工業園區生態環境導向開發（EOD）模式實現路徑研究
——以山東省濱州市為例

張亮

（中共濱州市委黨校濱州行政學院，山東 濱州 256600）

濱州市位于山東省北部、魯北平原、黃河三角洲腹地，版圖面積9 600 m2，濱州市工業發達，城市用電量位居全國第三。濱州工業園區作為沿黃重點工業園區，承擔著黃河流域生態保護和高質量發展的重要任務，給濱州工業園區帶來了重大機遇，也面臨著水資源匱乏、生態治理項目投資回報機制不健全等難題。為此，濱州工業園區立足自身實際，開展生態環境導向開發（EOD）模式試點，借助區域生態價值的提高走出一條生態環境治理與區域開發一體化融合的高質量發展的新路。

1 濱州工業園區EOD 模式實施的意義

EOD 是Ecology Oriented Development 的縮寫。E代表的是Ecology，即生態環境；D 代表的是Development，即開發、發展，顧名思義就是以生態環境為導向的開發發展方式，簡稱為生態環境導向的開發模式[1]。

1.1 有利于實現生態環境治理與資源有效保護

當前，受疫情及國際大環境因素影響，國內經濟進入全新發展階段，產業轉型壓力激增，資源過剩浪費、生態破壞、環境污染等日益凸顯，需要加速生態治理和節約資源政策的落實，蓄力創新發展路徑，構建經濟、環境發展的新格局，在新發展階段的征程上實現高質量發展。EOD 模式是以生態環境為導向的開發模式，其前提是實現生態環境的穩步提升，提高資源保護效率，能夠充分發掘生態治理與資源保護的價值，這與當前構建新發展格局的政策相符合。

1.2 有利于挖掘并促進產業開發項目有效融合

濱州工業園區主要產業為化工相關，主要產品有芳烴、MTBE、異辛烷、除草劑、油田助劑等產品。從產業結構看，濱州工業園區仍以基礎化工為主，由于化石燃料加工工藝特性，產廢量較大且難以處置，對生態環境影響較大。實施EOD 模式后，濱州工業園區將圍繞現有產業重點引進產業層次高、技術先進、安全環保隱患小、畝均投資產出高的項目，進行補鏈、擴鏈、強鏈招商，加強現有項目與生態環境治理項目的融合，提高經濟與環境一體化發展。

1.3 有利于解決生態環境治理項目融資難、融資貴的問題

EOD 模式中，投資主體可以是政府、企業、或多方合作等，投資主體更多元；在EOD 模式下，政府、國企、產業開發類企業、資源經營類企業、環保類企業等參與積極性提高，PPP、專項債券、招商引資、ABO 等合作模式豐富，有助于激發更靈活多元的市場活力；在資金來源方面，EOD 項目資金來源更多元，可以通過將生態環保項目與生態資源開發類產業項目一體化實施，項目自身造血能力增強，政策資金更多的是引導和放大作用，以撬動更多社會資金、金融資金進入[2]。

1.4 有利于提升生態環境治理項目造血功能，保障項目后期運營

EOD 模式強調將生態治理的價值固化在項目前期，以生態治理的改善來引領文化康養旅游、綠色循環經濟、資源綜合利用等產業發展，推進下游產業鏈潛在生產要素的活躍度。EOD 項目規劃前期即將項目后期收益進行分成，保障生態治理項目后期能夠有穩定的資金支持，防止出現重建設、輕運營的建設理念，規避項目爛尾風險。

2 濱州工業園區EOD 模式發展現狀

2.1 生態環境治理水平不斷提高

對重點區域每天開展空氣質量走航監測，對污染物追蹤溯源，針對重點污染源持續開展全面整治，發現問題，精準施策；制定重點區域揚塵治理方案，對重點區域通過安裝霧森系統，改善揚塵污染；實施北城污水處理廠提標改造工程，率先在全市實現污水處理廠地表水V 類達標排放，市控秦臺河斷面全年實現由劣V類到IV 類水的越級跳。著力抓好“一廢一庫一品”和“兩易兩有”重點區域管理，對涉危廢重點企業實施駐點監管，列出問題清單，逐一督促整改。生態環境水平的提升，激發了生態環境的潛在價值，直接帶動了濱州工業園區高速發展。2022 年，濱州工業園區GDP 實現9.6%增長，在打造和推動黃河流域生態保護和高質量發展的過程中，探索出一條生態治理與高質量發展一體化發展的新路。

