淺析俄羅斯建筑師專業標準對我國建設領域職業資格制度建設的啟示

張晨

（住房和城鄉建設部執業資格注冊中心，北京 100037）

1 引言

隨著俄羅斯經濟社會現代化進程的不斷加速，其國內勞動力市場也面臨著急速變革，企業對于雇員資格水平的要求，以及企業應向雇員提供的適崗培訓等方面均產生了相應的變化。自20 世紀60 年代起建立的資格體系已無法良好適應現階段勞動力市場的發展需求，亟待建立一套全新的資格體系，從而更好地促進經濟社會高質量發展。在這樣的背景之下，《俄羅斯聯邦國家資格框架》與適應各行業發展需要的專業標準應運而生。

2 俄羅斯專業標準的制定背景

《俄羅斯聯邦國家資格框架》由俄羅斯聯邦教育科學部聯邦教育發展研究所聯合俄羅斯工業家和企業家聯盟于2012 年制定并正式發布，用于指導俄羅斯專業標準、職業教育標準、教育評估、資格認證程序等相關工作，是俄羅斯聯邦國家資格體系的組成部分與基礎所在。該框架體系的建立深受歐洲國家制定資格框架的經驗與聯邦內部勞動力市場發展體制機制亟待優化調整的客觀需求等多方面因素影響，其主要內容可分為：資格水平描述（共劃分為九個級別）與獲得相應資格水平的途徑兩部分內容。資格框架內等級越高，符合相應水平人員在工作中的獨立性、創造性則越強，對戰略性的眼光要求也越高。其中第1 級為非熟練勞動力級別（主要為體力勞動），第2～4 級為工作專業級別，這兩組人員需要在他人的指導下完成工作，對于專業知識的掌握程度與應用能力逐級提高。第5～6級為專家級別，這組人員已經具備了獨立開展工作與解決實踐問題的能力，并逐步可以開始協助他人解決工作中遇到的問題。第7～8 級為組織負責人、高層管理人員級別，此組人員需要具備管理本部門及下屬機構工作的能力，并就某些問題做出相關決定和制定相關策略。第9 級為國家領導級別，需要相關人員能夠確定策略，管理復雜的生產流程、研究進程，解決復雜的社會問題。

基于已頒布的《俄羅斯聯邦國家資格框架》，俄羅斯聯邦政府于2012 年12 月經第236-FZ 號聯邦法案將“專業標準”概念引入聯邦勞動法，并于2013 年1 月發布了《專業標準的制定、批準和應用規則》，明確由俄羅斯聯邦勞動和社會保障部負責協調專業標準制定相關工作，雇主協會、用人單位、專業團體、自律組織和其他非營利組織、職業教育機構及其他有關組織可參與專業標準的制定。專業標準是對參與某些領域工作雇員資格的具體描述，雇員如不具備相應的專業標準，則無法履行相應的工作職責。相關標準的出臺在許多領域為開展雇員專業水平評估提供了可能性，有利于雇主更好地了解雇員的能力和水平，從而更好地平衡二者之間的雇傭關系。截至目前，俄羅斯聯邦勞動和社會保障部共批準專業標準1 511 項，為規范俄羅斯職業資格體系，促進相關行業發展建立了良好基礎。

在建立之初，專業標準在俄羅斯相關領域的應用并非是強制性的，僅屬于咨詢建議性標準。后經2016 年7 月針對聯邦勞動法的再次修訂，新增第195.3 條明確了如聯邦勞動法、其他聯邦法律或規范性法律規定的雇員履行某項工作職能的必要資格要求，與之相關的專業標準則是雇主必須強制應用的。根據俄羅斯聯邦有關法律規定，教師、會計師、律師等部分領域業已在行業內啟用了專業標準的強制性應用，雇主應雇傭具備相應資格標準的雇員從事專業工作。以會計師為例，根據聯邦會計法及相關規定，公共有限公司、國家或市政機構等部分組織中的總會計師適用會計師專業標準，專業標準中所規定的資格要求為強制性條款。

