頂層設計 因地制宜推進農信機構新一輪跨越式發展
——我國農村信用社體制改革二十三年反思

蔡友才

一、改革歷程

（一）江蘇探索

黨中央、國務院非常重視農村信用社改革問題。1996年國務院《關于農村金融體制改革的決定》明確農村信用社與中國農業銀行脫鉤后，農村信用社在改革中發展，但仍存在產權不明晰、法人治理結構不完善、管理體制不順、歷史包袱沉重和資產質量差等問題。 2000年4月12日，時任國務院總理朱镕基到江蘇盱眙、南京等地就農村信用社改革和防范金融風險等問題進行調研，他指出“要采取有效措施支持和引導農村信用社發展，使它成為新形勢下農村金融主力軍”。2000年7月，經國務院批準，中國人民銀行和江蘇省政府在江蘇全省進行農村信用社改革試點。主要內容：一是以縣為單位統一法人。在明晰產權、完善經營機制的基礎上，江蘇將原有1746個農信社和81個縣聯社，合并為82家獨立法人縣（市、區）農聯社。二是成立農村信用社省聯社。由82縣（市、區）聯社按合作制原則出資組建江蘇省農村信用合作社聯合社，2001年9月9日掛牌成立。三是組建農村商業銀行。推進多元化產權改革，對常熟、張家港、江陰三家農信社進行股份制改革。2001年11月26日，中國人民銀行批復張家港、常熟、江陰三家農村商業銀行開業。

（二）八省試點

2000年12月，朱镕基同志在南京、杭州等地召開農村金融和農村信用社體制改革座談會，充分肯定了農村信用社改革試點成效。根據黨的十六大提出的全面建設小康社會的奮斗目標和《中共中央、國務院關于進一步加強金融監管，深化金融企業改革，促進金融業健康發展的若干意見》(中發〔2002〕5號)的精神，為進一步深化農村信用社改革，改善農村金融服務，促進農業發展、農民增收、農村全面建設小康社會，2003年6月，國務院印發《深化農村信用社改革試點方案》（國發〔2003〕15號），明確按照市場經濟規則、為“三農”服務經營方向、權責利相結合等原則，以明晰產權關系、強化約束機制等為總體目標，加快信用社管理體制和產權制度改革。主要內容：一是以法人為單位改革信用社產權制度。因地制宜，分類指導，以法人為單位改革農村信用社產權制度，鼓勵各類資本持股，相互融合，探索適合農村信用社特點的多種有效的產權模式和組織形式。二是信用社的管理交由地方政府負責。明確試點地區可本著精簡、高效的原則，簡化管理層次，結合當地實際情況，成立省級聯社或其他形式的省級管理機構，在省級人民政府領導下，具體承擔對轄內信用社的管理、指導、協調和服務職能。經國務院批準，吉林、山東、浙江、江蘇、陜西、重慶等8省(市)開展改革試點。2003年8月國務院召開試點省政府負責人會議，聽取試點工作情況匯報。2003年12月原銀監會批復同意8?。ㄊ校┰圏c實施方案。

（三）全面推進

2004年1月、3月，原銀監會分別在江蘇蘇州、山東召開改革試點工作座談會。2004年8月，國務院辦公廳印發《關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》（國辦發〔2004〕66號），在總結8?。ㄊ校└母镌圏c成效基礎上，針對出現的新情況、新問題，部署進一步做好深化改革工作。一是擴大試點范圍。將試點范圍擴大至除海南和西藏以外的21個?。▍^、市）。二是多種產權形式。提出有條件地區的省聯社可改制為農村商業銀行、農村合作銀行或金融控股公司。三是給予政策扶持。對試點地區農村信用社，繼續按2002年底實際資不抵債數額的50%（1650億），由人民銀行發行專項中央銀行票據或安排中央銀行專項借款，其中專項中央銀行票據用于置換農村信用社不良資產和歷年掛賬虧損。央行再給老少邊窮地區616家農信社增加資金扶持33億元。2007年8月，隨著海南省聯社成立，全國大多數省份最終采取省級聯社管理架構，農信機構基本確立了“省聯社—市縣級法人主體”的二級管理模式。

