論溢出效力與黨內法規性質的獨特性

王 榮 余

(西南政法大學 a.哲學系;b.黨內法規研究中心,重慶 401120)

無論是就法律還是黨內法規而言,“效力”問題始終都是相關理論研究中帶有核心性且基礎性的問題。對于法律而言,效力不僅直接決定特定規則是否屬于某一法律體系從而是否具備相應的法律效力——“在法律上無效的規則根本不是法律規則。有效法律是法律,無效法律不是法律”[1],更直接影響到法律自身的存在以及法體系的同一性等內容——“法律規范的存在在于其效力”[2]89;對于黨內法規而言,效力不僅是判斷黨內法規是否存在的概念基礎,并與黨內法規的立、改、廢、釋等內容直接關聯,更直接影響到黨內法規的適用及其實踐目的能否實現等現實問題?？梢哉f,缺失或弱化效力范疇將導致理論與實踐大廈基礎的同時崩塌,這一點對于新興的黨內法規理論研究而言尤是如此。作為黨內法規范疇體系中的一個基礎性概念,在當前既有的黨內法規效力研究中,理論界已較為廣泛地關注到諸如效力等級、性質、來源、溯及力、溢出效力等內容[3],但同時卻不得不承認仍存在學理滯后以及實踐發展缺乏理論資源供給等缺憾,這尤其體現在黨內法規“溢出效力”的相關討論中。溢出效力是黨內法規理論與實踐中的一個獨特現象,學界對此持有不盡相同的看法;此外,溢出效力還不僅僅只是一個涉及效力本身的性質或實效方面的問題,更與黨內法規自身的性質及其獨特性等問題直接關聯。溢出效力必定會牽扯到黨內法規自身性質或屬性的討論,本文則旨在通過對溢出效力以及效力性質的理解與討論展現由此角度揭示出的黨內法規性質的獨特內涵。

一、學術爭論:“溢出效力”是否存在

當前,關于黨內法規“溢出效力”問題的討論正變得愈加激烈,討論的核心點集中體現在以下兩個方面:其一,效力溢出是否是一個“真問題”即黨內法規效力是否存在溢出?其二,在對第一個問題予以肯定回答的基礎上,如何進一步厘定其性質。本文將從理論界關于第一個問題的兩種不同回答(即“肯定論”和“否定論”)入手,以此為基礎考察并回應其他相關問題。

(一)兩種立場:肯定論與否定論

肯定論者認為黨內法規效力存在溢出,“溢出效力”概念本身具有存在合法性。具體而言,其內部又可分為兩種不同的論述傾向:一種側重學理層面的討論而較少涉及現象考察,一種則側重從客觀現象層面討論溢出問題。就前者而言,有學者認為,黨內法規的調整范圍和對象在性質層面只涉及“黨內關系”而不包括“黨外關系”,然而,由于黨內法規的調整過程具有“由內及外”的顯著特點即在黨內法規的調整過程中會自然而然地產生“外部效果”或“黨外效應”,從而使黨內法規效力具有溢出性,這種外部性效應體現在諸如“調整對象”“調整效果”“調整內容”等方面。此外,也有學者認為,黨內法規雖主要被用于管理黨組織和黨員行為,但“有時候可能會對非黨組織和非黨員產生影響甚至約束力,這就是黨內法規的‘溢出效力’或者‘邊際影響’”[4],并由于中國的政治體制,黨內法規對社會、對非中共人士和組織的影響即溢出效力是“難以避免的”,并且這種影響力嚴格地講是一種“政治影響”而非法律影響,因而尚未達到替代法律的程度。此外,還有學者認為,黨內法規原本有其針對的調整對象,但在實踐中則可能會出現黨內法規調整的“漣漪效應”,即“以調整對象為圓心,黨內法規的影響力向四周擴散,在調整范圍之外產生普遍影響”[5]340;出現這種情況的原因在于,黨內法規影響力(制度實施事實產生的支配力)的范圍大于黨內法規效力(制度預期調整)范圍,并且這種漣漪效應存在的另一個重要原因還表現為“黨內法規制定者的巧妙安排或者執行者用力而為使然”[5]343。就后者而言,有學者指出,“在現實中,很多黨內法規的調整范圍已經超越了純粹黨務,調整對象也超越了黨組織和黨員,從而將國家事務、非黨組織和黨外人員納入了調整范疇”[6],由此展現出實踐中的效力溢出。

