認識分稅制改革重大意義的新視角：財政與金融關系

李成威 韋 揚

（中國財政科學研究院，北京 100142）

內容提要：財政是國家治理的“血液”，金融是現代經濟的“血液”，從財政與金融關系的視角重新審視分稅制改革，有助于更加深刻地認識分稅制改革的重大意義。分稅制財政體制改革，再造和激活了財政作為國家治理的“血液”，同時也再造和激活了金融作為現代經濟的“血液”。財政與金融協同發力，為中國建立現代經濟體系奠定了堅實的基礎，這也是中國經濟保持長時間高速增長的制度基礎。具體體現為：分稅制改革為我國構建現代央行與貨幣制度奠定基礎；分稅制改革推動了中國特色的投融資制度創新；分稅制改革構建了有效防范化解金融風險的制度基礎。從財政與金融關系的角度總結分稅制改革的重大意義，對于當前我國推動相關制度改革具有重大的啟示意義：一是財稅制度和體制改革要為我國建設金融強國夯基固本；二是適應新發展階段推動新一輪財稅體制改革，構建促進高質量發展新的投融資機制；三是著眼于穩資產估值，完善資產負債表體系，構建防范化解金融風險的長效機制。

一、引言

計劃經濟體制下，國家在經濟發展方面采取統購統銷的資源配置方式，中央政府統領國家建設計劃的制定、資源的集中和分配，地方政府則主要是執行中央政府的計劃和決策。在此背景下，財政體制也是統收統支的模式，地方能夠獲得多少財政資源由中央調配，這種模式不利于調動地方發展經濟的積極性。隨著改革開放“放權讓利”的推進，地方獲得更多的權力，地方政府的積極性逐漸被激發出來。改革開放初期，財政體制實行“分灶吃飯”，調動了地方政府當家理財的積極性，擴大了地方政府財權。但這也強化了地方政府對轄區內企業的控制，為了尋求地方利益最大化而出現重復建設、盲目投資、地區間經濟上相互封鎖等情況。中央財政陷入困境，甚至出現中央政府不得不向地方政府借款的情況，嚴重影響中央權威(楊志勇，2013)。1985年后，國家進一步放松財政體制對地方政府的約束，從“分灶吃飯”向“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政包干制度轉變，堅持“統一領導、分級管理”，進一步擴大地方政府財政自主權限。在財政包干制度實行下，地方政府擁有充分的自主權，能夠根據本地區的特點和發展需求，靈活實施適合于當地經濟發展的政策模式。各省級政府以本地區經濟發展為導向，地方政府利益與中央政府利益存在沖突時，通常采取談判和協商的方式來解決。這種為了最大化地方政府財政收入的“發展型地方主義”為地方政府管理權限的擴張提供了堅實的經濟基礎，極大地推動了中國經濟尤其是地方經濟的快速發展。但在這種“諸侯經濟”和“超級錦標賽模式”下，地方政府對自身利益的不斷追逐和放大必然會對中央政府利益造成嚴重侵蝕。在“中央—地方—企業”三者關系中，地方政府“剩余占有者”的身份和財政包干制度帶來的競爭壓力將地方政府與地方企業聯系得更加緊密，在一定程度上構成了利益共同體，加強了地方政府對本地經濟資源的控制意愿和能力，使地方政府有動機和意愿通過留利于企業的方式“隱匿”財政收入，直接導致國家財政收入的下降和中央財政收入的緊張，造成財政收入在國內生產總值中的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重（簡稱“兩個比重”）連續下降（見圖1）。