二十三年來，在國家“花錢買機制”①人民銀行總行對試點地區農村信用社，通過安排專項再貸款、發行專項中央銀行票據等措施置換農村信用社的不良貸款。有限投入的情況下，全國農信社依靠機制創新激發活力，基本達到了“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責”的改革初衷。至2023年9月末，全國農信總資產增長24.66倍，資產總額已達54.26萬億元，占銀行業金融機構13.4%。

二、主要模式

改革二十三年來，農信機構管理體制已逐步形成四種模式。

（一） 控股公司模式

2008年12月，經國務院批準，寧夏在原自治區聯社和銀川市聯社金融業務的基礎上，吸收國內若干家法人單位和自然人,共同發起成立了全牌照的寧夏黃河農村商業銀行，通過自上而下參股形式，按照18-51%比例參股、控股轄內19家縣市聯社,并行使原自治區聯社對轄內機構的指導、協調職能，通過持股公司模式以資本為紐帶管理轄內法人機構，形成了“1+19”省級農商銀行自上而下持股縣級農信機構的改革模式。目前，寧夏黃河農商行以6.15億元控股3家農商行，以27.73億元參股16家農商行，20家農商行資產總額約2100億元。

（二） 統一法人模式

主要是農村中小銀行以省、市等為單位合并重組，目前已形成了六種模式：

第一種是省級農商行。以?。ㄊ校閱挝?，將農信機構合并為統一法人，組建省級農商行。2005年8月，國務院批準上海農村信用社改制為上海農商行，該行成為全國首家省級股份制農商行。隨后，北京（2005年10月）、重慶（2008年6月）、天津（2010年6月）三個直轄市先后成立統一法人農村商業銀行（其中天津市有兩家法人機構）。2023年5月，海南省農村信用社聯合社發布公告稱，包括海南省農村信用社聯合社、?？谵r商行等20家機構先后審議通過了以新設合并方式組建海南農村商業銀行股份有限公司有關事項的決議。

第二種是計劃單列市農商行。計劃單列市合并轄內農信機構成立統一法人農商行。2004年，經原銀監會和廣東省政府批準深圳農村信用社從廣東農信體系中單列出來，2005年獨立改制組建農商銀行。此后，2012年6月，青島、大連分別在當地9家、8家農信機構和市農村合作社聯合社基礎上，以新設合并方式成立青島、大連農村商業銀行。2012年7月，廈門農村商業銀行正式掛牌開業。

第三種是省會城市農商行。2010年1月，四川在原成都市農村信用社基礎上改制成立成都農商銀行。此后，廣州、武漢、長沙、西安、哈爾濱等全國大部分省會城市將農村信用社合并成立統一的農商行，這些農商行大部分獨立于省聯社。如2015年5月成立的陜西秦農農商行，是在西安市六個區信用聯社基礎上，以新設合并方式組建的一家省會城市農商行，注冊資金88.26億元，資產總額達4370億元。

第四種是以地市為單位統一法人。2009年10月，經國務院同意，原銀監會批準江蘇常州市合并轄內武進農商行、4家縣區聯社組建江南農村商業銀行，該行成為全國首家地市級股份制農商行（目前該行資產總額超過5000億元）。此后，廣東東莞、潮州，四川攀枝花等多地推進以地級市為單位合并重組農商行。如2010年11月，攀枝花市在原攀枝花市仁和區、鹽邊縣、米易縣3家縣農村信用聯社的基礎上，以新設合并方式發起設立攀枝花農村商業銀行。2022年以來，云南、四川、廣東等省份在農信機構重組合并方面進行了積極嘗試，取得較好效果。云南迪慶、怒江，四川巴中、樂山農商銀行先后舉行揭牌儀式。2023年10月，阿克蘇塔里木農村商業銀行獲批籌建。目前河南也擬對城鄉一體化程度較高的鄭州市和轄內法人機構數量少、資產規模小的漯河市、三門峽市所轄全部法人機構以市為單位統一法人。2023年四川省《政府工作報告》明確提出“穩妥推進符合條件的地區組建市級統一法人農商銀行”，目前四川省內有7個市（州）實現了農信機構統一法人改革。