否定論者則認為“溢出效力”是一個偽命題,其內部存在細微區別。前一種否定集中于學理維度,認為“溢出效力”本身便是一個“自相矛盾的概念”,犯了“范疇錯誤”的毛病,因為“規范的‘效力’是一個主觀的、應然的范疇,‘溢出’作為一個經驗的、實然的描述,結合在一起,就使得‘溢出效力’變成了一個自相矛盾的概念”[7]92。一言以蔽之,它誤解或混淆了效力與實效之間的相互關系?？梢园l現,否定論者真正否定的是“溢出效力”這一概念本身的模糊性及其在黨內法規理論研究中的適用,但并不否定實踐中存在著的黨內法規的“溢出效應”,即“黨內法規超越了黨組織和黨員的范圍,對國家事務和社會事務、對非黨組織與黨外群眾產生了實際的影響”[7]93。除此之外,與黨內法規溢出效力的通常理解不同,有學者指出,溢出效力中的溢出的確是指“效力溢出”而非“影響力溢出”,并且溢出也不是所謂的超出“黨內”這一邊界,而是指“黨內法規的強制力、約束力超出了黨內法規本身設定的約束范圍的現象?！盵8]53根據這種“效力”而非“影響力”的溢出立場,結合效力內涵的基本要素(時間、空間、對象、事項)可以發現:在對象層面,黨內法規對非黨組織、非黨員個人行為的調整以及黨管干部現象(即便干部中存在非黨員)等都不屬于“效力溢出”;在事項層面,“黨內法規調整黨外事項,只要該事項在該黨內法規制定主體的職權范圍內,便不屬于黨內法規‘事項效力溢出’”;在空間層面,“黨內法規預設的空間范圍不止于‘黨內’,黨內法規在黨外空間發揮作用不屬于規范層面的‘空間效力溢出’”[8]53-57。這意味著,在這種理解思路下,“溢出效力”這一概念本身便會喪失其存在合理性,因為那些被劃入“溢出效力”的現象原本就隸屬于黨內法規效力所及的輻射范圍,問題不在于黨內法規效力是否溢出,而在于黨內法規效力對不同的組織、群體或個人具有效力強弱上的差異;這是一個強弱多少的問題,而不是一個有無或存在與否的問題。這種否定論在學理和現象兩個維度對溢出效力問題作了同時否定。

(二)兩個核心:黨內黨外與效力性質

通觀黨內法規“溢出效力”的兩種立場與四種觀點,可以發現,爭論的關鍵點集中在如下兩個方面:

其一,黨內法規效力范圍是否僅僅只涉及“黨內”從而需要將對“黨外”的調整納入“溢出效力”之中?在溢出效力的“肯定論”以及否定論中的學理否定論的論述中可以看出,溢出效力主要處理的是黨內與黨外之間的關系問題:黨內法規在黨組織或黨員中發揮約束制約或保護作用當然屬于黨內法規效力的調整范圍,而一旦對黨外組織或黨外人員發揮作用時便屬于效力的“溢出”。具體又包括規范意義上的溢出,即黨內法規在相關文本的制定或表述中便涵括了對黨外組織或黨外人員的明確的規范要求,以及黨內法規對黨外組織或黨外人員發揮作用是一種客觀存在的實際現象。針對這兩個問題,本文將在接下來的實證考察部分分別予以“文本”和“實踐”維度的考察。

其二,黨內法規效力的性質究竟為何,即如何理解“溢出效力”中的“效力”?從前述學界討論中可以明顯地感受到,黨內法規研究中所使用的“效力”概念基本上是從法理學中直接轉借過來的,并由此引發系列元理論層面的問題。實際上,在法理學的相關理論脈絡中,關于效力的理解或界定也并非直接等同于學理否定論者所指向的那種效力概念。比如說,同樣在法理學中也存在法社會學基于“社會實效”理解效力的進路,而并非一定要局限于凱爾森式規范法學意義上的效力概念。這意味著,有必要對黨內法規研究中的效力范疇作更進一步的梳理和深究,因為如若不從規范法學的效力概念出發而是基于實效或有學者所說的“轉化力”(將文本規定從應然狀態轉化為實然狀態的能力)[9]33-40進行理解,我們似乎可以更為融貫地理解黨內法規對黨內外不同范圍的調整和作用關系。這一內容將在本文第三部分中進行討論。

二、實證考察:效力是否溢出

實際上,“溢出效力”所描繪的黨內法規效力從黨內到黨外的跨越要獲得證立,必須在規范與事實兩維度中同時獲得肯定性支持。其中,規范層面的考察可以借助黨內法規文本予以展開,事實層面的考察則可以借助黨內法規實踐運行效果進行說明。

(一)文本邏輯

規范性文本是考察黨內法規效力范圍及其內在邏輯的首要參考。根據學界對黨內法規文本效力位階的基本分類,中共中央制定的《中國共產黨章程》(以下簡稱《黨章》)效力等級最高,中共中央制定的其他形式的黨內法規效力位居第二,中共中央各部委制定的“部委黨內法規”居于第三,各省、自治區、直轄市黨委制定的“地方黨內法規”居于第四[10]。此處將從四類黨內法規中分別予以舉例,以揭示黨內法規規范性文本與溢出效力間的關系問題。

