分稅制改革三十年：評述、問題與未來改革方向

羅志恒 晁云霞

（粵開證券研究院，北京 100032）

內容提要：在分稅制改革三十周年之際，回顧總結1994年分稅制改革的成就與經驗，剖析當前財稅體制存在的問題和未來改革方向，具有重要的意義。本文簡要回顧和總結了1994 年分稅制改革的經驗，提出準確理解分稅制的四點認識，分析了目前財政體制存在的問題及進一步改革方向。本文認為，目前我國分稅制財政體制需解決的問題主要有：中央與地方事權和支出責任劃分仍不清晰、地方實際支出責任過重、中央與地方收入劃分不合理、轉移支付制度不完善等。未來改革方向：一是厘清政府與市場的邊界，避免政府職能無限擴張引發的政府支出責任持續膨脹；二是強化中央政府職責，加大垂直管理力度，上收部分事權和支出責任，避免地方政府支出責任過重；三是完善稅收體系，穩定宏觀稅負，進一步優化政府間收入劃分，重新認識地方稅體系；四是明確轉移支付定位，尤其是厘清共同事權轉移支付的定位，優化轉移支付結構。

1994 年的分稅制改革有效地解決了中央與地方收入劃分的問題，提高了中央宏觀調控能力，理順了政府與市場、中央與地方關系，促進了中國經濟持續增長，奠定了社會主義市場經濟體制的重要基礎。黨的十八屆三中全會以來，中央對財政的職能和定位從宏觀調控的經濟職能上升到國家治理的高度，2016 年以來持續推動中央與地方事權和支出責任劃分改革取得突破，2022 年出臺《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20 號），省以下財政體制改革迎來新契機。當前我國正處于百年未有之大變局，地方債務、房地產和金融風險凸顯，內外部形勢復雜嚴峻。2023 年底的中央經濟工作會議提出要謀劃新一輪財稅體制改革，以深化改革開放、激發出經濟新的活力和動力。在分稅制改革實施三十年之際，總結分稅制改革的成效經驗，準確理解分稅制，在此基礎上分析當前財政體制存在的問題并展望未來改革方向，是非常有必要的。

一、1994 分稅制改革的評述：經驗和四點認識

分稅制改革是漸進式改革，很多制度性鋪墊實際上在1993 年甚至更早就已開始進行。1993 年7月1 日起執行了新的企業財務制度。1993 年11 月黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出三項財政體制改革重點任務，其中之一就是“把現行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系”。1993 年12 月15 日，國務院出臺《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發〔1993〕85 號），確定從1994年1月1日起在全國實行分稅制財政管理體制。

（一）分稅制改革成功的經驗

1994 年分稅制改革是一次重大的、系統性的、成功的制度變革，取得了積極的成效，也為未來改革留下了可供借鑒的寶貴經驗。

1.堅持中央財政對全國財政的領導地位。分稅制改革使得中央政府集中的財政收入大幅增加，不僅解決了改革之前中央政府的財政困境，而且使中央政府有能力、有財力在宏觀經濟調控、調節區域財力差異、協調地區發展等事關經濟全局性的領域發揮更大作用。事實上，國際上無論是實行聯邦制的國家（美國、德國、加拿大、俄羅斯、巴西等），還是單一制國家（英國、法國、日本等），中央財政收入集權是普遍現象。理論上，經濟發展水平越高，越是需要中央政府發揮調節收入分配、宏觀經濟調控等職能，中央政府需要集中更多的財力，以財政收入集權為主要特征的分稅制改革在本質上適應了當時經濟發展的需要。分稅制改革確立了中央財政對全國財政的領導地位，不僅樹立了中央政府的權威，也為中央政府在之后應對多次宏觀經濟波動和突發自然災害、協調區域經濟發展、促進全國基本公共服務均等化、調節收入分配等領域發揮強有力的作用打下了堅實的制度基礎，“集中力量辦大事”的中國特色社會主義制度的優越性也得以更好地發揮。