2.2 生態環境治理項目形式多樣

提升污水處理標準，改善園區水環境質量。2020 年，濱州工業園區投資2 億元率先在全市開展北城污水處理廠提標改造工程，工程總規模為11 萬t/d，包括新建5 萬t/d 污水處理系統及采用 “預處理＋水解酸化+AAO+MCCR 氧化+人工快滲+活性炭吸附+消毒”工藝的6 萬t/d 的污水處理系統，提標改造工程于2020 年11 月竣工投產，在全市率先實現污水處理廠V 類達標排放，解決了工業園區污水處理廠外排水標準低的題。

探索水資源循環利用，解決工業企業用水指標難題。2021 年，濱州工業園區開工建設北城——大唐中水回用工程，設計總規模5 萬t/d，一期建設2 萬t/d，二期建設3 萬t/d。主要建設活性焦吸附池、輔助用房、回用水池和管網等，工程預計于2023 年底完工，解決了大唐熱電循環冷卻水過度依賴工業自來水的問題。

污水管網升級改造，源頭解決污水處理不足問題。2020 年，濱州工業園區投資建設園區污水管網配套工程，新建2 座污水提升泵站及污水管網6 038 m，項目符合中央環保資金入庫條件，申請中央環保資金1 236.88 萬元，解決了地方財政環保專項資金不足的困難，項目于2019 年5 月開工實施，2019 年12 月項目竣工驗收，建成以后，濱州工業園區現狀建成區域內排水體制全部實現雨污分流，污水收集率達到100%。

推進自然生態治理，減輕斷面改善壓力。2014—2016 年，濱城區先后建成了秦臺河人工濕地凈化工程一期與二期。其中一期位于秦臺河梧桐七路至永莘路右岸，采用穩定塘+水平潛流濕地+表流濕地工藝，處理規模15 000 m3/d；三期位于秦臺河永莘路至英賢橋兩岸，采用沉淀池+水平潛流濕地+表流濕地工藝，處理規模15 000 m3/d。工程實現了污水處理廠尾水深度處理的目標，出水能夠達到地表V 類水出水標準，對于秦臺河斷面水質改善有極大作用。

2.3 生態環境內在價值穩步提升

濱州工業園區生態環境治理效果顯著，提升了園區生產生活空氣、水等外部性條件?？諝鈨灹悸实脑黾?，水環境質量的穩步提升降低了園區企業生產成本，再生水利用工程一項為大唐熱電每年輸送再生循環冷卻水5 萬t，預計年節省成本1 000 余萬元。

生態環境的改善，其潛在價值得以外部化，推動了區域經濟的發展，2022 年，濱州工業園區規上工業增加值增長16.6%，固定資產投資增長17.1%，污泥無害化處理及資源化循環利用項目、秦臺河區域水生態環境綜合整治、10 萬t/a 碳四綜合利用項目等一批重點項目落地工業園區，為工業園區生態環境治理后續運營提供了可靠保障。

2.4 生態環境治理項目運營平穩

2020 年11 月，北城污水處理廠提標改造項目竣工投產，提標后污水處理能力提高至11 萬t/d。根據在線監測數據顯示，2022 年北城污水處理廠日均處理量為6 萬t，主要出水指標COD、氨氮、總磷均值分別為28.8 mg/L、0.5 mg/L、0.104 mg/L，達到地標水環境質量準IV 類水標準，解決了工業園區廢水處理量大、處理難度高的難題。與此同時，在處理工業園區廢水基礎上，為了緩解濱州市主城區污水處理壓力，在市水務局的統一調度下，北城污水處理廠每日接納主城區1 萬t生活污水的處理任務，大大彌補了全市污水處理能力不足的短板。工業園區污水管網一二期改造項目實施以來，2019 年5 月開工實施，2019 年12 月項目竣工驗收，建設總長度6 km，改善了工業園區污水管網老舊、錯接、混接等亂象，濱州工業園區工業廢水與生活污水納管率達到100%，實現了污水應收盡收。

3 濱州工業園區EOD 模式實施中存在的問題

3.1 生態關聯產業缺乏，項目開發缺乏整體性

濱州工業園區主要產業仍然以基礎重工業為主，園區產業“結構偏重、能耗偏高、鏈條偏短”等問題突出，石化、地煉、紡織等高耗能產業占規模以上工業的比重超過80%，全省新舊動能轉換工程倡導的“四新”產業發展較緩。涉及生態治理產業數量少，且過于分散，沒有形成整體關聯，無法形成合力。