圖1 1985年—1999年我國財政收入“兩個比重”變化情況

國家對資源調配控制能力的減弱削弱了中央權威，導致20 世紀80 年代后期中央政府權威的分散化，國家治理能力受到嚴重約束(王紹光，1995)。在這樣的背景下，1994 年中央進行的分稅制改革被認為是提高“兩個比重”的重要手段，解決了當時財政的困難，增加了中央財政收入（熊偉，2016），也建立了中央財政收入穩定增長機制（樓繼偉，2022；梁雪飛，2022）。分稅制改革基本實現了財政收支的規范化和制度化，在此后一段時間內中央收入的絕對規模和相對規模都在穩步向合理區間回升（黃佩華,董彥彬,銀溫泉，1994）。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，其作用貫穿于國家治理的全過程和各環節，包括政治、經濟和社會各領域。財政部門管轄范圍即公共權力所涉之處，遠遠超出了宏觀經濟的范疇，不僅與每個經濟主體緊密相連，也與每個社會細胞息息相關。因此，僅僅從財政制度本身的視角看待分稅制改革的意義略有些狹隘。財政體制能夠解釋地方政府為了增加可支配收入而轉變經濟增長模式的動機和能力問題，但動機能否實現、能力是否提升必須從財政與金融協同的視角來觀察。財政是國家治理的“血液”，金融是現代經濟的“血液”。分稅制財政體制的改革，再造和激活了財政作為國家治理的“血液”，同時也再造和激活了金融作為現代經濟的“血液”。財政與金融協同發力，為中國建立現代經濟體系奠定了堅實的基礎，這也是中國經濟保持長時間高速度增長的制度基礎。首先，分稅制改革奠定了中央政府在國家征稅權中的決定性地位，為我國構建現代央行與貨幣制度奠定了基礎；其次，分稅制改革背景下，伴隨土地出讓制度的改革和地方投融資模式的創新，地方政府制度創新得以充分激發，尤其是在財政與金融協同方面的制度創新層出不窮，極大激活了全國各地經濟發展活力；再次，分稅制改革推動構建了中國特色的資產負債表體系，這個體系能夠有效防范和化解系統性金融風險，為我國建立有效的金融風險防范機制提供制度基礎。從財政與金融關系的視角重新審視分稅制改革，有助于更加深刻地認識分稅制改革的重大意義。

二、分稅制改革為我國構建現代央行與貨幣制度奠定基礎

目前，我們認識分稅制改革的意義，大多從財政制度的完善和現代財政制度的構建角度來理解，很少從金融制度和貨幣制度的視角來審視。從理論上來說，一個國家的貨幣是這個國家對人民的負債。經濟學原理告訴我們，但凡負債必以信用為前提，人民之所以能接受國家對人民的貨幣負債正是因為有國家信用為前提，而國家信用之所以存在正是因為國家有征稅權?？梢哉f，征稅權是國家信用的基礎，也是國家財權的有機組成部分。財政機構是國家財權的執行機構，央行是國家貨幣發行權的執行機構，財政部門或央行的機構職能并不能完全、整體地等同于國家的財權或貨幣發行權。如果從國家職能整體的角度來看，央行的貨幣發行權以國家信用為前提?？创斦块T與央行的關系，從實質的角度即如何看待財政部門所代表的財權與央行所代表的貨幣發行權的關系，即討論國家財權與國家貨幣發行權的關系。貨幣發行權源于國家信用，而國家信用源于國家的征稅權。在這個意義上，貨幣發行權源自于國家財權。這就是現代貨幣理論所謂的“稅收驅動貨幣”（L·蘭德爾·雷，2017）。

分稅制改革的重要意義在于，改變了原來地方在財政收入中占大頭的格局，將財權上移，奠定了中央政府在國家征稅權中的決定性地位。財權的統一使得中國市場經濟條件下“稅收驅動貨幣”成為可能，也為我國構建現代央行制度和現代貨幣制度奠定了財權基礎。

（一）分稅制改革是央行制度改革的前提條件

從歷史的角度看，我國在推動財政分稅制改革的同時，也在推動金融體制改革，包括推動央行制度改革。改革開放之初，我國就啟動了央行制度的改革。1978 年，人民銀行從財政部獨立出來。1983年，《國務院關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》（國發〔1983〕146 號）確立了我國中央銀行制度。1986 年，國務院頒布實行《中華人民共和國銀行管理暫行條例》（國發〔1986〕1 號），規定“中央銀行、專業銀行和其他金融機構，都應當認真貫徹執行國家的金融方針政策；其他金融業務活動，都應當以發展經濟、穩定貨幣、提高社會經濟效益為目標”，正式確立了中國人民銀行作為中央銀行的地位，明確了“中國人民銀行是國務院領導和管理全國金融事業的國家機關，是國家的中央銀行”。雖然央行制度改革一直在推進，但直到20 世紀90年代初，距離建立現代央行制度還有很大的差距。1993 年8 月，中國人民銀行與財政部聯合發布了《關于各級人民銀行與所辦經濟實體脫鉤的辦法》的通知（銀發〔1993〕第248 號），1993 年12 月，國務院頒布《關于金融體制改革的決定》（國發〔1993〕91 號），明確提出中國金融體制改革的目標要建立在國務院領導下，獨立執行貨幣政策的中央銀行宏觀調控體系，把中國人民銀行辦成真正的中央銀行。1995 年，全國人大通過了《中華人民共和國中國人民銀行法》（中華人民共和國主席令第四十六號），以立法形式確立了中國人民銀行作為中央銀行的地位，將中國人民銀行確立為我國央行，明確人民銀行的定位是“中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定”，明確了人民銀行13 項具體職責。從時間上看，財政分稅制改革與現代央行制度改革同步推進，但從邏輯的角度看，分稅制改革則是現代央行制度改革的前提條件。分稅制改革確立了中央政府在財政收入中的主體地位，使得中央政府在財政決策和資金調配上具有更大的權威性和控制力。這種穩定的財政格局為央行提供了更可靠的財政支持和資源保障，使其能更好地履行貨幣政策和金融監管職能。由于中央政府在財政收入方面的主導地位得到了強化，央行在制定貨幣政策和進行金融監管時能更加獨立自主，不受地方利益等因素的干擾，從而更有效地維護金融市場秩序和國家經濟穩定，更好地發揮其在宏觀經濟管理中的作用。如果沒有分稅制改革的前提基礎，沒有中央政府在國家財權中的絕對地位，也就沒有財權的集中統一，我國現代央行制度改革也難以有效推進。

