城鄉建設用地市場一體化：演變與并軌

向鑫（貴州大學）

一、引言

2022年，黨的二十大報告明確指出：“我們要構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，同時還提及“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”。建設高標準市場體系是高水平社會主義市場經濟體制有效運行的前提。[1]要素市場化改革相對滯后，其中，傳統三要素中的土地要素市場化改革處于末端。要在土地要素中實現建設高水平市場經濟體制和全國統一大市場，較為困難的一環則是構建城鄉統一的建設用地市場。

2013年，國家正式提出了“建設城鄉統一的建設用地市場”，為學術研究提供了良好的研究氛圍，學術界從不同視角對城鄉統一的建設用地市場進行討論研究。已有研究成果認為構建城鄉統一的建設用地市場是未來土地制度改革創新的重要目標之一，[2]是推進新型城鎮化的內在要求。[3]建立城鄉統一的土地市場可以實現非農建設用地資源配置效率的帕累托改進，[4]保障農民土地權益。[5]但在現實中構建城鄉統一的建設用地市場時，仍存在土地立法有悖于《憲法》、[6]對農地產權的不當限制、[7]地方制度創新難以突破頂層設計[8]及政府角色缺位、越位和錯位[9]等障礙。部分學者具體探討了從優化制度安排、[10]引入土地發展權、[11]發展土地金融[12]等不同路徑構建城鄉統一的建設用地市場。

20世紀80年代末，世界許多國家開始向現代市場經濟轉變，轉軌經濟學是研究這些國家在經濟制度轉變過程中所遇到的現實問題，并豐富理論認知。20世紀90年代以前，大部分學者都是以新古典主義思想為理論基礎和分析方法來解釋和研究這一轉變，Lipron、Sachs、Murphy、Aslund、Fischer等人研究重點側重于滿足現實政策需要的轉軌戰略和應對性研究，形成了著名的“大爆炸”戰略、“華盛頓共識”和“休克療法”。20世紀90年代后期以后，專家學者逐步轉向深入系統的理論研究，基本涵蓋了對新古典主義學派持異議甚至反對的所有轉軌經濟學研究者，包括新凱恩斯學派的Stiglitz、新制度經濟學的Williamson、短缺經濟學的Kornai等。大多都不贊同新古典主流的基本理念及其分析方法，強調市場制度的建立，并且在不同程度上主張采用演化的、不確定的、非均衡的和非趨同的思維去分析制度變遷的復雜過程。[13][14]

通過對近年來學術動態的梳理可知，學者們對構建城鄉統一建設用地市場和轉軌經濟學等方面取得了豐富的成果。鮮有文獻從轉軌經濟學的研究視角對城鄉建設用地市場制度演化進行梳理，并得到啟示，同時為國家實現統一大市場提供參考和借鑒。

二、城鄉建設用地市場一體化：分析框架

作為建立城鄉建設用地市場制度一體化的研究視角，轉軌經濟學理論是本文的理論基礎。

（一）轉軌經濟學概述

轉軌經濟學是將新古典經濟學、新制度經濟學、發展經濟學、演化經濟學及比較經濟制度學等經濟學科的成果加以綜合而應用到轉軌問題研究的一種嘗試，[15]其中漸進式轉軌經濟學的基本特征有四：1.側重于“搞對制度”，[14]承認市場經濟是一套制度體系的基本理念，包括建立適合市場運行的游戲規則和治理市場適應的實施機制；2.側重于轉軌的有序性，要求體制改革的互補性和改革相互協調配套；3.側重于環境依賴性和國家特殊性，強調重視初始條件約束，不能脫離自身土壤和條件；4.側重于發揮政府干預職能，提出向市場經濟轉軌絕不是要弱化而是需要重新定義政府的作用。

（二）轉軌經濟學對城鄉建設用地市場制度一體化的適用性分析

就理論概念而言，轉軌經濟學就是研究計劃經濟體制如何向市場經濟體制轉軌，而城鄉建設用地市場制度一體化正是國家實現體制轉軌的重要嘗試，應該主要在轉軌層面討論城鄉建設用地市場制度一體化的演變和約束。因此漸進式轉軌經濟學思想適合我國城鄉建設用地市場制度一體化研究。