第五種是以地（市）城區為單位統一法人。2011年初，原銀監會提出“支持地市所在城區農信社、農合行、農商行整合為地市農商行”，此后，廣東江門、潮州，江蘇徐州，陜西榆林、漢中等地城區農信社合并成立農商行，目前全國大部分地（市）城區均合并成立了農商行。如鄭州市區聯社與鄭州市郊聯社合并組建鄭州農商行。

第六種是遼寧農商模式。遼陽農商行、遼寧太子河村鎮銀行因違法違規經營出現重大金融風險并進入破產程序，資產、人員被沈陽農商行承接。遼寧省在按市場化、法制化處置風險的同時，提出全省農村信用社改革方案。2023年8月，國家金融監督管理總局批復同意沈陽農村商業銀行股份有限公司與北票市、北鎮市農村信用合作聯社等30家農村信用合作聯社以新設合并方式組建農村商業銀行，注冊資本207.89億元。遼寧省發行346億元專項債，由遼寧金控（出資206億元，占總股本99.09%）、財政注資。2023年9月19日，遼寧農商銀行在沈陽揭牌。目前遼寧農商銀行并未覆蓋全省范圍，除此之外，遼寧農信系統還有28家縣級農商行。合并重組、統一法人，通過資產業務整合，規模體量大有利于形成集中優勢和競爭力，降低管理成本和運營成本，解決小機構發展空間較小、可持續發展能力弱問題，在廣度、深度上加大對區域和農村經濟的支持力度,樹立農商行良好品牌形象，形成了規模效應。

（三） 聯合銀行模式

相關部門已批準浙江、山西、河南三省成立農商聯合銀行，有兩種模式：一種是自下而上入股的浙江模式。2021年10月16日，浙江省深化農村信用社改革試點實施方案經國務院批準同意，2022年4月11日，浙江農商聯合銀行①下轄82 家縣（市、區）農商銀行、農信聯社，擁有網點4100 余個，員工5 萬余人，目前資產總額超5 萬億。獲批開業，由浙江省內全部法人農信機構入股組成，注冊資本50.25億元，由下向上注資，成為省聯社改革落地的“第一單”。這種改革模式不需要國家和省級財政出錢，不需要法人農信機構實際出資，不改變縣域法人地位和數量，成本較低、阻力較小。聯合銀行主要是管方向、管風險、管班子、管服務，不管信貸審批、不管人財物。浙江認為，這種“小法人、大平臺”模式可以兼顧防控金融風險和堅持支農支小，在堅持縣域法人定位的基礎上增強省級大平臺的服務功能；另一種是自上而下參股的山西模式。2022年10月，國家批復同意山西省農信社改革方案，以原省聯社為基礎，通過財政出資為主、市場募集補充為輔的方式②注冊資本50 億元，其中山西省財政廳、山西杏花村汾酒集團和山西出版傳媒集團分別持股94%、4%和2%。發起設立組建山西農村商業聯合銀行，改革采取省級參股市縣級“上參下”模式③省級機構1 個、市級機構11 個、縣級機構108 個，擁有營業網點3005 個，干部員工5 萬余人。，依據省政府授權，對轄內農村商業銀行（農村信用社）履行管理、指導、協調、服務職能，2023年11月，山西農商聯合銀行正式掛牌開業，山西也成為全國首個采取農信社股權“上參下”模式改革的省份。2022年11月，河南省農信社改革方案獲得銀保監會批復，由河南投資集團有限公司、河南交通投資集團有限公司、河南省農業綜合開發有限公司共同出資60億元，采取聯合銀行的方式，通過自上而下參股控股，形成省控市、市控縣的三級管理架構。2023年11月，河南農商聯合銀行正式揭牌儀式。