（二）分稅制改革有力推動了財政收支融入到貨幣運行機制當中

分稅制改革下中央政府確立了增值稅、消費稅、企業所得稅等重要稅種的征收管理權，使國家稅收體系更加統一，確保稅收體系的協調性和一致性，有力推動了財政收支與貨幣運行的融合和統一。在分稅制改革推動下，我國的財政收支與貨幣運行緊密相關，貨幣的供需過程中財政政策與貨幣金融政策相互交織。預算執行是財政運行的重要內容，資產負債表是央行貨幣政策的重要體現。表面看不出財政預算表和央行資產負債表之間有何直接聯系，但實際上二者卻是緊密相關的。央行資產負債表中，資產方有對政府的債權，負債方有政府的存款，政府的收入和支出都嵌入其中。從這個角度來看，預算執行的過程和基礎貨幣的投放回籠過程是息息相關的，財政收支的過程已經融入貨幣發行和回籠的流程中。財政支出的過程實際上就是基礎貨幣的發放過程，征稅的過程則是貨幣收回的過程，貨幣通過繳稅再次回到央行完成了基礎貨幣的回籠，同時也會產生貨幣乘數效應和派生存款。分稅制重塑了中央和地方政府之間的財政關系，明確了中央和地方政府的財政收支責任，有助于更好地協調和整合財政資源。稅制的統一使中央政府能夠更好地以稅收政策引導貨幣流向特定領域，增強對稅收收入的使用掌控，運用稅收資金指導和調節貨幣運行。稅收權力的重新劃分加強了中央政府對地方政府財政收支的監管和調控，利用稅收數據監控資金流動，從而確保貨幣運行的穩健性?？偟膩碚f，分稅制改革通過重新劃分中央和地方政府之間的財政收支責任，以及統一國家稅收體系，有力地將財政收支與貨幣運行結合起來。中央政府根據貨幣運行情況和宏觀經濟形勢的變化，靈活調節財政政策，保證貨幣政策和財政政策之間的一致性。

（三）分稅制改革強化了納稅義務，推動了“稅收驅動貨幣”的實現

按照現代貨幣理論的觀點，稅收的目的在于創造貨幣需求（L·蘭德爾·雷，2017）。政府需要稅收，不單純是為了增加財政收入，更重要的是促使人們為了得到貨幣而交換人力資源或產品。稅收的意義，在于調動個人的積極性，實現對貨幣流通的驅動。納稅義務的存在意味著人們只有把政府的貨幣還給政府才能履行該義務，因此納稅人需要政府貨幣。納稅義務的強制性是驅動貨幣的必要條件，確保了納稅義務能夠激發人們獲得政府貨幣的欲望、創造對貨幣的需求。政府通過稅收政策影響個人和企業持有貨幣的意愿，通過提高或降低貨幣資產的稅收成本，影響他們對貨幣的需求和持有量。同時，稅收政策也可以影響中央銀行的貨幣發行政策，進而影響整體貨幣供應量。這種政策通過稅收對貨幣的雙重影響，構成了稅收驅動貨幣的邏輯關系。分稅制改革強化了中央政府在財政收入中的主體地位，使得中央政府在財政決策和資金調配上具有更大的權威性和控制力。在這種情況下，如果中央政府通過稅收政策調整來影響貨幣供應和需求，其作用可能會更加顯著。因此，分稅制改革可能為“稅收驅動貨幣”提供了更強的執行和影響力，進一步強化了稅收對貨幣供應和需求的調控作用。分稅制改革通過統一財權，強化了稅收的公平性，減少了地方政府藏稅于民的動機，強化了“稅收驅動貨幣”的實現。20世紀90年代以來，我國的稅收收入增速與貨幣發行廣義貨幣供應量（M2）增速變化高度趨同（見圖2），印證了“稅收驅動貨幣”之說。

