智慧專業化視域下區域創新驅動高質量發展的政策思路

沈 婕，柳 婷，胡錦繡

（1.湖北經濟學院財政與公共管理學院，湖北武漢 430205；2.湖北地方稅收研究中心，湖北武漢 430205；3.華中科技大學公共管理學院，湖北武漢 430074；4.東南大學馬克思主義學院，江蘇南京 211189）

0 引言

高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。國家治理體系現代化是中國式現代化的關鍵部件，區域治理是國家治理體系的重要縮影，區域高質量發展是實現國家治理體系和治理能力現代化深入推進的重要動力。黨的二十大報告強調要促進區域協調發展，構建優勢互補和高質量發展的區域經濟新布局。要全面實現區域高質量發展，需要系統分析高質量發展存在的問題和面臨的障礙，探索推動高質量發展路徑，科學設計實現高質量發展的政策體系。從高質量發展的目標設定來看，創新驅動理應成為引領高質量發展的關鍵部件。區域創新驅動高質量發展對體制機制改革提出了更高的要求。智慧專業化是一種新興創新發展理論，為區域創新驅動高質量發展提供了新的政策思路，這既是國家實現高質量發展的現實要求，也是順應與國際創新發展趨勢對接的時代需要?；诖?，本文在明確區域創新驅動高質量發展的理論沿革的基礎上，按照智慧專業化邏輯結構構建區域創新驅動高質量發展的政策框架，運用案例分析和對比研究，從政策組合、資本支持和運行監管三方面展開詳細闡述，以期為地方政府實現高質量發展提供方向路徑和決策參考。

1 區域創新高質量發展的理論路徑

經濟由高速增長向高質量發展轉型背景下，學者們從不同視角圍繞高質量發展展開研究。一是高質量發展的理論基礎視角，從馬克思主義政治經濟學出發梳理高質量發展理論基礎，刻畫高質量發展內涵特征。二是結構化視角，從產業結構優化［1］、區域優勢互補［2］、創新投入規模比較等視角展開分析［3］。三是測度評價視角，從高質量發展轉變緣由和內涵特征出發構建評價指標體系，代表性研究有新時代中國高質量發展評判體系［4］、中國區域經濟高質量發展評價指標體系［5］、以新發展理念為基礎構建的中國經濟高質量發展演進路徑指標體系［6］。四是功能轉化視角，結合中國改革發展的現實背景和不同時期的突出問題探討高質量發展的具體路徑。中國實現經濟高質量發展的核心動力主要依靠“雙輪驅動+雙體系支撐”的中國特色創新發展模式［7］，而創新驅動則是中國特定發展環境下的戰略選擇和首要動力，是當代時代發展的要求和使命［8］，是實現新舊動能轉換，完成供給側結構性改革的重要戰略［9］。五是從實踐路徑視角，一般認為高質量發展路徑演化是內生規律與主觀努力的共同結果?，F有文獻多數是以經濟結構轉型為最終落腳點，研究如何完善市場體制機制、激勵和形成創新能力、促進產業結構優化升級等內容。

從創新理論起源出發，張新寧［10］、崔澤田等［11］學者贊同馬克思的政治經濟學說，尤其是科技創新思想是創新理論的源泉。驅動經濟發展的創新應該是多方面的，蘇振鋒等［12］學者強調區域創新驅動發展戰略的核心是區域科技創新。整體上，科技創新在區域創新驅動發展戰略中具有重要作用，是創新驅動的核心要素。然而，我國區域創新體系整體效能較弱，創新要素在多元化創新主體之間的流動存在一定阻礙。從創新資源共享機制看，科技創新資源仍然呈現“散點狀”分布，科技投入產出效率較低。從創新激勵機制看，科研成果資產屬性定位不明，極大影響了創新主體的創新意愿和創新成果市場價值轉化。從創新政策協調機制看，部門間政策系統缺乏協調性和耦合性，存在多頭管理和混亂管理等問題。在這個方向上，應該運用新的視角梳理區域創新高質量發展的政策思路，提高創新資源利用效率，強化目標協同，促進部門協同和政策協同，增強區域協同發展的制度供給能力，實現區域高質量發展目標。