2.堅持財政管理體制的社會主義市場經濟導向。1992 年黨的十四大確定我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1994 年分稅制改革是建立適應社會主義市場經濟的財政管理體制的重大舉措。改革理順了國家與企業、政府與市場之間的收入分配關系，改變了按企業行政隸屬關系組織財政收入的狀態，使企業不分經濟性質、規模大小、行政級別，一律平等依法納稅。這種轉變使得政府更加注重市場導向，更好地服務于企業和消費者。市場經濟條件下，政府的角色不是大包大攬的家長，而是作為社會公共管理者，制定合理的利益分配規則，維護市場公平競爭環境，突出市場在資源配置中的主導地位。分稅制改革方案凸顯了上述理念，其實施加快了政府職能轉變，為后續社會主義市場經濟快速發展奠定了良好的制度基礎。

3.通過合理的制度設計推動地方政府轉變思路并調動其積極性。分稅制改革之前的“財政包干制”下，按照企業行政隸屬關系劃分財源的做法，導致地方保護主義盛行，造成地區間市場分割，阻礙了全國統一市場的形成。分稅制改革通過科學的制度設計，推動地方政府轉變思路，充分發揮了地方政府的積極性。其一，通過劃分稅種，明確了中央與地方的利益邊界，中央與地方各自擁有固定的稅收收入范圍，形成了較強的財政激勵和穩定的收入預期，不僅調動了兩個積極性，還促使地方政府更加關注地區長期稅源建設和經濟發展。其二，破除了過去按企業行政隸屬關系劃分各級政府財源的做法，并通過工商稅制改革和國有企業利潤分配改革，使各類企業對地方財力的貢獻差異不再顯著，促使地方政府調整經濟發展策略，更加注重地區基礎設施、公共服務等投資環境建設，推動地區經濟快速發展。其三，通過融入獎懲機制，充分激勵地方政府。分稅制實施初期，稅收返還增長率以全國兩稅（增值稅和消費稅）增長率為基礎，對于1994 年以后中央凈上劃收入達不到1993 年基數的地區，則相應扣減稅收返還數額，這對經濟發展落后的地區形成較大壓力，同時不利于充分調動經濟發展較快地區的積極性。1994 年8 月，中央及時對稅收返還方案進行了調整和完善，仍以1993年上劃中央的稅收收入作為基數，但返還遞增率以本地實際兩稅增長率為基礎（張德勇，孫琳，2020）。通過設置清晰的獎懲機制，既給予地方政府充分的財政激勵，又保障了中央收入的穩定增長。

4.著眼改革大局和國家長遠利益，抓住主要矛盾，實施漸進式改革。為了爭取地方的廣泛支持，也為了維護國家和社會的穩定，分稅制采取的是漸進式改革方式，“通過漸進式改革先把分稅制的基本框架建立起來，在實施中逐步完善”。①資料來源：《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發〔1993〕85號）。實際上，任何試圖一次性解決所有問題的改革都是徒勞和不切實際的。分稅制改革抓住了當時中央與地方關系這對主要矛盾，對于中央與地方事權和支出責任劃分、所得稅分享、省級以下財政管理體制問題等留至后續解決。此外，中央盡最大可能保護了地方的既得利益，對地方提出的意見做了階段性妥協和局部的讓步，推動改革順利實施，維護了改革大局和國家長遠利益。

5.從中國基本國情出發進行制度創新?！皣l〔1993〕85 號”文件強調，“分稅制改革既要借鑒國外經驗，又要從我國的實際出發”。分稅制改革不可避免地借鑒了國際經驗，但更多地結合了中國國情，進行了開創性的、前瞻性的制度創新。我國是財政單一制國家，地方政府本質上是中央政府的派出機構，意味著稅收立法權應高度集中，才可以維護全國統一市場和企業平等競爭，因此，不能像美國實行徹底的財政聯邦制。我國又是行政級次偏多的人口大國，中央政府對地方居民的需求和偏好不了解，在公共物品的提供上沒有比較優勢，必須實現財政分級管理，才能兼顧公平與效率。世界上實行分稅制的國家，普遍采取三級行政、三級財政的形式，但是基于我國行政管理體制的國情，在五級政府之間劃分財政收入不太現實，短期內也難以將五級政府改制為三級政府。分稅制改革采取的實際上是在稅收立法權高度集中于中央的前提下，主要規定了中央與地方政府間的財政關系，但是對于省級以下的財政管理體制并未提出明確要求，只是規定“各省、自治區、直轄市以及計劃單列市人民政府要根據本決定制定對所屬市、縣的財政管理體制”。這是基于中國基本國情創新性地推動分稅制基本框架在中國生根發芽的智慧做法。