圖2 1992年—2022年我國稅收收入增速與M2增速比較

三、分稅制改革推動了中國特色的投融資制度創新

分析分稅制改革對中國特色投融資制度創新的影響，首先要為“土地財政”正名。在現在的研究當中，經常將“土地財政”作為批判的對象，然而“土地財政”在中國經濟和城鎮化過程中作出了不可替代的歷史性貢獻（見圖3）。一方面，改革開放之后，中國人的腰包逐漸“鼓”起來，出現了高儲蓄情況，社會上存在大量的閑置資本需要找到投資的出口，解決“錢到哪去”的問題；另一方面，大量的農民市民化需要大量的房地產和基礎設施建設，需要解決“錢從哪來”的問題。也就是說，社會資金的需求和供給之間需要有一個重要的載體或機制。而地方政府性債務和“土地財政”恰恰充當了這個載體和機制。地方政府性債務和財政收入（土地出讓金）的聯動，使得中國的城鎮化水平快速提高、GDP快速增長。也就是說，當時富有中國特色的地方政府投融資制度創新對于推動中國城鎮化和經濟增長功不可沒，而形成上述機制的前提是分稅制改革。

圖3 財政改革與我國的城鎮化、GDP增長關系圖解

（一）分稅制下催生的“土地財政”形成了我國投融資制度創新的基礎

分稅制改革將與土地相關的大部分財政收入劃歸地方，為地方發展獲取建設資金提供了制度基礎。分稅制后，中央政府將土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，列入地方預算，用于城市基礎設施建設和土地開發，由此土地出讓金成為地方政府性基金收入的重要組成部分，也成為地方自有財力和投資建設資金的主要來源。在這之后，各地土地出讓面積和土地出讓金額都在快速攀升（見圖4）。分稅制這一制度安排，為地方政府投融資模式的不斷創新創造了條件。地方政府通過制度擁有了充足土地出讓收入和大量城市建設用地，通過財政擔保和土地抵押的方式獲得更大規模的金融貸款投入到城市建設中，在“土地收入—銀行貸款—城市建設—征地”之間形成了一個不斷滾動增長的循環過程。在這個過程中，地方政府投融資模式得到多元化發展，催生出后期的PPP等諸多投融資模式。同時，這一機制還促進了地方金融機構的發展，比如地方性銀行、農村信用社等。地方政府通過債券發行籌集資金，設立各類基金進行資金管理和投資運作，對繁榮中國特色的投融資市場、創新投融資機制發揮了重要作用。

圖4 1999年—2020年我國土地出讓面積與金額

在20 世紀90 年代的背景下，來源于土地出讓收入等方面的政府性基金預算資金管理相對比較寬松，地方政府在分配和使用時具有更大的自主權。隨著城鎮化進程的不斷推進，分稅制改革后地方政府更愿意通過增加政府性基金預算資金來增加可自由支配的財政收入投入到基礎建設中，特別是“土地財政”尤其受到地方政府追捧。因此，為了拓展規模性“土地財政”收入的制度空間，地方政府重新塑造能夠最大化“土地財政”的經濟增長模式。對于地方政府而言，分稅制改變了其自有財政收入的構成和來源，增加地方財政收入的動機為地方政府土地開發、基礎設施投資和擴大地方建設規模提供了內生動力，由以往經營企業向以“土地財政”為核心的經營城市發展方式轉變。地方政府經營城市離不開銀行和其他各類金融機構的配合，分稅制改革催生的以“土地財政”為中國金融業務和金融機構的發展以及中國特色的投融資制度創新提供了基礎。

（二）分稅制改革激發了地方政府投融資制度創新的內生動力

分稅制改革之前，地方政府稅收主要依賴轄區內國有企業稅收，分稅制改革后企業稅收的主體稅種增值稅和消費稅都納入分稅制體系，由中央和地方共享，大部分上繳中央。分稅制改革重新劃定了政府間收入分配關系，地方政府財權上移稅收收入占比降低的同時仍要承擔大量的社會公共支出責任，同時還要負責城鎮化過程中的基礎設施建設。