2 智慧專業化的邏輯結構

總體上，智慧專業化（smart specialization）經歷了一個短期而快速的發展過程。智慧專業化是優先發展區域內在國際市場上具有潛在競爭力和跨區域凝聚能力的經濟產業和技術［13］。2012 年，經濟合作與發展組織（OECD）在《區域創新驅動發展：智慧專業化的角色作用》報告中［14］，將智慧專業化定位為區域經濟產業發展和創新框架智慧專業化的本質是通過企業家發現選擇特定優勢領域，經過模仿進入實現知識性生產并擴大其外溢作用，目的是實現產業結構改革實現政策雙向優化，通過源頭創新實現區域差異化和高質量發展（見圖1）。

圖1 智慧專業化的邏輯結構

2.1 企業家發現

企業家精神的內核是創新和創造力。企業家發現（entrepreneurial discovery）反映的是一個區域或國家在市場活動中進行研發和創新的能力。企業家能根據本地資源和生產能力進行基于區域的研發和創新，進而有利于挖掘區域優勢領域［15］。企業家發現能力受企業家自身知識水平的影響。企業家知識涵蓋了對科學和技術的理解，對市場增長潛力評估、潛在競爭者識別，以及平衡創新活動投入和產出的能力，這正是企業家發現作為智慧專業化首要步驟的原因［16］。歐盟委員會從政策角度強調，鼓勵企業家發現并不是推行“不干涉政府”的借口。按照智慧專業化邏輯結構，企業家發現是發揮基礎識別作用，但企業家發現中信息的不確定性、風險性和不對稱性，仍需要一個跨區域、多維度的政策機制來整合信息資源和提供協同發展平臺［17］。

2.2 模仿進入

在原始創新巨大競爭優勢的驅動下，具有企業家精神的行業領先者率先感知、識別和挖掘區域特定優勢領域，原始創新進入門檻低導致市場活動主體爭先模仿進入相關領域，經濟主體的模仿進入活動促使市場價格向邊際成本靠攏，從而產生產業聚集和規模效應，進而增加了社會效益［18］。這種外溢作用在發揮區域地理優勢和資源儲量的經濟活動中表現得尤為明顯。當然，模仿進入也會引發負外部效應。具體表現為可能會抑制企業家發現過程，降低企業家發現的主動性和積極性，阻礙企業家創新探索行為。因此需要建立激勵機制鼓勵和支持企業家發現［19］。這一進步引致地方政府思考在新發展態勢下如何建立一個與之相配適的創新政策支持體系。公共政策制定不能單純保障人才和基礎設施等關鍵性區域資源在數量上的增長，還需要通過模仿進入，促使區域內資源利用效率的提高和資源網絡化發展，實現地方經濟增長［20］。

2.3 經濟結構調整

企業家發現和模仿進入通過知識擴散和技術外溢會引發經濟結構產生變化。傳統觀點認為創新對于經濟結構的影響是線性的，即知識、創新和經濟發展之間具有因果聯系且呈直線式發展，但是這種線性發展方式過于理想化。智慧專業化對區域經濟結構的調整應是螺旋上升模式，區域經濟結構調整將經過4 個階段。第一，需求轉化階段。新的發展機遇從舊的生產過程中衍生出來，這得益于規?；漠a業研發，工程技術和手工業技術的提高，以及持續的創新過程。第二，技術現代化階段。在傳統生產部門，通用技術現代化發展可為區域的智慧專業化發展提供空間。第三，多樣化發展階段。這個階段的發展重點是實現新發展機遇和舊行業生產在區域經濟中協同增效發展。新發展機遇能吸引更多資源和投資從而產生更多經濟效益。第四，徹底創新階段。此時，新發展機會被完全開發并能夠獨立發展。這4 個階段是交叉發展、螺旋遞進，最終促進區域經濟結構轉型［21］。