多年以來，濱州屬于嚴重缺水地區，降水量年內分配不均，全市人均水資源量僅為270 m3，不足全國平均水平的1/8，地下水因礦化度高難以利用，地表淡水資源匱乏，生產生活生態嚴重依賴黃河水，工業園區萬元工業增加值用水量高達31.8 m3。濱州工業園區擁有日處理能力6 萬t 的濱州市北城污水處理廠，出水能夠達到地表水V 類水標準，其尾水經深化處理可以能夠達到的工業用水需求，但受財政資金困難、自來水水價不合理等因素，濱州工業園區規劃環評中提及的中水回用工程建設緩慢，至今仍未投入使用。

3.2 生態治理項目造血能力不足，項目運營缺乏可持續性

生態治理項目的可持續性在于其運行盈利能力，即其造血能力?，F階段，濱州工業園區現有生態治理項目運營資金主要為工業園區政府財政資金，缺乏可持續造血能力，項目規劃前期缺少對項目運營期運維方案的設計，導致濱州工業園區生態環境治理項目存在“重建設、輕運營”的問題[3]。

據調研發現，秦臺河人工濕地凈化工程完工后，運營主體幾經變更，運營費用撥付不及時，后期運行受到影響。由于維護資金不到位，人工濕地缺乏管理維護，人工濕地水平潛流濕地前端區域出現不同程度的填料堵塞現象，造成潛流濕地表流化、植物退化尤其嚴重，水域內已無水生植物，人工濕地部分凈化功能已不能充分發揮。

3.3 生態治理過分依賴財政資金，項目投融資方式單一

近期，受國際國內經濟大環境影響，經濟下行壓力變大，地方財政資金吃緊，中央提出“六穩”“六?！?，中央及地方財政資金向基本民生傾斜，生態環境治理項目地方配套財政資金緊缺，導致部分地區生態治理項目開工建設延遲甚至取消[4]。濱州工業園區投資建設多個生態治理項目，包括北城污水處理廠提標改造項目、工業園區再生水利用項目、華紡股份“一企一管”輸送工程，工程投資資金超過2 億元，全部來源于地方財政資金，對地方財政收入能力有較大要求。

3.4 生態治理項目依靠政府主導，社會參與度較低

一方面，政府在策劃生態環境治理開發項目時對吸納社會資本的考慮得比較少，更多的是從項目開發建設的角度考慮，在開發項目決策和設計階段缺少社會的參與[5]；另一方面，社會公眾與社會資本對生態環境治理項目主動參與度意向不強烈，常常認為生態環境治理項目開發是政府相關職能部門的責任，主人翁的責任感較低，對于自身在政府決策過程中的作用認識較淺，導致對政府生態環境規劃及開發治理項目缺乏熱心；公眾參與主動性的缺失，直接導致了公眾對生態治理項目的漠不關心，表現為公眾參與的隨意性。

3.5 EOD 模式實施經驗不足，生態治理項目缺乏針對性

2018 年，國家生態環境部發文要求各地積極探索試點EOD 模式。2020 年，生態環境部聯合發改委、國開行等部門發文要求各地結合自身優勢提報推薦EOD 模式試點項目。2021 年開始，山東省、安徽省、四川省等省級生態環境部門積極響應生態環境部EOD模式試點推廣的要求，在各省開展EOD 模式試點項目的推薦提報，濱州工業園區結合自身優勢，對園區EOD 開發模式的依托項目、推進機制、關聯產業一體化等實施條件進行了梳理，開展EOD 開發模式試點的申報工作。受國內EOD 模式起步慢、起步晚因素的影響，濱州工業園區在EOD 開發模式的探索過程中缺乏契合自身特點的案例借鑒。

4 促進和優化濱州工業園區實施EOD 模式發展的對策建議

4.1 識別關聯產業，分析實施EOD 模式的可行性

4.1.1 準確識別關聯產業

在摸清濱州工業園區內生態資源的現狀，明確生態治理目標的基礎上，清晰界定工業園區產業產權歸屬方。在此基礎上，探索生態治理和管護服務由傳統模式下的政府提供轉變為更有優勢的市場主體提供，按照“誰污染、誰付費、誰治理、誰受益”的原則探索開展環境綜合治理市場化運營托管服務。對于產業反哺不能完全覆蓋的生態環保項目，突破壁壘限制，創新實施流域橫向生態補償政策，拓寬生態補償途徑，對于提供生態環境治理修復和維護服務的市場主體，根據其提供生態產品或服務質量的優劣對其進行政策扶持，具體扶持措施包括但不限于資金支持。