首先,《黨章》如何處理黨內黨外關系?中國共產黨第二十次全國代表大會部分修改并于2022年10月22日通過的《黨章》除“總綱”外共十一章五十五條,規定了黨和國家的基本路線、方針、政策和決議?！饵h章》總綱部分對黨按照“總攬全局、協調各方”原則發揮領導核心作用作了一般規定,并通過“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”“共產黨員必須同黨外群眾親密合作,共同為建設中國特色社會主義而奮斗”(總綱),“黨員干部要善于同黨外干部合作共事,尊重他們,虛心學習他們的長處”(第三十七條),“團結黨外干部和群眾,完成黨和國家交給的任務”(第四十八條)等內容對黨內外關系作了總體勾畫。此外,《黨章》還通過“黨組”“黨的紀律檢查機關”等對黨內外關系作了進一步細化。如第四十八條前半部分規定:“在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中,可以成立黨組。黨組發揮領導核心作用?！庇秩?第四十五條第4款前半部分規定,“黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關全面派駐黨的紀律檢查組”?？梢?作為最根本的黨內法規,《黨章》并未將其效力范圍局限于黨內范圍,而是在上層建筑的整體勾畫與設計中便為黨內法規在黨外發揮效力預留了相當大的空間。

其次,就中共中央制定的其他形式的黨內法規而言,其文本又如何規范黨內外關系?以《中國共產黨紀律處分條例》為例,該條例明確規定“本條例適用于違犯黨紀應當受到黨紀責任追究的黨組織和黨員”(第六條),由此確定其基本適用范圍,但其第十二條第3款則規定:“黨員受到留黨察看處分,其黨內職務自然撤銷。對于擔任黨外職務的,應當建議黨外組織撤銷其黨外職務?！薄皯敗币馕吨诔蜂N黨內職務時“必須”同時向黨外組織提出撤銷黨外職務的建議,而“建議”本身則由于“黨管干部”的原則而具有實質意義上的強制性和必為性,因此必定直接影響到留黨察看黨員在黨外組織中的生存空間。實際上,中共中央制定的其他黨內法規也存在諸多對黨外關系的處理,如《中國共產黨黨內法規制定條例》第十三條第2款便規定:“制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的,可以由黨政機關聯合制定?！秉h政聯合制定規范的直接結果,便是其制定出的黨內法規既作用于黨組織和黨員,同時也涉及黨外組織和非黨員群體。

再次,就中共中央各部委制定的“部委黨內法規”而言,其規范文本是否仍存在向黨外溢出的空間?以《中共中央政法委關于嚴格規范減刑、假釋、暫予監外執行切實防止司法腐敗的意見》為例,其第十七條規定:“最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部根據本意見,對相關司法解釋、部門規章或者規范性文件相應作出修改,并建立健全相關監督檢查制度,確保本意見切實得到執行?！憋@然,以“中共中央政法委”為發文機關的部委黨內法規直接影響和塑造著諸如最高法、最高檢等機關的具體實踐行為;不僅如此,它還通過最高法、最高檢等途徑進一步影響到“執法司法人員”以及“非執法司法單位和個人”等具體主體,這些主體卻并非全都屬于黨組織或黨員的范圍。

最后,就省級黨委制定的“地方黨內法規”而言,是否仍存在溢出效力?比如說,《北京市黨務公開實施細則(試行)》第二條規定:“本細則所稱黨務公開,是指本市黨的組織將其實施黨的領導活動、加強黨的建設工作的有關事務,按規定在黨內或者向黨外公開?！边@意味著,不僅黨內而且黨外即非黨組織和黨員都由此獲得了一種請求公開的權能,黨外組織和黨員由此獲得的這種“保護力”便屬于該黨內法規的效力范圍。又如,由中共重慶市委印發的《重慶市實施〈中國共產黨巡視工作條例〉辦法》第三十八條前半部分規定,“紀檢監察機關、政法機關和組織、審計、信訪等部門及其他有關單位,應當支持配合巡視工作”,該條將審計部門及其他相關單位通過“應當支持配合巡視工作”的規范要求全部納入調整范圍。

可見,在規范文本層面,各級各類黨內法規一開始便沒有且也不可能將調整范圍局限于黨內法規之中。在這個意義上,黨內法規從黨內向黨外的跨越便獲得了文本層面的支持。

(二)實踐樣態

黨內法規的文本規范要求在實踐中予以兌現,此處從總體維度和基本模式兩方面展開考察黨內法規溢出的實踐樣態。關于黨內法規溢出效力的總體情況,有學者明確指出,“從數據上看,約有14%的黨內法規是涉及黨外事務的,并且這些調整黨外事務的法規基本是與國家相關機關聯合發布的”[11]。姑且不論該數據是否準確,但可以肯定的是,如若以“黨政聯合發文”為對象并以《中央黨內法規和規范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》中所收錄的黨內法規為依據進行統計計算的話,黨政聯合發文占中央黨內法規和規范性文件的比例實際上已高達四成左右。其中,就特定領域(如人事管理)來看,黨政聯合發文的相關規范高達30部,約占總數的49.3%;而就黨政聯合發文的一般情況而言,黨組織和國家行政機關聯合發文數量所占比例最高,達到97.2%[12]87-88?？梢?“黨政聯合發文”已然成為黨內法規溢出效力實踐的基本模式,在此可透過黨政聯合發文中“黨”“政”的具體“聯合”方式來進一步考察黨內法規溢出效力的實踐樣態。具體而言,它主要表現出“主體” “行為”“權力”等方面的交叉融合。