（四） 廣東農信模式

廣東農信機構總資產占全國的十分之一。與其他省不同，廣東農信機構改革嘗試“1+N”適度競爭的格局，探索“幾大不同群體獨立發展”多銀行集團的并存形式，特色鮮明。廣東將廣州、東莞等7家改革較早、規模較大、經營較好的頭部農商銀行脫離省聯社“自立門戶”，管理權移交當地地方政府。2004年、2013年、2020年、2021年，深圳、廣州、汕頭海灣、珠海農商行分別與省聯社“脫鉤”，管理權移交至深圳、廣州、汕頭、珠海市政府。2021年7月，《廣東省金融改革發展“十四五”規劃》提出“支持符合條件的農商行擴大經營自主權”。2022年2月，經廣東省政府同意，東莞農商行①成立于2009 年，2023 年6 月資產總額達6862.12 億元，有4 家異地分支機構，控股、入股六家農商行。和廣東普寧農商行的管理權從廣東省農村信用社聯合社整體移交至東莞市政府，并由東莞市政府委托東莞農商行管理普寧農商行。同時，順德（資產4434億）、南海（資產超3000億）兩家農商行也與廣東省聯社“脫鉤”，管理權交由佛山市政府。目前廣東“脫鉤”的農商行分別控股、參股數家粵東粵西粵北部分農商行。廣東省聯社繼續管理其他60多家農信機構。

三、存在問題

（一）省聯社管理體制不順

作為上一輪農信社改革的產物，省聯社在管理、指導、協調、服務等方面發揮了一定作用，但隨著改革的深化，政企不分、責權利不對等等體制性制度性問題突出。

一是職責定位不清。省聯社是省政府成立的行業管理機構，也是接受監管部門監管的銀行機構，又是法人單位股權式的聯合體，身兼服務平臺、管理者和經營主體三種身份，行政管理、行業管理與行業服務等多種職能與角色存在沖突,在制度設計之初就存在定位模糊、角色混同等問題。

二是管理體制不順。省聯社與農商行實行兩級法人管理體系，一方面，接受自上而下的行政委托，成為省級政府的代理人，管理全省農信社；另一方面，又通過“下參上”的股權關系，接受自下而上的公司委托，作為社員行的代理人，維護和服務作為股東的社員行。實踐中，這種管理體制省聯社行政化管理過多，只有單向行權而無責任和風險約束。

三是缺乏約束制衡。省聯社代表省政府行使行業管理職能，班子成員是省管干部，按理要對省委省政府負責，但具體對誰負責？實際上并沒有落實到一個具體部門，出現了管理虛置。股東和監管部門也很難對省管高管進行監督，由于缺乏責任風險約束和監督制衡，權力和責任不對等、利益與風險不對稱。不少省聯社高管利用這一特殊的管理體制，濫用干部人事調整權、貸款審批權、財務管理權，大肆以權謀私、權錢交易，腐敗問題高發。二十多年來，有多名省聯社高管人員被查或被“雙開”，有的地方甚至出現了“前腐后繼”、窩案串案現象，部分省聯社主要領導貪腐案件往往牽涉眾多行社高管，充分暴露其存在的深層次體制機制問題。

四是名不符實問題。隨著農信社股份制改革加速推進，全國已有13個?。ㄗ灾螀^、直轄市）農信社全部改制為農商銀行，其他省份農信機構也大部分改成了農商行，“省聯社”聯合誰、管理誰，又服務于誰？省聯社在法理上已缺乏存續依據。

（二）公司治理形式主義

目前在省聯社行政化管理強化體制下，農信機構名義上是法人機構，但實際上已被省聯社作為分支機構來管理，獨立經營和公司化運營受到明顯制約，公司治理只能形式上滿足相關監管要求。

一是高管由省聯社提名。農信機構董事長、監事長和行長等高管由省聯社黨委“研究決定”提名，之后再走董事會、監事會程序，與農村信用社法人機構的市場主體地位不協調，難以滿足市場化改革對農村中小金融機構公司治理的要求。