分稅制改革造成了地方政府的融資缺口，通過這一改革地方政府可能面臨財政收入減少的壓力，尤其是針對依賴于中央財政轉移支付的地方政府。為了滿足發展建設和公共服務資金需求，地方政府需要尋求新的投融資方式。自20 世紀90 年代以來，中國地方政府融資平臺發展經歷了快速增長和不斷調整的階段。在這一時期，中國經濟快速增長，城市化進程加快，基礎設施建設需求急劇增加，地方政府需要大量資金支持城市建設、交通基礎設施、房地產開發等項目，卻又面臨著不得發行地方政府債券進行融資這一預算硬約束（李晶，2021）。在這種背景下，為滿足資金需求，地方政府融資平臺應運而生，地方政府利用債務融資填補財政缺口的需求高漲。隨后，中央認識到地方建設的融資需求，允許地方政府將轉貸資金用于地方建設項目中。然而國債轉貸資金規模有限，并且難以針對具體項目提供資金，此時地方融資平臺逐漸興起。憑借其企業法人地位和合規財務報表的優勢，融資平臺扮演著貸款“中間商”的角色，地方政府通過融資平臺從銀行獲得資金，然后再投入具體的政府基建項目中（圖5）。交通公司、城市投資公司、開發投資公司等各種城投公司成為地方政府融資的主要工具，為實現地方經濟發展和基礎設施建設目標提供了重要基礎。

圖5 我國地方政府融資平臺機制

分稅制改革直接影響了地方政府的財政狀況，激勵其對投融資制度進行創新。2008 年全球金融危機之后，我國出臺4萬億計劃對沖金融風險，此后地方政府擴大通過城投平臺以借貸方式為經濟目標和基礎設施建設融資的規模，城投債在地方融資平臺中的地位進一步提高。隨著平臺信貸和信托融資的收緊，地方越來越傾向于通過城投債舉債。中央開始嘗試允許地方自主發行地方政府債券，在城投債規模擴大的同時，地方債也在逐步發展（見圖6）。

圖6 2009年—2023年我國地方債和城投債變化情況

在2009 年至2011 年間，地方債發行規模每年穩定在2000 億元，2012 年后地方債規模擴大，2012年至2014 年間分別增長至2500 億元、3500 億元、4000 億元。2009 年至2011 年期間城投債每年發行規模大約在4000 億元左右，是地方債的兩倍，2012年后城投債規模迅速擴大，2012年至2014年間分別發行10941 億元、11606 億元、19273 億元，城投債體量規模都明顯強于地方債。2014 年新《中華人民共和國預算法》規定了地方政府可以在國務院批準的限額內發行地方政府債券，為地方政府融資提供了一個合法渠道。自2014 年開始地方債發行規模迅速擴張，并且大幅超過城投債發放規模，地方融資平臺得到了快速發展，從全球金融危機爆發之前的不足3000 家發展到如今的9000 多家，融資平臺債務余額從6 萬億元擴大至45 萬億元，并且債務增長速度維持在年均10%以上，地方債成為地方政府債務余額的主要融資渠道。通過創新融資工具和機制，地方政府能夠根據需要選擇最適合的融資方式，靈活地獲取資金，在提高融資效率的同時有力地推動地方經濟發展。地方融資制度的創新也有利于促進金融市場發展，吸引更多金融機構和資本參與地方融資，提升金融市場的活躍度和健康程度。地方政府積極開展政府和社會資本合作（PPP）項目，通過尋求境外投資或者發行地方政府債券等方式來籌集資金，等等。這些措施導致了地方政府財政觀念和運作方式的變化，促使其更加注重可持續發展和有效利用資金，推動了投融資制度的創新和完善。

四、分稅制改革構建了有效防范化解金融風險的制度基礎

第二次世界大戰結束后，發生了多次全球性金融危機，影響較大的有1997 年至1998 年的亞洲金融危機、20 世紀90 年代的日本泡沫經濟崩潰、2007年至2011年的美國次貸危機及全球金融危機等，這些金融危機對全球經濟特別發達經濟體的經濟造成了較大的破壞性沖擊。而反觀中國，既沒有發生原發的系統性金融危機，也成功抵御了全球金融危機對我國經濟的沖擊。追根溯源，是分稅制改革為我國建立有效的金融風險防范機制提供了制度基礎。