2.4 政策制定邏輯

智慧專業化視域下的政策制定邏輯應“自上而下”還是“由下至上”成為了學界討論核心。按照傳統兩分法討論智慧專業化實施政策的制定具有邏輯缺陷［22］。單純的二分法本身既沒有捕捉到經濟發展的需求，也沒有掌握智慧專業化作為一個發展過程體現出來的政策邏輯。實施智慧專業化是一個雙向迭代動態規劃過程，即通過反復反饋進行政策適應性調整的發展過程。而這個迭代過程分為6 個環節：一是政府發現企業家發現行為；二是政府建立一系列的激勵機制和輔助條件支持和引導企業家發現；三是政府進行監控和評估；四是政府宣傳和指導潛在發展領域的成熟化；五是政府識別和強調可能性失敗，指導市場主體理性模仿進入新領域；六是持續監控和再評價，尤其是要評價新領域失去政策支持后持續獨立發展的可能。

3 一個新的區域創新驅動高質量發展的政策思路

一個理想的創新政策體系應該能通過制度建設加強現有政策之間的協同作用。然而，從地方政府的政策工具屬性看，絕大部分措施屬于政府主導型，政策受阻或者政策真空現象較為普遍，許多政策屬于政府“一廂情愿”的資源分配而非提供服務，這也是目前我國地方政府創新發展路徑高度同質的主要原因。鑒于此，區域高質量發展應該是主體互動的和創新驅動的。智慧專業化并不會導致區域發展的“碎片化”，而是強調在國家政策框架下探索與區域創新高質量發展相適應的體制機制新模式（見圖2）。

圖2 智慧專業化視域下的區域創新高質量發展政策框架

3.1 構建靈活的智慧專業化創新政策組合

區域創新驅動高質量發展是一個以地方為基礎的政策，特別是在一些大型經濟體中，制定區域重點和以重點為核心的行動方案顯得尤為必要。鑒于此，可以考慮從4 個方面發展構建靈活的智慧專業化創新政策組合（見圖3）。

圖3 靈活的智慧專業化創新政策組合

一是推動小區域創新發展。智慧專業化主張將公共干預重點放在對增長和就業具有最大潛在影響和溢出效應的領域，即通過縮小公共干預的影響范圍以擴大和提高其影響效果。推動小區域發展是提高區域創新政策有效性的核心。小區域創新發展有助于為企業家發現提供基礎群體，尤其是中小企業加入這一過程是至關重要的。將區域創新主體識別聚焦至某個具體行業或某項具體技術，有利于減輕利益相關者的篩選工作，提高識別的有效性和準確性。

二是支持變革型創新項目。即創造有利于提升區域技術轉移能力的環境，從而提高技術本體由技術供體向技術受體的轉換效率。歐盟在報告《支持西巴爾干地區創新議程：工具及方法》報告中指出，變革型創新項目將影響區域未來實施創新政策的能力，其核心就是區域技術轉移能力的建設。

三是借助數字化技術轉型。數據作為一種無形資產為區域創新政策制定提供直接或間接事實依據。地方政府應該加快建設數字議程（digital agenda），突出數字化轉型動力，借助數字技術，打造數字化市場，發展數字經濟。然而受其交叉性質的影響，數字化轉型的實際效果并不容易估計。借助數字化實現轉型的首要挑戰是創新政策制定，需要建設開放性市場和數字化發展的基礎設施，為數字化轉型提供必要基礎。數字化發展的核心是數據驅動（data driven），借助數字化實現轉型的關鍵在于解鎖公共部門地理空間數據。

四是培育跨邊界合作治理。對于欠發達地區來說，培育跨邊界合作治理是一條與創新發展前沿接軌的綠色通道。區域層面跨邊界合作治理的重要作用在于，一方面有利于政府掌握社會經濟發展的實際創新需要，構筑縱橫交錯的政策網絡體系，消除不同政策之間的矛盾和張力；另一方面通過與社會、市場等創新主體開展橫向協同合作，有利于減少項目的重疊和浪費，提高資源的利用效率。換言之，跨邊界合作治理要求政府合理扮演一個合作型政府、一個服務型政府和一個有限參與型政府，明確政府在創新政策推行實踐方面的責任和義務。這種發展邏輯的變化是對有為政府的升級，這事實上與區域創新驅動高質量發展的現實需求密切吻合。