二是公司治理形似神不似?！奥槿鸽m小五臟俱全”，規模較小的農信機構也要按照監管部門公司治理要求配置“三會一層”，管理人員多、層級多，不僅增加了管理成本，還降低了小法人機構的靈活性，“形似神不似”。如監管要求農信機構獨立董事、外部監事比例不低于三分之一（一般機構約5-6人），但實際上這些董事、監事根本發揮不了作用，只是擺設。

三是管理、業務人員配比不相稱。農信機構總部需按監管要求設置前中后臺近二十個內設部門，規模較小機構約有三分之一人員需集中在總部，管理人員與業務人員配比極不相稱。中西部很多縣域農信機構資產規模只有幾億、十幾億，難以承擔高昂的公司治理成本。

（三）規模不經濟問題突出

一是普遍體量較小。農村中小金融機構資產和資本規模普遍較小，“小、散、弱”現象突出，貸款規模小、利率較高，缺乏核心競爭力，面對多元化市場競爭格局及存貸利差收窄的現狀，有效應對措施不多。同時受制于產品創新、科技支撐、議價競爭等能力弱、精細化水平低等因素影響，持續發展面臨較大壓力。絕大部分機構股權結構小而散，尚不具備市場化渠道補充資本資質，經濟下行期信用風險暴露加速資本消耗，單體法人機構面臨較大的資本補充壓力。一些經濟總量過小、金融承載力弱的地區農信機構難以達到合理的經濟規模，商業可持續面臨挑戰。

二是投入產出不匹配。大多數農信機構在金融科技等方面也都會遇到投入產出不匹配等問題。如數字化轉型趨勢加快的背景下，農信社系統科技能力、人才儲備相對欠缺，在科技系統建設和運用、人員、技術等方面需要大量投入，建設費用和平均成本高昂。目前各地省聯社“大平臺”在信息系統建設、金融科技支撐和業務培訓等方面，花費了大量的人力、物力。對大部分規模較小、實力不強的農信機構而言，數字化轉型陷入了“不投沒出路、投則投不起”的兩難困境。

三是管理成本過高。省聯社層面，隊伍越來越龐大，機構越來越臃腫，人浮于事現象日益嚴重，部分省級聯社人員從初期數十人擴大至上千人，辦公面積也由兩三千平方米擴大到幾萬、十幾萬平方米，管理費由兩三千萬元擴大到數億元。這么龐大的人員機構，耗費了大量的管理成本，極大增加了成員行社分攤的財務負擔。我國東北、西部部分地區農信系統成本收入比超過60%，只能實現微利。中西部很多縣域農信機構資產規模只有幾億、十幾億，難以承擔高昂的公司治理成本。

（四） 部分機構面臨生存壓力

一是兩極分化加速顯現。近年來，隨著國內經濟下行、大行下沉、監管趨嚴等新環境新變化，農信機構兩極分化加速顯現，經營好的農信機構越來越好，但高風險機構數量也明顯增加。2022年末，全國資產規模超1000億元的農商行有43家，資產規模15.21萬億元，占全國農信機構資產規模的30%以上。在兩極分化的當前，部分農信機構各項風險指標下滑，特別是中西部、東北地區農信社處置高風險機構壓力較大，面臨較大生存壓力。

二是業務受大行擠壓。隨著人口城鎮化加快，金融數字化的普及和推廣，各類金融機構特別是國有大型銀行低成本資金和技術優勢下沉服務重心，“掐尖”經營?；ヂ摼W企業建立的個性化產品體系、更高效的服務響應也在通過科技手段加速向農村地區滲透，不斷沖擊銀行存量市場和搶奪增量市場，在支付領域和小額信貸市場的份額快速上升。農信機構人緣地緣、點多面廣的傳統優勢受到沖擊，在金融科技、產品服務、成本管理等方面的短板凸顯，市場份額和競爭力明顯下滑，財務可持續性面臨挑戰，面臨較大的生存壓力。如2023年前三季度，某省農信系統存貸款增幅分別低于全省1個、1.7個百分點。