3 俄羅斯建筑師專業標準概況

3.1 俄羅斯建筑師專業標準基本架構

俄羅斯建筑師專業標準由俄羅斯聯邦勞動和社會保障部根據《專業標準的制定、批準和應用規則》于2017年發布，并于2022 年對標準進行了修訂，明確了俄羅斯聯邦對于“建筑師”職業從業人員所從事的專業活動定義（即建筑活動），現建筑師專業標準有效期為2022 年9月1 日—2028 年9 月1 日。該標準由4 部分組成，分別為：（1）一般信息；（2）專業標準中包含的工作職能描述；（3）一般化工作職能的特點；（4）關于制定專業標準的組織信息。

在“一般信息”章節，標準提出了建筑師專業活動的類型與從事此類活動的主要目的，并將此類活動劃歸為建筑活動類經濟活動。在“專業標準中包含的工作職能描述”章節，對標《俄羅斯聯邦國家資格框架》，標準明確了建筑師專業標準劃分為5～8 四個級別，并就每一級別所對應的“通用工作職能”和“勞動職能”進行了明確。在“通用工作職能特點”章節，標準按照從低到高的順序，依次詳細闡述了建筑師不同級別的職位或職業名稱、教育或培訓、實踐經驗要求，以及其他特殊要求，并就上一章節所提出的每項“勞動職能”進行了細化解釋，明確了相應的所需技能與知識。在“關于制定專業標準的組織信息”章節，明確本標準由莫斯科工程測量、城市規劃、建筑和施工設計專業資格委員會負責組織開發，由全俄工程勘察人員協會、俄羅斯勞動科學研究所、莫斯科市研究中心和俄羅斯建筑師聯盟共同編制，經俄羅斯聯邦勞動和社會保障部批準發布。

根據建筑師專業標準，俄羅斯聯邦建筑師從事的專業活動類型為：建筑活動的實施。其從事專業活動的主要目的為：建筑物的創作，包括創作作者的建筑設計；協調建筑或重建設計文件的拓展；對建筑物體的施工進行監督，以及組織建筑師專業活動的創造性過程。2017 年批準發布的“建筑師”專業標準建立了5～7 三個級別，后經2022 年修訂后調整為5～8 四個級別，分別對應初級建筑師、高級建筑師、項目總建筑師和組織首席建筑師4 類不同稱號，學歷要求由低到高逐步由中等職業教育（5 級）過渡到大學本科教育（6～8 級）。在職業實踐方面，除5 級未做職業實踐要求外，6～8 級分別提出了從1～10年不等的職業實踐時限要求。

3.2 俄羅斯專業標準對各級別建筑師的基本能力要求

根據權力和責任的不同，《俄羅斯聯邦國家資格框架》設定的9 個級別可劃分5 組：第1 級為非熟練勞動力級別；第2～4 級為工作專業級別；第5～6 級為專家級別；第7～8 級為組織負責人、高層管理人員級別；第9 級為國家領導級別。建筑師專業標準根據行業特點與實際業務開展情況，將建筑師職業定位在專家及以上級別資格，確定了5～8 四個級別，并對每一級別建筑設計從業人員應具備的履職能力進行了詳盡描述，由低級到高級逐步從專家型技術人員過渡到管理人員身份。

其中，建筑師專業標準中的7 級被定義為“項目總建筑師”，是建筑師從專業技術人員過渡到絕對管理者的重要過渡，標準明確了8 項該級別從業人員應具備的勞動技能。相較建筑師專業標準6 級所明確的4 項勞動技能，“項目總建筑師”對相關人員在管理能力方面的要求具有較大提升。6 級所涉及的管理職能更多圍繞在對建筑、施工設計過程和項目實施過程等具體事項的監督管理，而7 級對應的管理職能已上升到對設計工作、組織機構等相關事項的全面協調與組織管理，并要對創意團隊、部門職工等開展員工管理和業務管理。

4 俄羅斯建筑師專業標準的特點與亮點

4.1 對標國家資格框架，奠定人員互通基礎

《俄羅斯聯邦國家資格框架》是俄羅斯聯邦職業資格體系的重要組成部分和基礎，是連接勞動力市場與教育環節的重要工具，其制定的參照系主要為歐洲國家制定并發布的國家資格框架?！抖砹_斯聯邦國家資格框架》共劃定了9 個級別的資格等級，分別對應逐步提高的權責、技能與知識要求，并提供了獲得每一級別資格等級的方法途徑。雖然俄羅斯的資格框架在級別設置方面與其他歐洲國家仍存在有一定的差異，但根據每一級別針對知識、技能、能力等評價維度的詳盡描述，當相關人員在知識、技能等方面達到等效要求，那么便可以各國（地區）建立的資格框架體系為基礎，開展相應的資格互認與勞動力流動，從而規避了因國家（地區）間職業資格制度差異而導致的人才流動障礙。