（二）對分稅制改革的四點認識

1994 年以來，分稅制在不斷改革和完善中已平穩運行30 年，充分證明1994 年分稅制改革的成功。但是，伴隨“土地財政”、地方政府債務攀升、地方財政困難等問題顯現，學界和社會上出現了將上述問題歸咎于分稅制改革的認知。事實上，這只看到了分稅制集中財力的一面，未看到分稅制的全貌。

1.1994 分稅制改革的核心是政府間收入劃分，但實際上是我國財政管理體制的全面改革。從內容上看，分稅制改革的核心是從過度分權、不穩定、不規范的“財政包干制”，到相對集權的分級財政。改革由一系列設計縝密、相互配合、體系化的改革措施構成，不僅涉及政府間財政關系調整，還涉及國家與企業利益關系調整、預算制度調整、稅收制度調整等諸多方面，是“牽一發而動全身”的全局性改革。

2.1994 年分稅制改革的本質是在明晰政府間利益邊界的同時，加強財政收入中央集權。1994 年分稅制改革后，中央政府財政支出占比沒有明顯的變化，但中央政府財政收入占比大幅上升，具有明顯的收入集權色彩。這里需要澄清兩點。第一，分稅制不等同于財政分權（fiscal decentralization）。分稅制是一類財政收入在各級政府間劃分的分級財政管理體制的總稱，而財政分權是一個綜合性的、狀態性的概念，反映一國（地區）財政權力的分散程度，包括財政收入分權和財政支出分權，與之對應的概念是財政收入集權和財政支出集權。1994 年分稅制改革由于沒有從根本上觸及政府間事權和支出責任劃分，財政支出分權程度并沒有明顯的變化，但財政收入權力的分散程度大大降低，是具有財政收入集權色彩的改革。第二，我國的分稅制也不是財政聯邦制（fiscal federalism，又稱財政聯邦主義）。財政聯邦制是以美國為代表的部分國家采取的一種分級財政管理體制，它的主要特點是各級政府在財政收入和財政支出上均有高度的自主權，各級政府互不隸屬，各級政府官員由居民選舉產生，選舉制度迫使政府對居民負責。這些特點與我國分稅制有根本性的不同，因此，我國的分稅制也不是財政聯邦制。

3.1994 年分稅制改革表面上“犧牲”了部分省份的既得利益，但實際上是共同富裕和區域協調發展目標下的統籌安排，具有一定歷史必然性。得益于改革開放和20 世紀80 年代鄧小平同志提出“鼓勵一部分地區、一部分人先富裕起來”的發展理念，東部一些省份率先獲益，經濟發展較快，地方財源充實，地方政府財力不斷增強，這增強了這些地方政府在“財政包干制”下與中央政府討價還價的籌碼，最終導致部分省份在與中央劃分財政收入時處于相對強勢地位，且相較于其他省份財政上解負擔明顯較輕。社會主義市場經濟發展的最終目標是實現共同富裕，先富帶動后富是必然趨勢。先富省份受益于改革開放、區位優勢和舊財政管理制度的缺陷而積累的財政實力，必然要通過某種形式進行再分配，以幫助和帶動落后地區的經濟發展，否則與我國社會主義市場經濟發展的根本原則相背離。分稅制改革通過中央先集中財力然后進行轉移支付的形式，將先富省份的改革開放紅利惠及其他地區，有助于緩解地區間財力不平衡和發展不協調問題，也符合共同富裕的根本原則和歷史趨勢。

