估指標包括投資估算、運營效益、經濟增長效益等；社會效益評估指標包括能源節約效益、污染物排檢效益、土地節約效益等。

3.4? 編管實施體系

本文提出的交通詳細規劃編管實施體系重點明確交通詳細規劃的編制、管控和實施監督等方面的相關內容和流程。

3.4.1? 規劃編制

交通詳細規劃編制主體應根據項目類型確定。其中，片區類交通詳細規劃由規劃主管部門牽頭編制，相關實施部門共同參與；項目類交通詳細規劃由項目實施部門編制，規劃部門參與并負責審查。在規劃編審流程方面，片區類交通詳細規劃與國土空間詳細規劃同步編制，同級主體審批；項目類交通詳細規劃由實施部門編制及審批，規劃部門備案。

3.4.2? 規劃管控

交通詳細規劃的管控內容重點明確道路、公交、慢行及停車不同類別的交通系統相應交通設施的約束性和預期性要求，如與生態保護紅線、永久基本農田界限、城鎮開發邊界等國土空間總體規劃管控邊界是否沖突，以及與城市市政、公共服務設施等的相互關系。在管控方式方面，側重于明確道路、公交、慢行及停車不同類別交通設施的管控方式，包括指標管控、界限管控和項目庫管控等方式，突出約束性管控及預期性管控的不同要求。

3.4.3? 實施監督要求

建立動態維護機制，明確不同類型交通詳細規劃督察的審查要點。結合城市體檢的開展，對交通詳細規劃方案應進行動態評估及維護，建議采用“一年一體檢、五年一評估”方式，通過實時、連續的動態維護，摸清片區交通的發展規律及趨勢，明確交通詳細規劃實施落實的調整方向。同時，明確監督審查要點，針對交通詳細規劃各類交通系統實施過程及結果，相關主體部門應明確相應的監督審查要求，并定期將監督結果對外開放。

4? 結束語

現行法定的詳細規劃與具體項目實施間缺乏一個中間銜接層次的規劃，導致上位的規劃設計理念、要求無法準確地傳遞至具體實施項目。國土空間規劃對不同層級規劃的傳導和規劃全生命周期的管理等提出了新的要求。本文在總結現行詳細規劃體系中交通規劃部分主要問題的基礎上，結合國土空間規劃背景下詳細規劃體系變化趨勢，提出了交通詳細規劃的理論框架，試圖為后續國土空間詳細規劃中交通規劃設計內容的編制、實施、管控等提供一定的借鑒和參考。

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