4.2 適時完善法律規定，保障制度落地實施

俄羅斯聯邦專業標準體系在制定之初并未強調其強制性，聯邦勞動法僅明確了專業標準的定義與適用范圍。經2017 年聯邦勞動法修訂后，第195.3 條的增補完善了專業標準實施的強制性，明確如勞動法或其他法律法規針對某特定領域從業人員在專業標準方面提出相關要求，則企業在雇傭人員時應強制執行專業標準的有關要求，否則將面臨相應的懲處。此舉有效推動了俄羅斯專業標準由社會推薦性政策向行業準入性制度的轉變，使基于俄羅斯聯邦國家資格框架建立起的專業標準體系得以在不同行業領域貫徹實施，為后續推動從業人員借助國家資格框架體系“引進來，走出去”創造了良好的制度保障。

4.3 職業類別全面覆蓋，確保評估有的放矢

基于國家資格框架體系的前期部署，聯合政府部門、行業學協會等多方力量，由俄羅斯勞動和社會保障部負責的專業標準體系現已涵蓋有千余項標準，劃分為34 個經濟活動領域，既包括有教育、保健、建筑、工程、大地測量、地形和設計等專門活動，同時也涉及有單獨的跨領域行業專業活動類別，如專利研究專家等。以建筑、工程、大地測量、地形和設計門類為例，圍繞相關從業人員可能從事的職業，該門類下設30 項專業標準，包括有城市規劃師、建筑師、景觀設計師、材料結構計算和設計領域專家等，基本涵蓋了相關市場經濟活動可能涉及的大多數職業。獨立資格評估是俄羅斯職業資格體系中的另一重要環節。專業標準為第三方機構圍繞特定工種或職業開展獨立資格評估提供了基礎考核標準與參照坐標，使資格評估的開展可以做到有的放矢、目標明確，評估結論更具科學性和普適性。

4.4 俄羅斯建筑師專業標準對我國的啟示

4.4.1 提高建設領域職業資格法律地位

俄羅斯聯邦法律體系與我國相似，同屬大陸法系，由憲法、聯邦憲法性法律、聯邦法律、總統令和命令等組成，其中聯邦法律的通過須獲得俄羅斯國家杜馬半數以上支持票和聯邦委員會半數以上支持票，其效力層級僅次于憲法、聯邦憲法性法律等，是整個法律體系的支柱。以現行《俄羅斯聯邦會計法》為例，該法屬于聯邦法律層級，其中針對總會計師的責權利提出了明確的要求與規定。相比較而言，我國建設領域各職業資格在法律地位確立方面略顯不足。一是在《中華人民共和國建筑法》中未對各相關職業資格的使用、條件等做出明確要求。而在《俄羅斯聯邦建筑活動法》中，則針對建筑師的從業條件提出了較為全面的規定與要求，雖然建筑師專業標準尚未強制應用，但已成為大勢所趨。二是我國建設領域相關職業資格制度的法律基礎與國內其他行業相比也尚存差距，例如同為規范職業資格管理而制定的《中華人民共和國執業醫師法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國注冊會計師法》等，相關立法的缺失在一定程度上制約了建設領域職業資格的社會認知度與規范發展。

鑒于此，應在充分吸收借鑒俄羅斯職業資格建設相關做法與國內其他職業資格制度發展經驗的基礎上，以立法層級較高的注冊建筑師為先行先試，積極探索完善《中華人民共和國建筑法》或建立《中華人民共和國注冊建筑師法》的可行性，逐步轉變當前建設領域職業資格法律基礎較為薄弱的現狀。這既是建立與國際接軌法定原則的需要，同時也有利于提高建設領域各職業資格的社會地位和從業規范性。