3.2 構建高效的智慧專業化資本支持體系

我國在區域創新資金要素方面，金融服務對象仍以國有企業、大企業和政府性投融資為主，缺乏針對中小微企業、民營企業和“三農”領域等薄弱環節的金融服務，多層次多渠道的金融供給并不成熟。歐盟智慧專業化戰略主要資金來源以歐洲結構投資基金和地平線2020 計劃為主，引入歐盟研究中心、歐盟科研與創新總司（DG-RTD）、區域和城市政策總司（DG REGIO）、歐洲投資銀行（EIB）和歐洲創新與技術研究所（EIT）等眾多其他公共、半公共和私人投資（見圖4）。這種組合方式有利于發展有機融合的投資組合，幫助企業度過“投資死亡谷”（death of valley），提高金融工具的精準度和連續性。歐盟在2014—2020 期間共投資近1.3 千億歐元，用于支持和補充歐盟成員國研究與創新及相關活動。其中，約有550 億歐元來自以支持研究和創新為核心目標的凝聚政策（cohesion policy），地平線2020 戰略提供了近750 億歐元的資助額度。同時，還有其他5 個并行項目通過金融工具，參與或影響歐盟地區的創新研發活動，即企業與中小企業競爭力計劃（COSME）、伊拉斯莫世界之窗獎學金計劃（Erasmus+），以支持醫療保健框架建設的健康計劃（Health Program）、支持環境研究的生命科學計劃（Life Program）和用于跨歐洲電信基礎設施建設的連接歐洲計劃（Connecting Europe Facility）。

圖4 歐盟國家投資框架

3.2.1 有機融合的投資組合解決“霧化投資”

由于支持研發創新活動的資金名目眾多，來源廣泛且并不易被理解，各個國家用于支持創新示范活動、創新研發活動和創新規?；顒拥馁Y金體系，普遍存在“霧化”現象（atomization）。研發和創新的利益相關者常常面臨著不同機構的管理，遵循不同的規則和約束機制。這導致需求主體和供應主體之間對接不明或重復對接，造成資源耗散。

按照智慧專業化理論，構建以技術成熟度（technology readiness level，TRL）為基礎的評價指標體系可以有效解決“霧化投資”問題。歐盟委員會使用TRL9 級量表，針對每個技術項目的技術級別提供參數進行評估，并根據項目進度分配TRL 評級。從歐盟第7 框架計劃到地平線2020 戰略，TRL量表的介入演變尤為明顯。由于遵循創新線性模型（linear model of innovation）的隱含邏輯，TRL 量表缺乏解釋和概括區域創新多樣性的能力。技術和科學要素并不是影響創新政策和資助目標的唯一或最重要的驅動因素。TRL 量表無法捕獲技術創新以外的創新活動，運用TRL 量表分配需求資金容易導致資本支持體系結構失衡?？紤]創新可以隨時隨地、同時或相繼產生，開發TRL 量表補充評價工具，顯然有利于更全面理解創新的復雜性和多層次性（見表1）。

表1 基于智慧專業化的補充評價工具

在雙頭管理，甚至多頭管理的混亂格局下，如何有效利用投融資工具，發揮資本注入的最大效用是值得深思的問題。智慧專業化將創新投資從“技術泥潭”中抽離出來，鼓勵發展中地區，特別是邊緣落后地區嘗試新的創新范式，突破技術成熟度的應用邊界，提出了新的應用需求。區域創新驅動促進決策者提高對可見性和支持性的決策工具的需求，以技術成熟度為核心的補充評價支撐機制能夠有效回應政策目標，提高區域治理能力，實現區域高質量發展。