4.1.2 分析一體化實施可行性

一體化實施不僅要求各產業項目一體建設并投產，還要尋求相關產業的互補，形成上下游產業鏈，以某產業的產品作為另一產業的原料，或者對廢棄物進行資源化利用。以濱州工業園區污水處理相關產業為例，污水處理廠處理后產物有外排廢水及壓縮污泥，外排廢水一般作為河道生態補水直排河道，壓縮污泥運送至固廢焚燒廠進行焚燒，成本約為300 元/t。以綠色循環理念為指導，擬配套建設污水處理廠再生水利用工程，將污水處理廠外排廢水進行深度處理后當做工業原料水，為污水處理廠壓縮污泥配套建設輕質陶粒制造廠，將污水處理廠壓縮污泥加工成建筑材料，達到資源綜合利用的目的。

4.2 綜合測算，建立EOD 項目內部反哺機制

4.2.1 踐行綠色發展理念，科學確定項目內容

通過分析表明，并非所有項目都適應于EOD 模式實施，只有通過科學謀劃，針對實施緊迫性強、生態環境效益高、有較高溢價能力的項目開展一體化實施分析通過項目測算，合理確定項目結合方式，開展EOD項目前期規劃。通過對濱州工業園區實際情況的分析，擬將試點項目內容設置為流域環境治理項目、濱州工業園區再生水利用工程、污泥無害化處理及資源化循環利用項目三塊，在生態治理的基礎上實現項目整體收支平衡。流域環境治理項目主要通過微生物治理、生態養護等方式實施區域水環境治理及河道生態改善工程，同時建立智慧監管監測平臺在線監測流域河道水質，保障項目后期水質穩定達標。

4.2.2 推進生態環境治理項目與關聯產業融合

EOD 模式中的生態環境項目應以解決區域生態環境突出問題為導向，系統引領規劃、建設、運營全過程，主要涉及區域流域綜合整治、生態修復與保護等公益性較強、收益性差的生態環境治理項目。同時，EOD項目生態環境模式的開展還對其關聯產業開發具有明顯的價值提升作用，通過延長產業鏈、相關產業組合開發、整體實施等措施能夠拓寬產業發展前景，為后續產業運營提供優質的條件。生態環境治理與產業開發項目之間要具有較強的關聯性，能夠將“誰受益，誰補償”“誰保護，誰受益”落實在項目實施層面，實現生態建設、經濟發展、社會生活三者協調發展[6]。

4.2.3 整體測算EOD 項目成本及收益

在EOD 項目的實施過程中，要對項目投資及收益能力進行全方位分析，測算的時候不僅要考慮生態環境治理花費的成本，也要充分考慮項目后期的投資回收能力，對項目后期運營費用提前測算，還要對后期生態環境改善后取得的生態環境價值進行合理化縱向及橫向補償，對社會資本進行合理回報設計，提高社會資本投入的積極性。

4.2.4 拓寬投融資渠道，爭取專項資金支持

探索以政府財政資金為引導，充分利用政策性金融資本成本低、期限長等特點吸引社會資本進入，對有產業化前景的生態項目和服務于生態的產業化項目通過獎補、貸款貼息、放寬準入條件等措施進行重點支持。按照性質不變、管理不變的原則，整合環保、水利建設等專項資金統籌使用，設立生態環境導向開發支持資金，并出臺配套資金使用管理辦法，支持EOD 試點順利推進。

4.3 因地制宜，推進EOD 項目規范實施

4.3.1 立足區域自身條件，科學謀劃實施項目

結合試點區域產業結構及發展優勢，探索出臺促進產業生態化和生態產業化的指導性意見，明確財政、稅收、土地、金融等政府支持政策，對試點推行過程中出現的各種約束松綁?？茖W謀劃流域環境治理項目、濱州工業園區再生水利用工程、污泥無害化處理及資源化循環利用三個項目，以中水、畜禽糞便、農作物秸稈、污泥為主要原料，研發微生物菌種、生物菌肥、新型建材等產品，實現農業廢棄物高值化。以產業經濟實力，反哺區域環境綜合整治，依托農固廢綜合利用產業，開發多功能流域污水治理專用生物菌劑，用于水體改良，從而實現環境與經濟的良性循環，變環境優勢為經濟優勢。