主體層面的交叉一般意指制發黨內法規規范的主體既包括黨組織及其工作機關也包括國家行政機關及其職能部門、辦公廳(室)等多主體。關于黨政多主體聯合發文性質一直存在“一元說”與“雙重屬性說”的爭論,前者依據聯合發文中黨委印章、黨的名義與黨的文號判定其為黨內法規性質,后者則根據黨政聯合所制發的規范可以直接構成黨外組織和個人的規范依據而認定其兼具雙重屬性。行為層面的交叉意指作為動詞理解的“黨政聯合發文”同時涵括了黨組織和國家機關的規范制發行為,是學界所說的“黨政合意性行為”[13]。其中,黨組織通過該途徑行使黨的領導權和執政權以及黨的建設等,而國家機關則通過此途徑行使國家公權力、履行管理行為。權力層面的交叉意指“黨的權力”與“國家權力”在黨政聯合發文行為中融合為一種“權力復合體”,國家權力與非國家權力即黨的權力在其中交叉融合。需要指出的是,即便溢出效力在實踐中多采用黨政聯合發文的形式,但不管是在主體、行為抑或權力維度,“黨”的要素在它們聯合所發的“文”即黨內法規中始終都居于主導性地位,不僅僅是所發的“文”采取黨的發文字號予以公布、黨政在聯合發文標題中有明確嚴格的先后次序,更在于黨建國家的特殊背景使得黨政聯合發文的規范性質更多地具有“黨內法規”的性質,而非國家法律或行政規范性文件性質。因此,在法治屬性上,它們只能是黨內法規而非國家法律[12]89。由此看來,黨政聯合發文因其濃厚的黨內法規性質,并且由于黨政聯合發文中“政”這一要素的參與,使得制發規范的調整范圍從“黨務”延展到“國務”即從黨內延展到黨外,而黨政聯合發文本身則在實踐中扮演著效力向外溢出的傳導器角色。

綜合前文的考察,可以發現,無論是就規范文本抑或其實踐運行而言,黨內法規效力始終保持著向黨外溢出的強大伸縮性。單一制發主體的各級各類黨內法規,尤其是《黨章》,為效力的溢出提供了規范空間與基本前提,實踐中則普遍通過黨政聯合發文實現黨內法規從黨內向黨外的跨越。由此看來,溢出效力或黨內法規的外溢不僅是一個客觀事實,同時還是制度架構意義上的必要設置。如此一來,接下來的問題便是這種從黨內向黨外溢出的“效力”性質為何及其制度功能何在?

三、性質追問:“溢出效力”中的“效力”

(一)前見與反思

黨內法規溢出效力中的“效力”究竟是一種什么樣的“力”?為何其他規范(如法律規范)不存在效力溢出問題,唯獨只有黨內法規存在效力溢出的問題?或者說,黨內法規效力溢出為什么會成為一個問題?面對諸如此類的問題,有必要對“溢出效力”中的“效力”性質作更為清晰地說明和揭示,以便于更好地理解黨內法規性質本身。

在關于黨內法規效力的既有理解中,有以下兩點不可不察:其一,黨內法規中的效力概念以及由此而來的對效力性質的理解皆來自于法理學。在國內通行的法理學教科書中,對法律效力的界定基本統一即“所謂的法的效力,是指法律對法律主體的約束力或拘束力”[14]69;當然,也有觀點認為,法律效力不單指向“約束力”同時也蘊含著對法律主體的“保護力”即兼具“強制與保障”[15]。關于法律效力的理解進路塑造著人們對黨內法規效力的基本認知。國內第一本黨內法規統編教材《黨內法規學》便認為“黨內法規效力,簡而言之,就是黨內法規的約束力”[16];具體而言,此“約束力”既包括提倡激勵維度的“保護力”也包括抑制約束維度的“拘束力”。之所以如此理解黨內法規效力概念,其原因不僅在于黨內法規和國家法律共同構成中國特色社會主義法治體系,因此具有更多法治屬性,從而將已基本成熟的法律效力概念進行拓展實屬自然之事;同時還在于,現有黨內法規規范性研究的相關人員中很大一部分是法學學者,其中絕大多數具備法理學、憲法和行政法學的研究背景。這意味著,黨內法規效力問題被以法學的方式解決了。