4.1994 分稅制改革受限于基本國情等客觀條件，改革方案并不完美，但并不意味著我國近年來出現的各種經濟發展問題都根源于分稅制。無論是從國際上實行分稅制的國家的發展情況看，還是我國分稅制持續運行30年的情況看，分稅制都是一種較為合理的財政管理制度安排。隨著時間的推移、經濟發展水平的提高和財政管理體制改革的不斷深入，漸進式分稅制改革所遺留的一些問題日益凸顯出來，對經濟發展和國家治理產生了一定程度的不利影響。但這并不意味著我國經濟近年來出現的各種問題是分稅制造成的。一些學者認為分稅制下地方政府收入與支出責任不匹配，導致了土地財政、地方政府債務等問題。本文認為，這些財政或經濟現象的出現是經濟、政治和文化等各種因素長期疊加的綜合結果，簡單歸咎于分稅制是“打板子打錯了地方”，有較大的誤導性。本文認為，雖然分稅制下中央集中了較多收入，地方承擔了大部分支出責任，但改革初期一直到2008年國際金融危機之前，中央對地方的轉移支付和稅收返還實際上能夠覆蓋地方政府支出；其后日益規范的轉移支付制度很大程度上彌補了地方財政收支缺口，分稅制并不是上述問題的主要原因。土地財政產生的根源是中央對地方的GDP 考核機制和土地管理制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》規定我國土地歸國家和集體所有；1990 年頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定市、縣級政府有出讓國有土地的權力。當出讓國有土地可以獲取財政收入、推動房地產及其上下游行業快速發展、推動城市擴張、帶動本地經濟增長，而又缺乏對地方政府出讓國有土地使用權的約束機制時，土地財政難以避免。地方政府債務問題在2008年應對金融危機的“四萬億”公共投資計劃實施后凸顯出來，當時的情況是經濟下行背景下地方政府沒有足夠財力提供公共投資配套資金，而舊《中華人民共和國預算法》不允許地方政府出現財政赤字，所以，滋生了大批城投公司和地方政府隱性債務（Bai等，2016；吳海軍等，2023）。由此可見，將現階段一些問題簡單歸咎于分稅制是不合理的，應該客觀、全面、公正地去看待和分析目前經濟發展中出現的各類問題與矛盾，不能全盤否定分稅制。

二、目前分稅制財政體制存在的問題

隨著分稅制制度框架的建立、中央政府權威的加強和現代財稅制度建設的深入，中央持續推動改革，不斷完善分稅制框架下的政府間收入劃分、事權與支出責任劃分、轉移支付以及省以下財政管理體制等，但目前分稅制仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）中央與地方事權和支出責任劃分仍不清晰，地方政府承擔過多的事權和支出責任，中央支出占比遠低于國際平均水平

1.2016 年以來中央與地方事權和支出責任改革的可操作性相對不夠，方案更多是文本意義，部分領域事權和支出責任要進一步明確?；谑聶嗯c支出責任劃分改革的文本研究表明，改革文件的橫縱向相似度都很高，省以下改革有“以文件落實文件”的風險（胡凱，2021；王振宇等，2022）。關于事權劃分，在財政分權理論已有共識的領域，相對比較容易。但是支出責任是對事權的具體實踐落實，如果僅停留在改革文件上，支出責任與事權相適應可能淪為空談。其中，國防安全、大江大河治理、收入分配等領域還部分地存在事權和支出責任下移的情況。國防、外交理論上屬于中央事權，但是邊疆省份仍承擔著部分事權的履行責任。部分省份如北京地域范圍內政務服務、國際交往等事權和支出責任劃分還不夠清晰合理，諸多中央事權和支出責任事實上由北京市承擔。

2.共同事權過多，而共同事權對應支出責任的落實缺乏清晰的依據?！秶鴦赵宏P于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71 號）指出，“屬于中央地方共同事權的，由中央和地方共同分擔支出責任，中央分擔部分通過專項轉移支付委托地方實施”。理論上，地方政府具有提供本地公共服務的比較優勢（信息優勢和機構人員優勢），即使是共同事權也可以采用轉移支付的方式委托地方政府實施。中央委托地方政府實施的共同事權所對應的財政支出，資金源自中央、執行在地方，相關支出責任屬于中央還是地方缺乏依據。如果屬于中央，但執行在地方；如果屬于地方，不符合“誰的財政事權誰承擔支出責任”原則。事權與支出責任相適應，不僅僅是資金從國庫支出的簡單動作，還有具體事務的執行、過程監督、人員配備、機制保障等一系列落實支出責任所需要的硬件和軟件條件。轉移支付僅解決了資金問題，而把其他與執行相關的事務留給了地方政府，難以從根本上緩解地方政府實際支出責任過多、事務繁重、支出效果不及預期等問題。