4.3.2 生態環境治理項目與產業開發項目統籌推進

EOD 是一個長期的系統工程，生態環保項目與生態整治、產業開發、城鎮建設項目一體化實施，“投融建運管”一體化考慮，一方面能夠打破傳統的實施方式下建設和后期的運營割裂，打通生態產品的價值轉化路徑，帶動生態資源價值提升、產業有效發展。另一方面，可以充分發揮社會資本經驗豐富、專業化強的優勢，節約人力物力財力，全方位幫助工業園區實施環境管理服務，提升環境面貌。在產業生態化發展下，產業治理模式由過去的單方主導，逐漸演進為政府、企業、社會組織、行業專家等多方參與的新模式，共治成為培育產業生態、完善產業價值鏈的治理新方案。

4.3.3 提高EOD 項目社會資本參與度

充分發揮新聞媒體作用，依托現代互聯網技術，通過樹立典型標榜、新聞媒體宣傳等形式，加強EOD 試點的內涵解讀和政策宣傳，對提出的問題以及群眾顧慮及時回應，引導全社會樹立可持續發展、生態保護與經濟發展相促進的意識。堅持多方共管，齊心發力，明晰政府、企業、公眾等各類主體權責，拓寬延伸參與渠道，探索政府債券、項目專項資金、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司、開發性金融、環保貸等多種投融資模式推進試點項目實施，實現政府投資帶動作用和社會資本創新活力的有效結合，建立多元化生態環境治理投融資機制，激發項目自身的收益和社會資本的動力，讓“專業的人做專業的事”“專業的錢做專業的事”。

4.3.4 加強項目過程監管，提高項目實施質量

由政府生態環境部門負責EOD 項目生態環境價值的實現進行監督，對于EOD 項目實施過程中出現的環境質量變差、生態環境受損等問題嚴格按照質量監督文件進行處理，違反法律法規的依法進行立案處罰；由政府發改部門對項目的進度進行督導，確保項目能夠按時按節點完成，制定項目實施計劃節點圖，每周、每月進行項目進度的研判分析，項目推進出現滯后現象及時采取措施在保質保量的基礎上提高項目推進速度；由政府審計部門負責EOD 項目實施過程中的審計監督工作，發現工程資金挪用、亂用現象及時發現并處置；由監察部門負責EOD 項目實施過程中的廉政監督，設立廉政舉報專線，受理群眾舉報，嚴防違法違規現象。

4.4 試點先行，探索可復制推廣的經驗

4.4.1 聯系實際，合理確定試點區域

以EOD 模式特點來看，生態環境治理關聯產業豐富多樣，涉及資源化利用、綠色生態農業、土地開發、文化旅游等多個產業，生態環境治理項目與上述產業形式多樣的組合方式，不同組合方式之間差異巨大。這就要求主導部門在EOD 模式謀劃初期，合理謀劃，科學測算，結合區域發展實際，合理確定項目的組合方式。與此同時，根據項目組合方式中關于項目規模、項目位置、項目內容等確定項目試點實施區域。

4.4.2 做精做細，充分挖掘區域開發潛能

作為EOD 模式的試點項目，不要求項目大而廣，因此在謀劃之時當以項目的精準化為原則，簡單來說就是力求實現項目全過程精準化，包括項目組合精準化、工程設計精準化、項目施工精準化、過程監督精準化、項目驗收精準化、項目運營精準化。在項目開發過程中，以生態環境的持續改善為目標，不斷提高區域空氣、水環境等生態要素的價值，充分發掘EOD 模式試點項目生態潛在價值，為相關產業的高質量發展提供良好的外在條件。

4.4.3 守正創新，帶動地區EOD 模式全面推廣

在試點初期，遵循先易后難、重點突破的原則，按照“政府引導、社會資本參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑”的思路，優先嘗試適合本地自身特點且容易落地的支持政策。建立完善生態補償資金分配與生態保護成效掛鉤辦法，不斷提升生態補償資金使用效益，調動各級企事業單位和社會團體投入生態建設與環境保護的積極性和創造性，形成“中水回用—污泥綜合利用—農廢綜合利用—反哺區域生態環境治理”閉環的產業發展鏈條，凝練“政企聯合、優勢結合、產業融合、生態反哺”的EOD 模式典型。