其二,當效力由法學領域轉入黨內法規學領域后,黨內法規效力不可避免地攜帶進了法律效力的知識背景,即應然與實然或效力與實效的區分。實際上,這也直接導致了學界對“溢出效力”概念存在合法性的質疑。一般認為,“效力”是一個“應然”范疇,指向立法者的主觀愿望,是實效問題的概念前提。從知識譜系上考察可以發現,效力概念的這種理解實際上源自分析法學尤其是凱爾森傳統。為克服法律與道德之間的必然聯系也即維護“分離命題”,凱爾森選擇在休謨開創的“是”與“應當”的區分中處理法律效力問題,并將其與“實效”與“效力”兩個概念分別對應,這導致效力問題必須且只能在“應當”層面進行討論,而無法跨越應當的界限。20世紀末,中國學者在編寫法學基礎理論教科書時采用了這種效力理解進路,并一直沿用至今。

上述兩點深刻影響著學界對黨內法規效力概念的認知,但這種理解進路實際上并不充分,甚至具有內在局限。先看第二點,即效力概念必須在“應當”范圍內進行分析和使用嗎?不這樣使用行不行?在凱爾森所構筑的效力世界亦即應當的規范領域中,不同層級的法律之間能夠進行鏈條意義上的效力傳遞,并最終將所有效力歸結于“憲法”,以此為諸法律規范提供效力保障。由此產生的問題在于“憲法效力從何而來”?對此,凱爾森祭出了“基礎規范”理論,“我們終于找到這樣一個憲法,它是歷史上第一個憲法……這第一個憲法的效力是最后的預設、最終的假設,我們的法律秩序的全部規范的效力都依靠這一憲法的效力……這就是正在加以考慮的那個法律秩序的基礎規范”[2]181。關于基礎規范的性質,歷來存在質疑,如拉茲認為基礎規范是一個脆弱且透明的“空殼”,它吃力地維系著一個通向它的“效力鏈條”[17]52-53;又如哈特認為,基礎規范發揮作用是在某一規范體系中的規范成員資格已得到確認的前提下來討論規范的效力來源問題,因而是一種理論上的錯置[17]577。凱爾森本人也意識到并寫道:“第一個憲法是一個有約束力的規范這一點是被預定的,而這種預定的公式表示就是這一法律秩序的基礎規范?！盵2]181這是凱爾森信奉“是”與“應當”截然分離以及遵從新康德主義的必然結果。凱爾森通過基礎規范終結了發問,基礎規范本身只是一個預設,整個法律規范體系最后只能仰仗一個形式預設來予以保障。這也意味著,當將黨內法規的效力也局限于應然或應當領域,那我們最終所獲得的黨內法規規范將缺失堅實的基礎,即便存在一個效力基礎也只能是凱爾森式的形式基礎或假定性基礎,這顯然不是真實的情況并且也是極其危險的做法。

實際上,并非所有理論家都將關于效力概念及其性質的理解局限于應然領域。比如說,斯堪的納維亞現實主義法學便認為,法律效力并不是一種應然領域中的某種實體,而是那種對日常法律生活參與者實實在在的心理影響,一種認同和受約束的心理狀態[18]。又比如說,在哈特看來,如果一項規則“確實存在于社會群體的實踐中,我們就沒有必要另外再去討論這項社會規則‘有沒有效力’”[19]。更有甚者,在霍姆斯看來,法律的生命不在于邏輯而在于“經驗”即“對法院事實上將要做什么的預測”。這些不同看法實際上意味著,效力概念并非必須且首先是一個應然范疇,對此完全可以做出與之不同的解釋。

關于第一點,即“約束力”的效力界定實際上也存在不盡相同的理解。效力問題在法理學中存在的必然性或意義主要在于:其一,在概念層面,規范效力指向“規范是什么”這一根本問題,“規范是什么”的問題由此可以轉化成“什么是有效的規范”;其二,在規范適用層面,效力是規范適用的“初始條件”,無效的規范自始不具備適用的資格。除此之外,效力本身還具備穩固的基本問題結構,主要涉及如下兩個問題:一是規范為什么有效,這主要用于回答規范有效的標準或效力來源基礎問題,如在法的效力問題上法律社會學、法律實證主義以及自然法學都給出了不同的回答;二是規范在多大范圍內有效,它主要用于回答規范效力射程所涵括的范圍,具體可細分為時間、空間、人、事等方面[14]68-72。實際上,人們通常只是在“規范在多大范圍內有效”這個維度使用效力概念,“規范為什么有效”這一面向在很大程度上則被忽略了,但它恰恰是效力問題最核心的內容。如此一來,黨內法規效力問題最該關注的就應該是“黨內法規為什么有效”?