（一）金融危機的本質是資產估值危機

在市場經濟條件下，政府資產負債表、央行資產負債表、商業銀行資產負債表、企業資產負債表和居民資產負債表都是相互關聯的。從我國央行資產負債表的結構來看，資產端有包括外匯、其他國外資產，對政府、其他存款性公司、其他金融性公司等部的門債權和其他資產，負債端有儲備貨幣、政府存款、發行債券等。其中，央行資產負債表下的政府存款指的就是央行管理的地方和中央國庫存款，政府存款在央行負債端所占比重僅次于儲備貨幣。進行繳稅時企業和個人會將所需繳納的稅款存入商業銀行專用賬戶，隨后由商業銀行通過納稅系統將這些資金劃轉至央行國庫。這一過程在商業銀行資產負債表中呈現為負債端（非金融機構及住戶的負債）和資產端（儲備資產）同時減少，在央行資產負債表中則會呈現為政府存款的增加、其他存款性公司存款的減少以及超額存款的減少，造成流動性偏緊。政府以財政支出將先前通過繳稅等方式籌集的資金釋放到市場中，對市場流動性進行補充。在財政支出的過程中，商業銀行資產負債表中負債端（非金融機構及住戶的負債）和資產端（儲備資產）同時增加，央行資產負債表中其他存款性公司存款（主要是超額存款）增加，同時，政府存款減少。因此，財政收支將居民資產負債表、企業資產負債表、商業銀行資產負債表、央行資產負債表連接成一個系統，構建成一個完整的資產負債表體系。

在出現大的風險事件的時候，企業資產負債表、居民資產負債表和商業銀行資產負債表先會受到沖擊，甚至出現急劇收縮的情況，并引起一系列連鎖反應，最終導致全社會的資產估值急劇縮水（市值蒸發），這就是金融危機的表現，發達國家產生的金融危機大抵如此。防范和化解金融風險，避免金融風險演化為金融危機，重點在于穩定資產估值。當企業、居民或商業銀行受到風險事件沖擊面臨資產負債表收縮風險的時候，政府和央行能夠及時出手，以政府（尤其是中央政府）和央行的資產負債表擴張來對沖企業、居民和商業銀行的資產負債表收縮風險，就可以有效穩定資產估值，防范和化解金融風險。

（二）分稅制改革推動完善資產負債表體系，是防范化解金融風險的基礎

分稅制改革通過財政體制的增收效應，有效擴大了中央政府資產負債表和地方政府資產負債表，通過“稅收驅動貨幣”效應，顯著擴大了央行資產負債表，使得我國的中央政府、地方政府和央行有能力應對風險事件，特別是當企業、居民或商業銀行受到沖擊時，有能力并能及時出手，穩定預期、穩定資產估值。中國的資產負債表猶如一個龐大的水利和防洪體系，政府（包括中央政府和地方政府）資產負債表和央行資產負債表這兩個巨型水庫能及時觀測并有能力調節企業、居民和商業銀行資產負債表中的水量，避免出現干涸或決堤風險。

資產負債表中，金融部門將個人儲蓄和貸款企業聯系起來，中央銀行將金融部門與政府部門聯系起來，構成一個龐大的相互聯系、相互影響的資產負債表整體。貨幣在這個整體中流動，央行和政府通過調節資產負債表規模以穩定貨幣價值，避免資產價值波動引發的金融風險在多部門間擴散。若金融出現風險、資產價格下跌，居民部門增加儲蓄減少消費，銀行等金融機構資產負債表中負債增加；此時即使貸款利率很低、貸款成本下降，企業部門也不愿意因此而擴大貸款規模，銀行系統中增加的信貸資金無法借出而滯留在銀行儲備中。當越來越多的居民儲蓄沉沒在金融機構中，低迷的經濟狀態會進一步擠壓資產價值，加劇企業償債的緊迫感，導致企業部門投資意愿繼續下降。投資意愿下降，國內需求不足，這對任何一個國家的經濟來說都是一種危險的狀況。分稅制財政體制下，不同行政層級的政府都擁有一定的財政收入和支出權限。政府通過稅收政策和財政支出對居民和企業的收入和支出產生影響，進而影響到居民部門和企業部門的資產負債情況；通過發行債券、調整準備金率等方式影響市場利率水平和貨幣供應量，改變貨幣市場的流動性狀況，影響到銀行部門的存款規模和信貸擴張能力。各級政府對資產負債表的調整通過財政政策、貨幣政策、稅收支出政策以及宏觀經濟環境等途徑，產生效應并傳導到其他部門，進而通過需求和供給變化，最終影響到整個經濟體系中的銀行部門、居民部門和企業部門等的資產負債表情況。