3.在“中央決策、地方執行”的制度體系下，經濟社會風險財政化以及中央對地方的多元目標考核導致地方政府支出責任范圍擴大、剛性程度上升。我國長期實施的是“中央決策、地方執行”的政府運行模式，這天然導致事權和支出責任下移到地方政府。黨的十八大以來，中央對地方的考核機制實現了從單一GDP 到多元目標的變化，順應了新時代高質量發展的需要；但是，實際執行層面一定程度上出現了地方政府要同時兼顧經濟發展、鄉村振興、環境保護、化解風險等任務，否則面臨被問責的風險，因此，地方政府實際的支出責任范圍擴大、剛性程度上升。2022 年，地方政府一般公共預算支出占比為86.3%。在教育、社會保障和就業、衛生健康、住房保障等基本公共服務領域中地方政府支出占比均超過90%。近年來，內外部經濟社會風險頻發，為維護經濟社會運行穩定，財政的兜底責任逐步擴張，增加了政府潛在支出責任，包括房地產風險財政化、金融風險財政化、社會風險財政化、超前承諾財政化等。經濟社會風險財政化也導致地方政府支出責任的增加。

理論上，經濟越發達，越是需要中央政府發揮調節收入分配、宏觀經濟調控、區域協調等職能，中央政府需要集中更多的財力，同時，中央政府的支出責任也應相應增加。與其他國家相比，我國中央政府財政支出占比遠遠低于中央政府收入占比（見圖1）。我國公共服務領域的支出責任過度下放，地方政府承擔的支出比例過大，明顯與國際通行做法不符，導致公共服務資金和供給不足，不利于地區間公共服務均等化(Shen，Zou，2015)。

圖1 主要發達國家和部分發展中國家中央政府財政收支占比情況

（二）中央與地方收入劃分不合理，地方政府缺乏主體稅種，非稅收入占比偏高

1.所得稅與增值稅為中央與地方共享稅，易引發惡性稅收競爭，不利于構建全國統一大市場。所得稅本質上對資本和勞動征稅，增值稅對商品和服務征稅，二者都是流動性稅基。財政分權理論表明，對于流動性稅基課征的稅宜作為中央稅，否則地方政府為了吸引更多稅源，會采取“逐底競爭”的稅收競爭策略，通過各種各樣的稅收減免、稅收優惠、稅收返還等政策來吸引資本和廠商，引起資源配置扭曲，造成國家稅收流失，破壞市場公平，阻礙統一市場形成。個人所得稅的收入分配調節功能較強，而調節收入分配有利于社會穩定，具有較強的正外部性，應該更多地由中央政府來完成，對應的收入應劃分為中央收入。世界上實行分稅制或財政聯邦制的國家多將個人所得稅作為中央稅，也很少有將增值稅作為中央地方共享稅的情況。但是，我國18 個稅種在稅收規模上并非均勻分布，增值稅、所得稅是主要稅種，如果全部劃歸為中央政府收入，則地方政府收入占比將嚴重偏低，而且地方政府缺乏發展經濟的積極性。這是我國的稅收現實與理論背離，但又不得不面對的情況。

2.地方政府缺乏主體稅種，地方稅體系構建需另尋出路。全面“營改增”后，地方政府稅收收入主要來自增值稅和所得稅構成的共享稅，其他稅種的貢獻較?。ㄒ妶D2）。從其他經濟體看，財產稅適宜作為地方主體稅種，但是從我國的現實情況看，房地產形勢低迷，房地產稅立法并出臺的時機已經不再，地方稅體系構建要另尋出路。

圖2 2022年地方一般公共預算收入構成

3.數字經濟快速發展，導致稅源與稅收的背離更加嚴重，稅收區域分布更加不均衡。依托龐大的市場優勢，我國數字經濟規模及占比逐步提高。以平臺經濟為主要形式的數字經濟，進一步促進了生產地和消費地的分離，在我國目前生產地原則稅制的背景下，稅收被聚集在個別東部沿海省份和城市。

4.地方非稅收入規模持續膨脹，稅收收入占比不斷下降，收入的脆弱性越來越高。非稅收入作為政府收入來源，其規范性、穩定性、可預期性、透明性等均不及稅收收入，非稅收入占比增加會導致政府收入質量和穩定性的下降，一定程度上削弱財政的宏觀調控能力，不利于財政長期可持續性。同時，不規范的非稅收入增加了企業和居民的負擔，擾亂了市場經濟秩序。2022 年地方一般公共預算收入中，29.5%的收入來自非稅收入（見圖2）。全國廣義政府非稅收入（含土地出讓收入）在全部政府收入中的占比自2011年以來呈趨勢性上升態勢，到2022年已達54.6%（見圖3）。