三是資產質量下降明顯。由于自身經營管理不規范、定位不準確和經營基礎薄弱，加上經濟下行，部分農信社資產質量下行壓力較大，化解不良、防控風險面臨嚴峻挑戰。同時，隨著《商業銀行金融資產風險分類辦法》實施，符合不良標準的隱性不良資產將真實反映。農信機構自身清收、處置不良資產的渠道、能力有限，當地財政、融資平臺、國有企業杠桿率普遍較高，以往地方政府拿出“真金白銀”補充資本、剝離不良的辦法難以為繼。

四是高風險機構明顯增加。受經濟下行的影響和新冠肺炎疫情等多因素沖擊，近年來，全國農信機構盈利能力明顯下降，風險水落石出，高風險機構明顯增加，風險處置任務重。一些規模較小、風險程度較深、長期處于虧損狀態的機構，無力實現自我修復，根本原因就在于體制機制問題沒有得到根本性解決，一些改革換湯不換藥。近年來，為支持中小銀行補充資本金，多地發行了中小銀行專項債，遼寧、河南、內蒙古、黑龍江、河北、廣東分別發行支持中小銀行發展專項債券400億元、282億元、200億元、190億元、150億元和100億元。

四、相關爭議

（一）缺乏頂層設計的問題

2016年以來，多個中央“一號文件”多次提及“開展農村信用社省聯社改革試點，逐步淡出行政管理，強化服務職能”“抓緊研究制定農村信用社省聯社改革方案”“加快農村信用社改革，完善?。ㄗ灾螀^）農村信用社聯合社治理機制，穩妥化解風險”“推動農信社省聯社改革”“加快農村信用社改革化險”等問題。2020年5月，原銀保監會制定出臺《深化農村信用社改革實施意見》，將新一輪農信社改革提上日程，核心目的是改變原有機制，逐步將農村信用社建設成為產權明晰、治理健全、資本充足、支農支小特色鮮明的現代農村銀行。相關部門提出了“支持各?。ㄗ灾螀^）在堅持基本原則的基礎上因地制宜，探索新機制、新模式、新方案，兼顧促進發展和防控風險雙重目標，積極穩妥地推進和深化改革”的指導意見，但究竟怎么改？改革方案究竟由誰來主導？事實上，目前各省都在積極研究省聯社改革方案，不少省份由省聯社自身提出改革方案，其他部門很難參與，這種自己為自己設計的改革方案難以擺脫“本位主義”束縛，一些改革方案的出發點是希望通過深化改革固化甚至強化自己的既得利益。此外，目前分類指導、“一省一策”的改革原則，由于缺乏權威頂層設計，在實踐中較難操作，最終結果可能會出現依葫蘆畫瓢簡單復制、“多省一策”現象。

（二） 為了改革而改革問題

目前的改革，主要是圍繞省聯社進行的，已改革或即將改革的省大都選擇了聯合銀行模式，沒有從整體上進行統籌考慮。究竟怎么改，不少人認為“不能為了改革而改革”，目前一些地方的改只是“將省聯社進行簡單翻牌”，實際是“換湯不換藥”。在改革模式的選擇上，也不能因為哪個省先行一步,其他省份就進行簡單的復制、抄襲，被牽著走，相關部門必須進行深入調研論證。