3.2.2 五步驟設計方案以提供結構指導

按照智慧專業化邏輯，可以通過五步驟構建一個系統方案來構建區域創新驅動發展資本體系。（1）盡可能選擇具體的資助目標領域。最合適資助領域應該滿足地域發展的某些具體要求。（2）對可用資金來源進行列表。包括適合任何資助主體的通用資金；針對特定利益主體的專項資金，如中小型企業扶持資金或者大學研發等專項發展資金；以及直接針對選定資助領域的定投資金等。（3）確定每項資金來源的內部特征?？梢詮目疾熨Y金的具體支出項目和資金涉及的其他基本信息兩方面展開。前者涵蓋基礎設施建設支出、人力資本支出、外部支出、人才流動和培訓支出以及研討會議支出等。后者包括資金管理主體、資金主要資助對象、有無交叉投資項目、資金類別和每位投資者的出資比例等描述性信息。（4）基于技術成熟度評價外部資金來源。大多數創新資本都以技術創新為投資對象，以技術成熟度為評價標準衡量技術創新水平，能在較大程度上解決創新資本投入的服務對象問題。需要強調的是，由于創新活動不一定遵循線性過程，資本支持體系也不應該按照時間順序設計。（5）利用所有可能的外部資金構建具體的資本體系方案。額外資金來源可能是連續的，與創新上下游活動順序耦合，也可能與各項創新活動并行對接，或者是服務同一種創新活動的替代補充資金。從宏觀角度看，半私人或私人資金都可以納入區域創新驅動發展的資金支持體系建設中。

系統分析資金來源有利于了解各項投資資本間的關聯性，對構建區域創新資本支持體系至關重要，因為它決定了任意兩種資金來源之間耦合的可行性?？梢詫①Y本來源歸納為4 類，即上游補充資金、下游補充資金、并行補充資金和替代補充資金，進而可勾畫一個智慧專業化視域下區域創新資本體系設計方案（見圖5）。該方案的作用在于，通過先前5個步驟所收集的信息，可以幫助定位和連接與特定發展主題相關的所有資金來源，從而可以在不同資金工具間尋求多樣化的資助方案。

圖5 智慧專業化資本支持體系情景設計初方案

3.2.3 案例研究

西班牙安達盧西亞地區聚光太陽能發電（concentrated solar power，CSP）技術的資本支持體系具有生動且詳細的解釋作用。

（1）CSP 技術的選擇。CSP 技術指集中太陽光加熱介質（通常是液體或氣體）產生電力，通過高轉化效率的光伏電池直接轉化為電能以驅動發電機的技術。作為可持續創新能源平臺的發展目標之一，CSP技術本身就屬于歐盟創新發展計劃的重要部分。就現行的國家政策來看，塞浦路斯、法國、意大利、希臘、葡萄牙和西班牙都將CSP 納入國家可再生能源行動計劃（NREAPs），CSP 技術擴散和輻射帶動能力是可預見的。由于CSP 僅能采集太陽輻射的光束分量，因此地理區位會極大地影響該技術的效益產出。就歐洲地理區域來看，CSP 技術最佳分布地點在歐洲南部，與斯洛文尼亞、南愛沙尼亞、阿斯圖里亞斯和西西里島等地區具有區際合作基礎。

（2）可使用資金列表。鑒于支持能源發展的投資資金是豐富多樣的，關注重點應該從通用資金項目轉為更新和篩選支撐CSP 發展的專項資金。例如，地平線2020 戰略投資基金、歐洲結構和投資基金以及歐洲投資銀行等投資范圍廣泛的資金來源本身就應該納入可使用資金列表中。一些私人資本、地方資本應該成為研究和分析的重點（見表2）。

表2 安達盧西亞CSP 技術發展潛在可使用的資金來源

表2 （續）

（3）資金來源的內部結構分析。安達盧西亞根據CSP 技術可使用資金來源，從資金名稱、資金信息獲取渠道（官方網站或咨詢推介）、資金的撥款方式（撥款或通過金融中介）、資金的資助領域（專項資金或通用資金）和資金的覆蓋地域范圍（相關計劃成員國或面向全歐洲）建立了一個專項資金數據庫，為支持CSP 技術發展的智慧專業化資本支持體系奠定基礎。

（4）外部資金來源分析。在考察資金來源的同時，考慮互補性資金籌資方案，進一步分析影響資金協同作用的潛在障礙，如資金的地理覆蓋范圍，與其他類型資金的配套耦合性等問題。安達盧西亞將資金來源分為歐盟通用資金、歐盟專項資金、國家/地區劃撥資金和私人資本共4 個層次，以及撥款獲得（grant）和金融工具（finical instrument）2 種類型（見圖6），以便更好勾勒CSP 發展資本支持體系。