對此問題,“約束力論”的回答即黨內法規具有“拘束力”顯得捉襟見肘。比如說,按照法律效力約束力論的觀點,此處約束所指向的對象就應該是社會所有人的外在行為,因為“對于法律來說,除了我的行為外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象”[20],但這并不是黨內法規效力的真實情況。黨內法規效力的約束對象不僅僅只是外在行為,實際上很大一部分指向的是人們的內心或思想。就此而言,傳統的約束力立場如若不加修正就直接適用的話,只會造成對黨內法規效力問題的誤讀;而如果選擇賦予黨內法規效力以新的解讀,則它必須有能力回應這些情況。

(二)批評與建構

反思既有效力概念可得出三點基本結論:其一,黨內法規效力與法律效力存在區分,而非是裹挾在“效力”概念中不加甄別的存在;其二,黨內法規約束力不僅指向行為,還指向人們的內心或思想層面;其三,黨內法規效力的最終基礎并不在于形式假設,而是擁有具體的實質內涵,并且該實質內涵還能夠回應“黨內法規為什么有效”這一問題。

面對黨內法規效力存在的不足,有學者試圖以“轉化力”為核心重構黨內法規效力范疇。此觀點認為,“黨內法規效力實質上是黨內法規的轉化力,是指黨內法規固有的將文本規定從應然狀態轉化為實然狀態的能力。具體包括確立行為準則的規范力、激發自覺守規的引領力、組織保證轉化的執行力”[9]33。我們可以將這種觀點稱作黨內法規效力的“轉化力論”。相較于約束力論,轉化力論的效力解讀呈現出如下特點:(1)將轉化力置于效力概念的核心,側重考察黨內法規從應然到實然的轉化過程;(2)將效力理解為一種動態過程而非靜止狀態;(3)試圖通過“規范—引領—執行”三個不同維度全面展現黨內法規從“文本”到“實踐”的狀態轉化。轉化力論效力觀具有重要的理論意義,不僅在“破”的意義上指出約束力論效力觀之不足,更在“立”的意義上供給了一種新的理解方向。結合上面得出的“三點基本結論”,可對轉化力論效力觀做出如下評價:其一,關于效力問題結構中的第一個問題即“規范為什么有效”,轉化力論以“確立行為準則的規范力”即“黨內法規借助文本為調整對象確立行為準則的能力”[9]34來予以回應;然而,該論述并未直面更奢談解決黨內法規“為什么有效”的問題,因為“規范力”的存在意味著已有可供借助的“文本”,由此是在描述黨內法規效力已然“確立”之后的情形,實際上就是回避了“黨內法規為什么有效”。其二,轉化力論中的“引領力”(激發自覺守規的引領力)回應了黨內法規效力不僅指向外在行為,更著重指出:“黨內法規引領力強調對黨員進行政治引領、思想感召,形成的不止是一般意義上的‘合規’,而且還包含自覺遵守、模范踐行,表現為主動學習黨內法規,根據黨內法規自我對照檢視,按照制度精神和要求高標準自我約束,在自覺守規的同時敢于同身邊各種違規行為作斗爭?！盵9]38由此可以避免與法律效力相混淆。其三,轉化力論不恰當地將“執行力”問題納入到效力問題中予以討論,實際上是在借黨內法規效力范疇的名義處理黨內法規執行實效的問題。綜合而言,轉化力論的效力觀有利有弊,是否能夠真正擔負起解決黨內法規效力問題的重任仍待理論與實踐的檢驗。

結合此處的批判以及前文對溢出效力的諸多討論,本文試圖提出以“制度性規范秩序”即“制度化了的規范秩序力”的效力觀來重新解讀黨內法規效力范疇,并以此求教于方家。就黨內法規規范體的效力而言,“制度化了的規范秩序力”有如下要點不可不察:首先,黨內法規本身是作為“規范”中的一個類別存在的,因此具有規范力。規范總庫中除黨內法規規范外還包含著諸如法律規范、道德倫理規范等規范類別,就此而言,黨內法規實際上與法律以及道德等要素存在規范本性維度的關聯,這也意味著黨內法規本身便會受到或接受規范本性的制約。由于規范語言一般通過“應當”話語表達,因此,作為規范類別之一的黨內法規實質上也得采用“應當”的語言,盡管在模式上被學界區分為“黨言黨語模式”或“法言法語模式”[21],但這也只不過是規范語言層次上的差異即黨內法規更側重規范的價值維度而已。與此同時,就規范的原初要求而言,不僅僅只是人們行為舉止上符合,同時也要求內心確信甚至是予以堅定信仰。其次,當這種規范發揮作用并指引人們行動時,依據規范展開行動所形成的狀態就相應地構成“規范秩序”,但此時還主要是“習慣”或“自發秩序”意義上的規范秩序,規范內涵本身也還沒有被明文表達出來。法律實踐中的商業慣例便屬此類。當前,人類心理學的研究表明人首先是“規范的使用者”然后才是規范的制定者[22],人類是先“使用”規范而后才“明確表述”規范的。這意味著,習慣意義上的規范先于實定規范存在,由此涌現的秩序也只能是“非正式的規范秩序”,它面臨著系列實踐難題。比如說,排隊要遵循“先來后到”的自然規范,當人們都遵循該規范時才能夠形成排隊秩序,但也并非總能夠形成,因為在自發排隊時難免會出現惡意插隊的例外情形,非正式規范秩序因而有必要“制度化”。再次,立法者通過規范內涵的明確闡釋將“非正式規范秩序”實質性地轉變為“制度性規范秩序”。這種制度化了的規范秩序據此可以與慣例、道德等規范秩序類型相區別,但還無法有效區分黨內法規和法律,它們都是“制度化了的規范秩序”。一方面,在無法區分的意義上,黨內法規與國家法律不可避免地存在著主體、事項、空間等方面的交叉乃至重合,而交叉重合的具體情形需要在具體語境下進行考察;另一方面,黨內法規與國家法律卻又存在著區分,并且必須得進行區分,而區分的關鍵就在于制度化過程中的不同推動力量即“主體力量”。法律規范的主體力量在于國家,黨內法規的主體力量則在于政黨,政黨性質本身直接影響到其制發之規范的性質。最后,就中國語境而論,黨內法規和國家法律間的關系會更為獨特。黨政軍民學、東西南北中,黨是領導一切的,因此是“黨領導人民制定憲法和法律”;與此同時,黨章也明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。由此,黨內法規與國家法律之間具有本質與價值的一致性,即“黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一”。不管是黨內法規還是國家法律,都堅持和體現“以人民為中心”,在本質上都是把“維護和發展人民的根本利益作為其核心價值”[23]。