分稅制改革使得中央和地方政府在財政政策的制定和執行上更具靈活性，實施財政政策時需要依托于央行的貨幣政策支持，在政府部門資產負債表和央行資產負債表之間形成緊密的互動關系。當金融出現風險時，通過政府部門和央行資產負債表的直接調整，間接影響企業、居民等部門資產負債表，實現宏觀調控目標。這一點在1997年至1998年的亞洲金融危機和2008 年前后的美國次貸危機和全球金融危機期間均有所體現。亞洲金融危機后，我國政府部門開始實施擴張性財政政策，發行國債，向商業銀行提供貸款，為中小企業貸款提供擔保；中央銀行下調存款準備金和存貸款基準利率，放寬金融機構對中小企業貸款核銷條件。2008年全球金融危機后，中央政府承擔投資1.8 萬億，增發6000億轉貸給地方政府，帶動地方政府和社會投資；中央銀行連續降低存款準備金，降低基準利率，擴大貸款規模，拓寬企業融資渠道。如圖7所示，在應對金融風險的過程中政府部門對其資產負債表這一系列的調整呈現為政府部門資金盈余的曲線從接近零刻度線向下移動，表示政府部門通過擴大財政赤字的方式向金融機構注入流動性，為企業部門提供信貸擔保；中央銀行為刺激投資而采取的寬松貨幣政策，使金融機構信貸規模擴大，呈現為金融機構資金盈余的曲線從正轉負，說明社會投資重新煥發活力。分稅制下地方政府的財政自治性增強、地方政府與金融市場聯系加強、財政政策靈活性提高以及地方政府與央行的互動關系密切，增強政府、央行、銀行、企業、居民等部門資產負債表之間的聯動，有效防止金融風險在經濟不同部門間積聚擴散。

圖7 1992年—2021年我國不同部門資金盈余變化情況

五、結論和相關建議

分稅制改革基本實現了財政收支的規范化和制度化，有效提高“兩個比重”，建立中央財政收入穩定的增長機制。從財政與金融關系的視角重新審視分稅制改革，能夠對分稅制改革的重大意義形成更為深刻的認識。分稅制改革奠定了中央政府在國家征稅權中的決定性地位，為央行制度改革提供了前提條件；改變了中央與地方財政收入分配格局，激發了地方政府投融資制度創新的內生動力，推動中國特色的投融資制度創新；分稅制改革推動構建了中國特色的資產負債表體系，在財政收支的過程中將居民資產負債表、企業資產負債表、商業銀行資產負債表、央行資產負債表連接成一個系統，為我國建立有效的金融風險防范機制提供了制度基礎。

（一）財稅體制改革要為我國建設金融強國夯基固本

2023 年10 月，中央金融工作會議召開，明確提出“金融是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分，要加快建設金融強國”。建設金融強國，不能只就金融談金融，而是必須高度重視財政在建設金融強國中的基礎性作用。同時，在新一輪的財稅制度和體制改革中，應將建設金融強國作為推進財稅制度和體制改革的重要目標，為建設金融強國夯實基礎。

財政是金融的基礎，也是資本市場的基礎。舉例來說，美國10年期國債收益率曲線是全球投資者關注的參照物，它的變化會對全球投資者的投資決策和全球資本流動產生重大影響。這說明財政的國債收益率曲線是金融資本市場的錨定物，是非常重要的金融基礎設施，為金融市場提供了無風險的流動性工具。財政政策通過稅收驅動貨幣，影響貨幣供給與需求，對貨幣發行機制和數量產生影響；而金融政策通過利率和匯率等手段來調節貨幣供給、信貸投放等，通過國債收益率錨定金融市場。財政金融協同合作，有助于實現國家資金的調劑和優化配置。比如，財政部門可以通過發行國債吸納社會儲蓄，金融部門則可以通過購買國債將資金引導到特定領域，從而實現資金的有效調配和使用。通過財政支持和監管力量的協同作用，共同應對金融系統可能存在的風險，確保金融市場的穩定和健康發展。從目前來看，我國的國債收益率曲線這一基礎設施還有待完善，這是建設我國金融強國不可或缺的重要內容。