圖6 安達盧西亞地區CSP 智慧專業化資本支持體系

（5）CSP 智慧專業化資本支持體系的具體構建。根據前4 個步驟收集的信息，可以精心描繪安達盧西亞地區CSP 智慧專業化資本體系情境圖。由于可能存在資金申請失敗的情況，應該在規劃過程中考慮一些替代供資方案，尤其要注重多種金融工具和撥款款項的銜接和并行使用以涵蓋不同的支出項目，實現可持續發展。

3.3 構建清晰的智慧專業化運行監管模式

僅構建智慧專業化資本支持體系在結構上不具備完備性，無法為區域創新驅動高質量發展提供完整的政策支撐框架，如資本投資效益的區域差異性、投資環境的不可復制性、投資結果的滿意度和投資過程的不可預測性等問題，仍需要清晰的運行監管模式提供保障和支撐。

一是要明確劃分創新主體權責范圍。區域創新管理體制應該與公共政策制定流程聯系起來，每個職能職責和邊界都應該被詳細地界定和描述，以便有效劃分創新主體的權責范圍。區域創新政策的連續性和穩定性很大程度上取決于地方政府的領導力。由于區域創新優勢領域或創新項目的選擇可能被主要利益集團內部的政治壓力捕獲，為保障區域利益相關者的信任和組織信譽，地方政府領導能力要在階段性和靈活性兩方面充分體現，即政府參與創新的深度要與區域創新需求的各個階段相吻合，以平衡其他創新主體的協同合作方式。

二是設置結果導向型的評價體系。區域創新驅動高質量發展是基于區域特征，吻合區域情景，這意味著每個區域的創新評價指標也應該因地制宜。要實現區域創新驅動高質量發展，設置結果導向型的評價指標體系是回應政策目標的必然要求?；谥腔蹖I化的評價體系構建必須是結果導向型的。以此為基線，應該包括產出指標（衡量資助項目直接產出類型和水平）、結果指標（衡量社會經濟目標的實現程度）、實踐型指標（優勢領域的政策支持情況）、結構型指標（社會經濟系統中絕對和相對變化）和內容型指標（優勢領域的描述性指標）這5 類基礎指標。

三是發展循環迭代的全過程監管。循環迭代的全過程監管是一種平衡評價和監督關系的有機系統。具體而言，評價環節尤其是負責項目后評價的獨立機構可以提供一種外部觀點，能強化政策制定者和公眾政策建議實施的合法性。但是，單獨評價環節無法取代監督作為一種持續和定期的測評工具。一個有效區域監管系統必須能在不同層級政策干預和不同規模的經濟社會現象之間建立聯系，并且與其他區域層面或國家層面的監管系統配合。此外，發展循環迭代的全過程管理能催生跨部門合作，有助于更好捕捉優勢領域的演變。

4 結論

智慧專業化提供了一個新的區域創新驅動高質量發展政策思路，主要包括靈活的創新政策組合、高效的資本支持體系和清晰的運行監管模式三方面。

（1）要推動小區域創新發展為企業家發現提供基礎群體，促進區域創新可持續的驅動發展。要支持變革型創新項目，提高區域技術轉移能力。要借助數字化實現轉型，提高區域數字基礎設施建設能力和政策數據的處理能力。要培育跨邊界合作治理，幫助落后地區與發達地區快速接軌，實現區域創新質量的整體提升。

（2）投資政策對區域創新驅動發展的刺激作用是顯著且高效的。在多樣化和復雜化的現行區域投資環境中，應該建立有機融合的投資組合以避免“投資死亡谷”，通過精準使用技術成熟度及其補充支撐評價工具解決投資對象“霧化”問題，具體可以通過五步驟方案建設高效的智慧專業化資本支持體系。

（3）應該加強區域政府領導力建設、確立獨立透明的政策制定過程和形成基于區域公共政策制定流程的管理體系，從而明確劃分創新主體權責范圍以有效推動區域創新戰略的實施。同時建立結果導向型的評價體系和發展迭代循環的全過程監管，為區域創新驅動發展的整體結構提供全過程保障。