在此,以“制度化了的規范秩序力”為核心并結合前述“三點基本結論”,可對黨內法規效力范疇作出如下重釋:首先,關于“黨內法規為什么有效”即黨內法規效力基礎問題。按照“制度性規范秩序”的立場,黨內法規有效性的最終基礎并不在于形式假定或預設,而是根植于“非正式規范秩序”及其明確化過程。明確化本身只不過是一個形式化過程,但它指向的內容卻都具有實質性內涵,尤其是中國共產黨在長期實踐中所積累的實踐智慧以及在堅持“以人民為中心”的原則下對人民實踐智慧的尊重與吸收。這意味著,對于黨內法規效力的認識不能局限于理論維度的自圓其說,還得更多參照中國共產黨的實踐。其次,以中國共產黨為主導力量的制度性規范秩序不僅指向行為還指向人們內心,這是由中國共產黨作為馬克思主義政黨、無產階級政黨以及使命型政黨的先進性質和內在要求決定的。實際上,這是將那些原本存在于規范本性中且能調整內心的要素予以了某種程度的保留,并結合和體現在黨內法規規范文本中,因此不僅要求形成行為秩序同時還強調內心秩序,而國家法律則基于現代性視野中的理性化要求將其予以相當程度的消除,致力于塑造行為秩序。最后,黨內法規效力與法律效力在此視域下應當且可以進行區分。由于制度化主導力量的差異,這使得各自得出的制度性規范秩序明顯地要首先適用于不同的主體。在這個意義上,并非像有學者所說的那樣,黨內法規溢出效力是一個“偽命題”[9]40。顯然,黨內法規溢出效力是一個真問題,只不過獨特的黨政實踐使得效力溢出帶有某種必然性。這里的必然性不僅包括理論上的必然性,即黨內法規與國家法律同屬制度性規范秩序這一大系統,因而難免存在交叉重合;對于國家法律來說,重合部分便屬于黨內法規效力的溢出范圍。與此同時,溢出效力還帶有實踐必然性,這是由中國共產黨的性質與地位決定的。否定溢出效力表面上是在質疑黨內法規效力從黨內到黨外的拓展合理性,實際上是在以形而上學的思維看待中國這片土地上的黨政關系。

四、從溢出效力看黨內法規性質的獨特性

溢出效力著眼于黨內法規從黨內向黨外溢出這一現象及其性質。黨內法規無疑要調整黨內關系,但當其效力從黨內的黨務關系范圍延展至社會關系時,就必定會與調整社會關系的國家法律相遇。在這個意義上,從溢出效力看黨內法規性質的獨特性,在相當程度上也就是在與國家法律相比較的視野中把握黨內法規的獨特性。具體而言有以下幾方面。

其一,“黨內法規”和“國家法律”同屬于“制度性規范秩序”,是共存于該系統內的兩個子系統。一般而言,共存于該系統的任何子系統都必定具備“規范秩序”“規范秩序的制度化”等基本的形式化特征,這為黨規國法間的銜接和協調提供了形式維度的前提和可能;這同時也意味著,任何國家或社會的政黨規范都必定會與國家法律產生或多或少的關聯。就中國的具體語境而言,黨內法規與國家法律還存在諸多實質性內容的緊密關聯。比如說,兩者間在根本價值取向上的同向性即“一切為了人民”。因此,那些嚴格遵從“國家法中心主義”立場從而削弱或排斥黨內法規法治屬性并將其性質歸結為“黨的政策”的觀點可以休矣,它們并沒有看到黨內法規高度制度化的一面以及由此而來的制度功能。讀者或會心生疑問,即此處黨內法規性質的獨特性是如何體現的?除卻接下來涉及的由于制度化過程中主導力量不同而衍生出的具體差異,在制度性規范層面,黨內法規存在本身便是對現代法治的一種更新和發展,因此理解黨內法規對于重新理解乃至重構法治定義都具有獨特且深遠的意義。