從財政體制改革的角度看，在維護中央財權的同時，讓地方有相對穩定和可預期的財政收入，也是未來我國推進金融強國建設必不可少的重要內容，兩者不可或缺。一方面，只有維護中央財權，才能更有效地以“稅收驅動貨幣”，提升我國的金融和貨幣在全球金融市場中的地位；另一方面，金融強國需要各方主體的有效參與，包括地方政府。如果沒有地方政府的參與，金融強國建設就是空談，只有讓地方有相對穩定和可預期的財政收入，才能讓地方政府成為金融強國建設的重要參與主體。

（二）適應新發展階段推動新一輪財稅體制改革，構建促進高質量發展的新投融資機制

在改革開放的大背景下，我國的經濟發展、城鎮化過程需要大量的資金來源。正是分稅制改革推動了我國當時中國特色的投融資制度創新，為中國經濟高速發展和城鎮化加速推進奠定了基礎。從這個角度來說，財稅體制是中國過去經濟發展和城鎮化的推進器。

在新發展階段，我國仍然需要經濟社會高質量發展的推進器，而這個推進器就是新一輪的財稅體制改革。過去我國的經濟發展主要建立在城鎮化基礎之上，從未來看，城鎮化建設還有很大的空間。但未來的城鎮化主要焦點不是“物”，而是“人”。高質量發展要更多圍繞“人”的城鎮化、“人”的現代化做文章。過去的“土地財政”和地方投融資制度，更多是為推動“物”的城鎮化做出了貢獻?，F在，城鎮化的焦點發生了變化，財稅體制和投融資制度應如何圍繞推動“人”的城鎮化形成新的投融資機制，激發各個主體推進高質量發展的內生動力，是新一輪財稅體制不可回避的問題。新一輪財稅體制改革，應調整中央和地方之間的財政事權劃分，減輕地方政府的支出責任和支出負擔；進一步完善稅制，健全地方稅體系，增強地方財政自主財力，適應不同地區發展需求；建立防范化解地方債務風險長效機制，形成同高質量發展相適應的政府債務管理機制。

特別是，數字化、金融化和綠色低碳化也是新發展階段經濟社會發展的突出特征。數字化、金融化和綠色低碳化對過去工業化背景下的發展模式帶來了近乎顛覆性的沖擊，而過去在工業化基礎上形成的一整套財政和稅收制度都面臨系統性重構的挑戰（劉尚希，2021）。同時，在此過程中，經濟社會發展面臨巨大的不確定性，財稅體制改革要不斷地為經濟社會發展注入確定性。具體措施包括：加強多層次資本市場建設，為企業提供多樣化的融資方式，引導更多社會資本參與實體經濟發展；加強科技創新投資，支持科技創新型企業發展，吸引更多風險投資和創業投資，培育新的經濟增長點；推動環保產業和綠色能源領域的投融資，鼓勵發展綠色債券、建立碳排放交易等機制，支持可持續發展；提升金融服務實體經濟能力，加強金融機構服務實體經濟的定向支持能力；建立健全的風險防控機制，避免過度依賴債務融資，確保投融資活動符合可持續發展原則等。通過以上舉措，可以構建一個更加多元化、市場化的投融資機制，為高質量發展提供更多的資金來源和服務手段。

（三）著眼于穩定資產估值，完善資產負債表體系，構建防范化解金融風險的長效機制

無論是財政體制還是金融體制的改革，不僅是對市場行為的適應性調整，更是對具有不確定性和復雜性的市場與政府關系和政府政策體系的優化調整（陳道富，2023）。因此在改革財政金融制度時，不能將其分立成兩個系統而忽略其間緊密的聯系。財政的作用、金融的作用、以及財政與金融的協同作用，就是要通過各種措施有效地修復地方政府、商業銀行、企業、居民的資產負債表，以穩定資產估值，化解各類風險。

在不確定性風險不斷演變疊加的當代社會，財政與金融協同應對風險要從制度主義轉向行為主義，從界域思維轉向行為分工。在虛擬理性的指引下，著眼于防范和化解未來可能出現的風險，并在實踐中根據對風險的認識變化不斷調整兩者的分工合作關系（李成威和詹卉，2022）。具體來說，財政與金融的合作與分工要以資產估值穩定為目標，在防范化解經濟和金融風險的過程中密切協同，發揮各自優勢。一是要做到風險監測“一張網”，關注全局的風險，將局部或某個領域的風險置于全局風險的視角下進行觀察，關注各局部與各領域的風險如何在資產負債表體系中進行演化和傳遞。二是要做到風險防范措施“一條線”，著眼于短期應急的政策措施要與著眼于長期的制度措施結合起來，通過政策與制度的聯動來引導預期，維護資產估值穩定。