圖3 2006年—2022年全國非稅收入變化情況

（三）轉移支付規模過大，結構有待完善，定位有待清晰

雖然自1995年轉移支付制度建立以來，中央對地方政府轉移支付規模逐年增加、結構日益優化，在調節地區間財力差距、促進區域協調發展、促進公共服務均等化等方面發揮了積極的作用，但我國目前轉移支付仍存在明顯的問題。

1.中央對地方轉移支付規模龐大，產生對地方政府的逆向激勵和道德風險，不利于調動地方積極性。我國逐步建立起了相對規范的轉移支付制度來彌補地方財政收支缺口和均衡區域財力，解決財政縱向和橫向失衡問題。2022 年中央對地方轉移支付規模達到9.7 萬億元，超過中央本級收入的9.5萬億元，占地方一般公共預算支出的43.1%。地方政府支出高度依賴中央轉移支付存在以下3 個問題：一是我國政府層級較多，中央政府對居民偏好了解有限，導致轉移支付資金使用效率損失；二是地方高度依賴轉移支付來履行地方政府職責易引發公共池效應，即本轄區提供公共服務的部分成本外溢到其他轄區，弱化財政分權對地方政府行為的約束，導致財政支出效率低下；三是財政形勢越嚴峻的地區能獲得更多的轉移支付，產生了逆向激勵，不利于調動地方積極性。

2.轉移支付制度與政府間事權與支出責任劃分缺乏銜接，共同財政事權轉移支付定位不清?！皣l〔2014〕71 號”文件指出，要根據中央和地方事權與支出責任的劃分，逐步推進轉移支付制度改革。從目前的轉移支付結果看，轉移支付制度改革落后于事權與支出責任改革?！皣l〔2014〕71 號”文件要求，對于中央與地方共同事權，中央分擔部分通過專項轉移支付委托地方實施；對于地方事權，由地方承擔支出責任，中央主要通過一般性轉移支付給予支持，少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉移支付予以支持，以實現特定政策目標。2019年一般公共預算中增加了“共同財政事權轉移支付”，下設50余個類別，2022年共同事權轉移支付規模已達一般性轉移支付的45.0%，這與“國發〔2014〕71 號”文件的要求的共同事權要通過專項轉移支付委托地方執行的要求不符。同時，“共同財政事權轉移支付”項下的項目非常具體，資金使用范圍較窄，與一般性轉移支付的定位不符，定位不清。共同財政事權轉移支付定位不清的根源是轉移支付制度改革落后，沒有與政府間事權與支出責任劃分改革相銜接，一味強調降低專項轉移支付比例、提高一般性轉移支付比重，共同事項轉移支付就成了既要調控地區差距，又要顯示中央在共同事權上的作為，還要降低專項轉移支付比重等多重目標下的矛盾體。

3.一般性轉移支付結構有待優化。2022 年一般性轉移支付占全部轉移支付的比重達83.4%（見表1）。其中，均衡性轉移支付占全部轉移支付的21.8%，占一般性轉移支付26.2%，占比較低。均衡性轉移支付的目的是調節政府間橫向財政失衡，不指定用途，地方政府可自由支配，對于調節地區間財力差距有關鍵作用。稅收返還及固定補助占全部轉移支付的12.2%，占一般性轉移支付的14.6%，占比仍然偏高。稅收返還是為照顧歷次改革中地方政府既得利益而產生的，對地區間財力差距起到的是逆向調節，即其比重越高，越不利于地區間財力均等化和區域均衡發展。其他一般性轉移支付屬于分類轉移支付，即指定了用途，但用途較寬泛，分配資金的方式仍然是因素法，此類轉移支付占比9.1%，比重較低。分類轉移支付兼顧了均衡性轉移支付和專項轉移支付的優點，既可以達成特定的調控目標，又能發揮地方政府的積極性和優勢，是應該大力提倡的一種轉移支付形式。