（三） 謀求政策扶持的問題

部分業內人員和專家學者認為“農信機構兼具政策性銀行和商業性銀行的雙重特征”，建議國家相關部門通過立法給予政策傾斜、法律保護和救濟扶持。農信機構深化改革20多年來，隨著國家發展普惠金融戰略的實施，城市金融市場競爭白熱化以及金融科技的崛起，我國農村金融改革發展的經濟基礎、競爭格局發生了重大變化，郵政儲蓄銀行、農業銀行等機構服務三農、小微力度也越來越大，已與農信機構形成強有力的競爭關系。國家雖對農信機構確定了支農支小的戰略定位，但這主要是針對農村機構規模相對較小的實際決定的。筆者認為，目前金融服務“三農”的內涵發生了巨大變化，已從傳統、狹義以農戶小額生產性貸款為主體的融資需求的“三農”，變成一、二、三產融合和新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化”融合發展的新的、廣義的“三農”。農信機構改革要遵循現代金融發展的客觀規律，農信機構就是商業性金融機構，需要農信機構在堅持市場化、法治化前提下，與時俱進重新定位發展目標，不能再依賴國家給予特殊政策扶持，要靠自身的發展壯大和高質量發展促進經濟社會高質量發展。當然，對一些地處邊遠地區無法實現商業可持續發展的農信機構，國家可暫時給予適度扶持，但更主要是靠自身強大來解決可持續發展和服務能力問題。

五、改革建議

（一）深入調研，強化深化改革頂層設計

從2000年開始的第一輪農村信用社改革試點，主要得益于關鍵人物在關鍵時刻作出的關鍵決策。2000年4月、12月，時任國務院總理朱镕基親自帶隊到江蘇、浙江等多地進行深入調研，聽取各方面意見，明確表示“農村信用社改革必須根據當地經濟發展水平,采取符合當地特點的具體組織形式,不搞一刀切”。2000-2004年，國務院、人民銀行和銀監會多次召開深化農村信用社體制改革座談會。農信社改革是中小銀行改革化險重中之重。防范化解地方金融風險是一項復雜、系統但又必須完成的工作。筆者認為，目前“上參下”“下參上”以股權為紐帶等改革模式只是權宜之計，解決不了根本問題。為避免走倒路或彎路、為了改革而改革，建議在中央深改組、中央金融委員會指導下，由中央金融工委牽頭組織國家金融監督管理總局、人民銀行等部門進一步進行深入調研，在全面總結評估2000年以來我國農信機構改革成效的基礎上，順應形勢發展要求，重新審視“四種模式”或“五種模式”改革方案，研究出臺具有統領性的、以國務院名義印發的《深化農信機構改革指導意見》，將風險化解和改革一體化推進，從頂層上明確改革的方向和原則，作為審批改革方案的政策依據。鼓勵各省結合當地情況探索改革路徑，國家相關部門從嚴、審慎審批改革方案，條件成熟一家批準一家。

（二）實事求是，切實完善改革化險方案

中小銀行的改革化險問題一直是黨中央、國務院高度關注的問題。2023年4月28日、7月24日中央政治局會議提出“統籌做好中小銀行改革化險工作”“穩步推動高風險中小金融機構改革化險”，國務院《關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》也明確“以省為單位制定中小銀行改革化險方案”，中央金融工作會議要求“及時處置中小金融機構風險”。農信社改革在中小銀行改革化險中至關重要，也是一項復雜的系統工程，要按照市場化、法制化原則，加快推進改革化險。一是壓實化解責任。農信機構為地方法人機構，在風險處置上要按權責利對等原則，明確地方政府的屬地責任和兜底責任，壓實農信機構及其股東風險化解的主體責任，明確金融監管部門監督管理責任，早識別、早預警、早暴露、早處置，協同做好風險化解工作。二是逆周期監管。建議金融政策體現逆周期特征，階段性放寬改制銀行不良資產潔凈出表、監管指標一次性達標要求，鼓勵銀行立足現有條件堅持有限目標推進改革化險，只要有利于風險收斂的措施都應當予以支持，允許農村中小銀行先行合并止血，再逐步改善經營，指標達標，化解風險。三是差異化監管。農信機構規模小、成本高、收益低，肩負支農支小職責，建議對不同規模的農信機構實行分類監管，對規模較小的在資本充足率、撥備覆蓋率等監管指標上給予一定的監管彈性和容忍度，降低涉農金融業務的監管成本，引導金融資源向“三農”領域合理流動。