4.4.2 探索建立建設領域資格框架

世界各主要經濟體大多已建立起符合本國經濟社會發展需要的國家資格框架。雖然各國資格框架在具體等級設定、評價維度等方面仍存在一定程度上的差異，但其核心始終是統一的，即在“根據知識、技能和能力的要求，構建成一個連續的、可被認可的資格階梯，以國家資歷框架為基礎，通過建立個人賬號、學分累計制度，以及相關的認證積累與轉換制度，可以將個人賬號中的學分根據一定規則轉換成不同的學分或證書、文憑等學習成果，暢通繼續教育、終身教育渠道，在搭建終身學習‘立交橋’”的基礎上，借助對于不同等級間知識、技能和能力等多維度的描述闡釋，為勞動力市場提供一套可供參照的評價指標，從而更好、更充分地發揮人才所蘊含的價值?；乜磭鴥?，我國政策性文件中首次出現“國家資歷框架”（即國家資格框架）這一概念始于2016 年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》。在國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》中也提出“從2019年起，在有條件的地區和高校探索實施試點工作，制定符合國情的國家資歷框架?！钡两袢晕葱纬煞衔覈鴩楹蛣趧恿κ袌鎏攸c，較為完善和成熟的國家資格框架。

因此，在綜合分析對比各國資格框架與我國建設領域技能等級認定、學科評估、職業資格制度等相關信息的基礎上，可參考俄羅斯部門資格框架建設機制，由建設領域先行試點，整合技能等級認定、學科評估、職業資格等多種評價體系的經驗做法，積極籌設符合我國建設領域活動特點與行業發展需求的部門資格框架，明確不同等級人才在知識、技能和能力方面的要求，并提供相應的等級獲取途徑，更好地服務于建設領域人才建設，為人才借助與國際接軌的資格框架體系“引進來”與“走出去”提供條件。

4.4.3 制定建設領域職業發展標準

以我國建筑師相關職業資格制度為例，注冊建筑師在我國屬于準入類國家職業資格，現形成了包括專業教育、資格考試、注冊管理、繼續教育等多環節、較完備的職業資格管理模式，是我國建設領域各職業資格制度中較為先進的代表。但綜合其運行效果來看，仍存在職業定位不清、教育與實踐銜接不良、考試標準擬定經驗性過強、繼續教育體系化建設有待完善等問題，社會上對于注冊建筑師的職業定義存有諸多不同的解讀，部分人將“注冊建筑師”定義為每個建筑設計從業者都應該具備的普遍水平，部分人將其定義為只有少數人才能具備的精英水平。

針對上述諸多問題，可以充分參考俄羅斯職業資格體系管理經驗，研究制定符合我國建設領域發展特點的“職業發展標準”。僅以建筑師為例，標準在明確注冊建筑師職業定位的基礎上，可以上位綱要的形式，統領專業教育、資格考試、繼續教育等各職業資格管理環節，進一步完善注冊建筑師職業資格管理體系的閉環建設。

一是職業發展標準的設立有利于根據我國具體國情，明確符合建設領域發展特點的職業定位。以建筑師為例，在標準制定過程中可整合城市更新、智慧城市、智能建造、海綿城市、鄉村振興等新發展理念，明晰從業人員的職業活動范圍與領域分支，提出一級與二級注冊建筑師相對應的知識、技能和能力要求。此舉在推動從業者明確從業所需職業能力與職業發展方向的同時，還可促進相關職業定義在社會面的普及推廣，為建設領域不同職業從業者開展執業活動提供良好社會環境。

二是職業發展標準的設立有利于進一步健全資格考試工作。以注冊建筑師資格考試為例，作為準入類國家職業資格考試，其考核內容主要為擬從事相關工作所必備的學識、技術和能力。標準作為職業資格管理體系中的上位綱要，其中圍繞注冊建筑師職業定位、職業活動、領域分支等方面的相關內容，可為設定考試大綱及考核內容提供參照坐標，以業務實踐所需技能、知識和能力為核心出發點，可有效健全考試工作的科學性、一致性，更好地以市場需求為導向，為行業選拔人才。

三是職業發展標準的設立有利于完善專業教育標準與繼續教育體系化建設。標準以明確建設領域不同職業的定位與職業活動方式，闡明了對行業所需人才的具體實踐要求，作為職業資格管理體系的“一頭一尾”，在開展專業教育與繼續教育時便可充分借鑒標準中的相關要求，按照行業發展對人才能力的需求，持續優化專業教育標準與繼續教育課程體系建設，從強化人才培養角度，推動建設領域職業資格制度良好運行。