其二,黨內法規不僅調整黨組織和黨員的外在行為,更注重加強黨員的思想建設,其效力范圍由此從行為延展至思想層面?，F代性視野中關于法律的理解側重形式理性,主張法律只能調整外在行為,思想外化為行為時才構成承擔法律后果的最基本前提;但黨內法規則不僅指向外在行為更指向內在思想,“而且能夠直指黨員內心,對黨員的思想提出要求”[24]。作為黨內法規的主導力量,中國共產黨是一個典型的馬克思主義政黨,具有深刻的歷史使命感和責任感,“黨的最高理想和最終目標是實現共產主義”(《黨章》“總綱”)。對于中國共產黨人而言,“革命理想高于天”[25],《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》則明確規定:“必須高度重視思想政治建設,把堅定理想信念作為開展黨內政治生活的首要任務”,并且要不斷通過黨性修養保持黨的先進性與純潔性。這說明,黨內法規不僅指向內在思想層面,并且是以一種更為嚴格的方式進行要求的,并形成“黨規黨紀嚴于國家法律,紀在法前、紀嚴于法”[23]的客觀實情。

其三,黨內法規對思想或內心的調整建立在黨員對《黨章》以及黨的理想信念、奮斗目標等內容的認同基礎之上,并主要通過黨員自身的廉潔自律為基本途徑展開,與法律的他律性質判然有別。有論者根據黨內法規調整對象的差異,將黨內法規區分為調整領導、執政行為的黨內法規與調整自身運行行為的黨內法規,并認為后者屬于“社會組織的自治規范”[26]。然而,自治規范的理解進路誤解了黨內法規主導力量即中國共產黨的性質,中國共產黨是一個組織但不是一般的社會組織,它是中國特色社會主義事業的領導核心和最高政治領導力量,“在當今中國,沒有大于中國共產黨的政治力量或其他什么力量。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的,是最高的政治領導力量?！盵27]因此,僅僅從自治規范角度出發就會墜入這樣一個誤區:似乎調整自身運行行為的這部分黨內法規只能局限于黨內范圍,這實際上就割裂了這部分黨內法規本身也會與國家法律產生這樣或那樣的聯系和影響的現實性。事實上,此處的“自治”不應被理解為社會組織調整“自身運行行為”意義上的自治,而應在“自律”的意義上進行理解,并且這里的“自律”還不僅僅是慎獨意義上的自律,更應當直接與更高程度上的“自我革命”相聯結。習近平總書記指出,“勇于自我革命,從嚴管黨治黨,是我們黨最鮮明的品格”[28],自我革命是黨員自己改造自己的主觀世界,以符合黨員標準、不斷向優秀黨員看齊奮進的過程,這是中國共產黨人獨有的精神品格。據此,我們甚至可以說,黨內法規在調整對象與期望程度上都稱得上是一種“高級法”;像道德之于法律、自然法之于實證法一樣,在中國特色社會主義法治體系的復合規范結構中,法律的終點才成為黨內法規的起點。

結 語

溢出效力是黨內法規特有且全新的現象,根植于中國共產黨黨內法規性質的獨特性。面對一種法治新事物,對其理解難免會存在簡單套用既有理論進行解讀從而導致人為裁剪的缺憾,但這同時也是在要求我們結合中國語境對其相關內容作更為深入的研究。本文從飽含爭議的“溢出效力”入手,通過理論爭議的回顧并結合規范文本與實踐運行狀態的考察指出溢出效力的確客觀存在,同時更通過黨內法規效力范疇的元理論追問重構出一種新的效力解讀。此種解讀認為,黨內法規與國家法律同屬制度性規范秩序系統,無論就形式抑或中國語境下的實質內容而論,兩者間都存在著相互聯系與交叉的可能性和必要性,兩者構成的復合規范結構恰似基因螺旋結構一樣緊密關聯、動態互動,致力于共同推動中國特色社會主義法治事業行穩致遠;在此基礎上,以黨內法規效力由黨內向黨外的溢出為基本參照,可以更為具體地把握黨內法規性質的獨特性,即對黨員內心思想提出高標準嚴要求,并通過徹底的自律即自我革命來塑造與行為秩序判然有別的思想秩序。當然,此處的性質討論是從溢出效力角度出發展開的,難免存在掛一漏萬的不足情況,而黨內法規性質所蘊含的豐富內涵則需要更為細致深入地研究。