就理論特征而言，漸進式轉軌經濟學主張市場經濟體制不完全等同于自由交換制度，應該通過完整的制度建設形成有效的治理結構，實現激勵相容或“搞對激勵”，[16]這不是任何單一改革所能完成的。國家在促進城鄉統一的建設用地市場發育上，不僅不斷完善市場的自由交換與價格機制，而且為保障市場公平有序交換不斷建立有關配套制度等。同樣，漸進式轉軌經濟學強調有序性，[17]因制度的功能和特點，不可能做到全方位同步改革，需要通過科學地安排各項改革的程序，使其相互有效銜接來完成。國家在整合建設用地市場過程中，因二元土地制度的限制和城鄉要素市場的差異，國家優先從城市建設用地市場制度開始規范，再逐步推進農村集體經營性建設用地入市改革，最后實現城鄉建設用地市場的一體化。漸進式轉軌經濟學大多堅持制度變遷具有路徑依賴性，因初始條件約束，導致制度生成的多樣性。[18]我國在進行城鄉統一的建設用地市場改革時，同樣具有路徑依賴性，所實行的轉軌戰略、路線及政策措施都考慮到本國特色。漸進式轉軌經濟學強調發達的市場和強大的政府并重。[19]市場不可避免存在市場失靈，也要認識到政府作用的有限性。而我國在推進城鄉統一的建設用地市場時，不僅自上而下制定了相關的市場構建制度，而且在整體把控上做到制度有效有序公正地實施。因此運用漸進式轉軌經濟學研究城鄉建設用地市場制度具有合理性。

（三）分析框架

漸進式轉軌經濟學認為制度是轉軌路徑的重中之重。首先從時間維度總結城鄉建設用地市場制度一體化的漸進性演變，進一步佐證城鄉建設用地市場制度一體化是符合我國構建高水平社會主義市場經濟體制和全國統一大市場的歷史需要。以城鄉建設用地市場制度的漸進式演變為基礎，為城鄉建設用地市場制度一體化提供理性思考與啟示，以期實現制度并軌?；诖?，本文擬構建一個“演變—并軌”的分析框架，以探究我國城鄉建設用地市場制度一體化的漸進式演變和實現路徑。

三、城鄉建設用地市場一體化：制度演變

新中國成立以來，城鄉建設用地市場制度的漸進式演變大致可分為四個階段，即完全分割期、萌芽發育期、雙軌運行期和統一初探期。

（一）完全分割期

1.農村建設用地：市場封禁

新中國成立初期，為切實保障農民土地和房屋所有權，1950年的第七屆三中全會和隨后的《中華人民共和國土地改革法》都提出要廢除封建剝削制度，將土地分給無地、少地的貧農，[20]但土地作為農村最重要的生產資料，因1958年的《關于人民公社若干問題的決議》徹底公社化，在法律層面上完成農民土地所有制由農民向村集體的轉變。而且在1962年的《農村人民公社工作條例》中明確規定土地（包括宅基地在內）不得出租和買賣，就此農村建設用地市場也被徹底封禁。

2.國有建設用地：行政劃撥

國有建設用地改革跟農村集體建設用地改革“殊途同歸”。面對城市公私混合的土地格局，先是為了穩定城市經濟，《契稅暫行條例》（1950）承認和規范了私有土地房產的市場交易。但到了“三大改造”時期，通過《國家建設征用土地辦法》（1953）和《契稅暫行條例》修改版（1954）對城市土地市場交易進行了嚴格限制，甚至禁止，使我國城市建設用地交易市場逐漸關閉。其使用權的使用則是以行政劃撥的方式無償、無期限、無流轉地分配給國有企事業單位或其他行政機關，形成了國有建設用地“公有公用”的格局。

（二）萌芽發育期

1.農村集體建設用地：適度寬松

改革開放打開了農村集體建設用地流轉的口子。為順應農村社隊企業（后更名為鄉鎮企業）發展的趨勢，國務院于1981年通過了《關于社隊企業貫徹國民經濟調整方針的若干規定》，對鄉鎮企業用地申用、審批等現實問題進行了基本安排。5年后，鄉鎮企業建設使用土地得到了《土地管理法》第三十九條的回應，上升到法律層面的認可。農村集體建設用地市場化的大破大立發生在1988年，當年通過的憲法修正案，正式破除土地不能出租、買賣的法律限制，開始允許土地的使用按法律的規定轉讓，就此土地使用權的商品屬性正式確立。

2.國有建設用地：逐步開放有償使用

為了緊跟改革開放的步伐，滿足各種新型經濟組織形式對建設用地的需求，在不改變國有建設土地歸國家所有的前提下，國有建設用地開始以市場化為導向進行改革。1979年第五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國中外合資經營企業法》開啟了國有建設土地有償使用的新征程，開宗明義地指出合營企業既可以認定場地使用權為中方股權，也可以向中國政府繳納土地使用費。1982年的《中華人民共和國憲法》和1986年的《土地管理法》修正案中強調，國有土地的市場價值被否定且禁止租賃和買賣土地。直到第七屆人大一次會議上對深圳特區的國有土地有償使用的改革成功給予肯定并在《憲法修正案》中對土地使用權和所有權進行分離，為“公有私用”的產期結構和“兩權分離”的國有建設用地市場提供了立法依據。同年12月全國人大通過的《土地管理法》中更是明確規定“國家依法實行國有土地有償使用制度”。