4.轉移支付資金使用的監督評價機制不健全。目前轉移支付資金撥付后，地方政府執行的過程和效果缺乏系統的監督和評價機制。特別是按照項目法分配資金的專項轉移支付，由于全國項目較多，上報過程本身缺乏透明性，沒有有力的監督和評價機制，難以保證項目執行效果達到政策目標。對于共同財政事權轉移支付，如何保證中央資金下達后，地方也能根據中央要求的比例分擔相應的支出責任，目前還缺乏有力的制度保障。

三、未來改革方向

未來有必要在堅持分稅制基本框架的基礎上，逐步完善我國財政體制，使其更好地推動中國式現代化和高質量發展，推動國家治理體系和治理能力現代化。

（一）強化中央政府職責，合理劃分政府間事權與支出責任

首先，厘清政府與市場關系，確定政府職能與規模是前提。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。只有簡政放權，市場的歸市場，政府的歸政府，才能真正解決政府支出規模龐大的問題。深化行政事業單位改革，強化績效管理；對人口流出地區的區縣實施合并，減少財政供養人員。裁減冗員精兵簡政，必須配合市場化的改革，例如放開市場準入、改善營商環境，提高就業的吸納能力。

其次，逐漸提高中央政府在事關全局性利益的領域的直接支出責任，促進中央政府從規則制定者和命令者角色，逐漸向具體事務的參與者、執行者和監督者等轉變。我國中央政府實際支出占比過低，大量的支出責任通過轉移支付委托地方政府完成，造成地方政府實際支出責任過重。隨著經濟發展水平的提高，促進共同富裕、協調區域發展、促進公共服務均等化、保護環境、建立全國統一大市場等越發重要，對于經濟發展和公平都有至關重要的意義，而這些往往是外部性較強的領域，應該由更高層級政府來履行相應事權和支出責任。在上述領域地方政府由于更加關注本地局部利益而缺乏足夠的動力有所作為。同時，逐步加強中央政府機構和人員建設，逐步提高中央在事關全局性利益的支出領域的直接支出責任，強化垂直管理和部門實體化，減輕地方政府實際支出壓力。

再次，加強與政府間事權與支出責任劃分相關的配套制度改革。如盡快優化轉移支付制度，明確共同財政事權轉移支付的定位，加強轉移支付執行過程監督和效果評價機制等。

（二）完善稅收體系，進一步優化政府間收入劃分

目前我國政府間收入劃分還存在諸多不合理之處，其根源在于我國稅收體系不完善。目前我國稅制結構仍以間接稅為主，地方政府缺乏主體稅種，應當在保持宏觀稅負總體穩定的前提下，持續完善我國稅收體系，進一步優化政府收入劃分。

首先，盡快穩定宏觀稅負，更加務實地構建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系。盡快穩定宏觀稅負，減稅降費要從追求數量轉向效果，避免宏觀稅負持續下行；盡快清理不必要的稅收優惠及臨時性政策；要從是否有利于新發展格局的構建、是否有利于科技創新、是否有利于市場的活躍和經濟社會穩定等出發落實減稅降費。我國18 個稅種對應5 級政府，難以實現徹底的分稅制；在中央與地方間，18 個稅種的非均質性意味著分稅的結果只能是中央或地方收入的畸高或畸低。營改增后，由于調整了增值稅收入分享比例，地方政府一般公共預算收入占比總體平穩，約54%左右。與其陷入構建地方稅種體系的泥潭難以自拔，不如更加務實地構建地方稅收體系，即以共享稅為主，以實現中央地方收益共享、風險共擔。

其次，改革稅制，推動個人所得稅、消費稅改革，推動社保費改稅，探索數字稅、碳稅及可能的財產稅，落實稅收法定原則。推動個人所得稅改革從分類與綜合相結合的征收模式走向徹底的綜合征收，在減輕工薪階層負擔的同時強化征管，確保個稅規模做大并發揮應有的收入分配調節功能。其中，非勞動所得（財產轉讓、偶然所得等）逐步納入綜合所得；避免免征額大幅提高，以確保一定規模的納稅人群，否則納稅人群大幅減少的結果必然是直接稅體系和納稅人意識難以真正建立；強化對直播等新經濟活動和娛樂明星等畸高收入群體的征管力度；降低最高邊際稅率45%的稅率，提高稅收遵從度，寬稅基、低稅率、嚴征管。改革消費稅，將消費稅征稅范圍從以煙、酒、汽車為主拓展到高污染高耗能消費和高端服務業（例如高端會所和酒店），征稅環節從生產環節后移至消費環節，并逐步下劃給地方，充實地方財力。提高資源稅、環境保護稅稅率，體現綠色發展理念和高質量發展導向。推動社會保險費改稅，在強化征管的同時降低費（稅）率。穩妥探索研究數字資產稅、數字服務稅、碳稅等新的稅種。