（三）合并重組，注重發揮適度規模效應

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國農村金融改革發展的經濟基礎、競爭格局和目標導向均在發生重大變化。2012年黨的十八大提出堅持走新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化道路，2017年黨的十九大將鄉村振興作為國家戰略，2022年黨的二十大又提出“中國式現代化”目標，這些是黨中央對我國經濟社會發展階段性特征及發展任務的科學把握，也是深入推進現代化進程的重大決策，更是走出經濟發展瓶頸的基本路徑。目前我國農信機構服務對象早已不是過去單純高度分散的狹義的“三農”了，而是“四化”融合集成式發展的新“三農”，農業產業化、農村城鎮化等對農信等機構的金融服務匹配度提出了新的、更高的需求。隨著金融科技普及和數字化轉型，數字普惠金融正處于飛躍式發展階段，將在很大程度上改變農村金融競爭格局，農信機構多年來的生存基礎面臨嚴峻挑戰，必須順應形勢發展的要求，出臺促進農信機構兼并重組的政策，按市場化、法制化原則，推動農信機構“因地制宜”進行并購重組和區域整合。一是以省為單位統一法人。對規模較小、高風險機構相對集中、金融承載能力較弱的?。ㄗ灾螀^）可以借鑒當年徽商銀行（2005）、江蘇銀行（2007）、中原銀行（2014）等城商行合并重組的做法，以省為單位合并現有機構統一法人。二是省會城市農村商業銀行。建議全國所有省會城市合并轄內農信機構成立統一法人省會城市農商行。也可將省聯社與省會城市農信機構合并成立省會城市農商行。三是地市級農村商業銀行。對城鄉一體化程度較高或法人機構數量較多、生存壓力較大、經濟適配性弱的地方，以市為單位合并重組為地市統一法人農商行，持續提升區域經濟服務能力。四是地市城區農信機構合并為統一法人。建議全國所有地市城區農信機構合并成立統一法人農商行。五是鼓勵并購高風險機構。鼓勵發展較好的頭部農商行并購規模較小、風險較高農信機構。鼓勵大中型銀行市場化并購金融承載能力較弱地區農信機構。六是鼓勵成立農商行集團。借鑒廣東等地模式，鼓勵上市農商行、部分頭部農商行，通過控股、參股農商行，成為農商行集團。

（四） 理順關系，明確農信機構管理體制

一是加快省聯社改制。目前農信系統最大的投入是金融科技的投入，而且是各省重復性投入。各省聯社集中了大量科技人員負責信息系統的研發與維護，由于專業能力不足、缺乏系統規劃，開發出來的核心業務系統等整體水平不高，農信機構線上遠程辦公、線上產品營銷、線上業務辦理和互聯網金融服務等方面與國有大行相比還有較大的差距，影響了行業發展。為節省成本，沒有必要每個省都建立科技服務中心，建議將有較強信息科技實力與資源的省聯社改制成產權清晰、有一定規模的金融科技服務公司，借鑒建信金科、工銀科技、招銀云創等金融科技公司做法，利用成熟的技術和服務對外開展科技輸出，為農信機構提供市場化信息系統、數字化轉型和支付結算等金融科技服務。二是將管理權交地方。建議將合并重組后農商行管理權從省聯社剝離，交給屬地地（市）、?。ㄊ?、自治區）黨委政府管理，全面落實農信機構在完善公司治理中加強黨的領導各項要求，構建市場化、法治化、更符合行業特征的公司治理體系。三是市場化選聘高管。選優配強農商行董事長、行長、班子成員至關重要。多年來，農信系統高管依靠內部產生，近親繁殖，難以補充新鮮血液，在一定程度上制約其改革發展。建議地方黨委政府切實加強對農信系統選人用人管理，對銀行高管人員嚴格把關，通過市場化方式選聘，在政治、業務、經驗等方面嚴格審核。同時，監管部門應真正用好任職資格核準等制度，對中小銀行機構高管特別是“一把手”人選進行嚴格的實質性把關。