（三）雙軌運行期

1.農村集體建設用地：入市與征地并存

隨著城鄉建設用地使用價值差異懸殊，巨大利潤驅動農村“以地生財”行為泛濫，由此導致農地大量非農化和糧食安全問題。為解決這類問題，1994年《城市房地產管理法》正式確立了集體建設用地進入市場的唯一途徑就是經法律許可后征收進入一級市場，其顯示市場逐漸關閉，但這完全背離了建立社會主義市場經濟體制的初步構想和改革目標。在2006年《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》中正式打破了“農村集體建設用地經法律許可征收后轉為非農用途”的傳統，標志著農村集體非農建設用地入市制度和征地制度并存的時代到來。

2.國有建設用地：制度規范化

國有建設用地有償使用的制度改革正在全國范圍內如火如荼地開展。1994年《城市房地產管理法》進一步提出國有建設用地使用權的有償使用擴展至全國，肯定了使用權出讓可以采用協議、招標或者拍賣的方式，將其由政策正式上升為法律。到了2001年，國務院出臺《關于加強國有土地資產管理的通知》，規范了國有土地的基準地價、信息公開、收購儲備等市場制度。2002年，國土資源部承認了國有土地的“掛牌”出讓模式的合法性，形成了傳統意義上完整的“招拍掛”出讓制度。更在2007年的《物權法》中進一步將“招拍掛”模式從政策層面提升到基本法層面，進一步增強了國有土地市場的法律認可度。

（四）統一初探期

國家逐漸認識到城鄉建設用地市場的“兩套制度，雙軌運行”是阻礙城鄉經濟社會發展一體化的最重要因素。為此，我國自2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的重大決定》正式提出“建設城鄉統一的建設用地市場”，使我國正式開始了城鄉建設用地一體化的實踐探索，以求實現城鄉融合發展。

2014年“三塊地”改革意見的出臺將集體經營性建設用地入市改革工作提上了日程。在長達5年的試點改革探索中，為清除現行制度的路徑依賴偏差，全國人大常委會決定在試點地區暫定實施《土地管理法》的5個條款和《城市房地產管理法》的1個條款。農村集體經營性建設用地市場在市場范圍、市場準入、市場交易、服務監管、增值收益分配等制度完善方面取得了前所未有的成績。為鞏固試點改革的成功和更好地在全國范圍推廣，新修《中華人民共和國土地管理法》修正案刪除了原法第四十三條并在法律層面上承認了集體經營性建設用地入市的合法性；新修《中華人民共和國城市房地產管理法》中為集體經營建設用地入市流轉預留了法律解釋空間，打破了政府長期壟斷一級市場、集體建設用地只能通過征用入市的法律桎梏。

四、城鄉建設用地市場一體化：并軌啟示

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十七次會議上強調建設用地市場要“堅持同地同權同責”要“符合規劃、用途管制和依法取得”、要“適用相同規則，接受市場監管”，以此推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市，同權同價。城鄉建設用地市場實現“雙軌配置”并軌運行的基本路徑是堅持漸進式轉軌之路、堅持“試點—推廣—再試點”之路和堅持“同權同價平等”原則，以此來破除城鄉建設用地市場“兩套制度、雙軌運行”的割據局面。

（一）堅持漸進式轉軌之路

時至今日，城市建設用地已完成了從完全行政劃撥到市場配置的市場化轉軌過程，但農村集體經營性建設用地才完成市場化配置的試點改革。要實現城鄉建設用地市場的“雙軌配置”并軌運行，要在城鄉建設用地市場引入同等的市場機制，從根本上破除城鄉土地二元的體制障礙，以土地市場受讓方的需求為導向，讓土地需求來引領和優化土地供給，以統一的建設用地市場來集聚資源，推進土地資源的優化配置。與此同時，要實現城鄉建設用地市場單軌運行，是一個系統性的工程，其改革和演變涉及制度、規劃、監管、服務等多方面內容，要不斷提高建設用地政策的統一性、入市規則的統一性及執行措施的協同性。

（二）堅持“試點—推廣—再試點”之路

從改革開放以來，我國一直堅持“摸著石頭過河”“試點—推廣—再試點”的改革方式。在城鄉建設用地市場一體化的發展過程中，也是如此。在此之前，已經進行了歷時5年的農村集體經營性建設用地入市試點改革。在試點改革中，能夠發現現實的困境，并及時調整政策文件來促進改革的進展。因此在城鄉建設用地市場“雙軌配置”并軌運行過程中，仍要堅持先試點實驗，當看到成功的案例不斷涌現時，即可擴大實驗。

（三）堅持“同權同價平等”原則

現行的城鄉建設用地市場仍然存在許多現實障礙。實現雙軌并軌運行，要以問題為導向，要著力解決入市流程中的各種問題。為農村集體經營性建設用地和農民賦權擴能，使其與國有建設用地擁有相同的權能，保障農民應有的權益不受侵害。突破城鄉建設用地市場的地域壁壘，優化市場信息交互渠道和平臺，加快城鄉建設用地統一規劃布局，發揮城鄉建設用地市場的規模效應和集聚效應，進一步降低交易成本。