再次，規范非稅收入，合理劃分國有資產及其相關收入。我國非稅收入在地方政府收入中占比較高，是企業稅費負擔感受偏重的原因之一。政府收費等非稅收入穩定性、可預期性、透明性較差，不宜過度依賴非稅收入。深化非稅收入管理體制改革。及時甄別和清除不合理的非稅收入，進一步提升非稅收入征收與管理效率，優化地方政府收入結構；同時，規范非稅收入的用途，提升地方政府非稅收入的支出效率，形成非稅收入與地區經濟發展的良性循環。應合理劃分國有資產及其相關收入。目前，國有資產及其相關收入仍按照行政隸屬關系劃分，大部分國有資產的經營管理權限在地方政府，而土地出讓相關管理審批權限集中在地方政府手中，不利于促進構建全國統一大市場，也不利于資源性收入的全國共享和共同富裕。應積極探索國有資產及其相關收入在中央與地方政府之間的劃分機制，在清晰界定各類國有資產的所有權的基礎上，通過合理劃分產權和設置獎懲機制，抑制地方保護主義和土地市場畸形發展。

（三）完善轉移支付制度，優化結構和明確定位

地方政府過度依賴轉移支付會導致一系列的問題和效率損失，但對于中國這樣一個人口眾多、行政管理級次較多的國家，中央通過對地方轉移支付彌補地方收支缺口，一方面對地方政府形成有效控制，另一方面可以達到特定的調節目標，仍然具有比較積極的作用。但目前轉移支付制度的調整落后于財政管理領域的其他改革，需要盡快進行調整和完善。

首先，盡快明確共同財政事權轉移支付的定位和性質。共同財政事權轉移支付的直接目的是解決中央與地方共同事權中中央分擔的支出責任問題，最終目的是實現基本公共服務均等化。共同財政事權轉移支付已存在5年時間，規模日益增長，應及時對其進行規范，界定其性質和功能定位、明確資金分配方法、健全共同事權資金籌措機制。應該創新共同財政事權轉移支付的資金分配方式，提高地方政府在相關公共服務領域投入的積極性。

其次，優化一般性轉移支付的結構。持續優化一般性轉移支付的結構，適度降低稅收返還的比重，提高均衡性轉移支付的比重。在未來的稅制改革和稅收收入分享改革中，更加謹慎地使用稅收返還的形式照顧既得利益。同時，分類轉移支付由于兼有均衡性轉移支付和專項轉移支付的優點，既可以加強轉移支付的財力均等化功能，又可以達到特定的調節目標，可以適當提高此類轉移支付的比重。

再次，健全轉移支付資金使用的過程監督和效果評價機制。轉移支付制度能夠有效發揮作用需要兩個重要前提：一是轉移支付資金的使用可以反映居民的偏好；二是上級對下級資金使用進行了有效監督。中央政府需要借助地方政府在了解居民偏好方面的信息優勢，合理分配轉移支付資金，使其能夠基本回應居民的需求和偏好。更為重要的是，要建立健全轉移支付資金使用的過程監督和效果評價機制，確保轉移支付在具體執行過程中不被挪用、不變味、不打折扣。尤其是對于共同財政事權轉移支付，中央資金下達后，地方是否可以及時落實到具體項目，又是否會根據約定好的比例承擔屬于地方的支出責任，這需要對共同事權轉移支付進行清晰界定、對資金分配方式進行巧妙設計，也需要對執行過程進行有效的監督，否則共同財政事權可能淪為實質上全部由中央撥款的“中央事權”。目前專項轉移支付由于按項目法分配資金，可通過實施項目績效管理進行有效監督；對于大量其他類型的轉移支付是否達到了中央政策目標，目前尚缺乏有效的評價機制。