縣鄉治理:理解鄉村振興的中觀視角

顏昌武

(暨南大學公共管理學院,廣東 廣州 510632)

一、問題的提出

實施鄉村振興戰略是我們黨從中國式現代化建設全局出發,深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征,順應廣大人民對美好生活的向往而作出的深遠謀劃。習近平總書記強調:“實施鄉村振興戰略是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務”,“沒有農業農村現代化,就沒有整個國家現代化”(1)習近平:《把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手》,《求是》2019年第11期。。當前,我國正處于以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的重要關口,如何做好鄉村振興這篇大文章,是一個亟待探討的時代課題。

鄉村振興藍圖一經繪出,就引發了實務界與學術界的廣泛關注。實踐中,各地因地制宜,積極謀劃如何推進鄉村振興戰略,如廣東省就著力實施了“百縣千鎮萬村高質量發展工程”,以期促進城鄉區域協調發展。而在學術界,來自政治學、公共管理學、社會學以及農林經濟、農村發展、城鄉規劃等不同學科和領域的學者,依托各自學科特色與優勢,對鄉村振興戰略的意義、內核、機制與路徑進行了廣泛而深入的探討,并就一些關鍵議題展開了持續性的學術對話與爭鳴(2)劉娟、張森、卜斯源:《鄉村振興研究述評與反思》,《中國農業大學學報(社會科學版)》2022年第4期。。以“鄉村振興”作為篇名在中國知網(CNKI)數據庫進行檢索可以發現,2017年之前其每年收錄的文章都只是個位數,2016年達到峰值,也僅為9篇。隨著黨的十九大首次提出實施鄉村振興戰略,發文數量遂成“井噴”之勢,2017年當年知網收錄的相關文章就達到了465篇,隨后逐年遞增,2022年和2023年,每年所收錄的文章都達到了2萬篇以上。

由研究內容來看,現有研究或從歷史層面將鄉村振興視為鄉村研究的一個新的歷史階段,著力梳理鄉村振興的歷史脈絡與時代意蘊(3)葉敬忠:《鄉村振興戰略:歷史沿循、總體布局與路徑省思》,《華南師范大學學報(社會科學版)》2018年第2期。,或從理論層面對鄉村振興戰略予以政策闡釋和學理發掘,或從經驗層面探討鄉村振興的實踐邏輯與推進路徑(4)郭俊華、盧京宇:《鄉村振興:一個文獻述評》,《西北大學學報(哲學社會科學版)》2020年第2期。。這些研究的熱點詞匯不僅包括“新時代”“十九大報告”和“鄉村振興”等政策詞匯,還涵括鄉村治理、城鄉融合、農業農村現代化、城鄉關系等研究議題(5)嚴華東、豐景春、蔣松凱、魏星、薛松:《中國鄉村振興領域的戰略演變、研究現狀及述評:一個文獻計量分析》,《圖書館》2020年第5期。?？梢钥吹?更多的研究是將鄉村振興作為一種敘事背景,從微觀視角探討與鄉村振興相關的某一具體領域的議題,如空心村治理、小農經濟發展、農村基層黨建、鄉村旅游、特色小鎮發展,等等(6)葛笑如、劉碩:《十九大以來的鄉村振興研究文獻綜述》,《山西農業大學學報(社會科學版)》2019年第1期。?？偟膩碚f,既有研究取得了豐碩的成果,為我們理解鄉村振興提供了多元切入視角和多樣研究進路,但現有成果要么偏重于從國家層面或宏觀政策層面看待鄉村振興,將鄉村振興作為戰略目標或敘事背景進行規范性的“應然”探討,即從政策闡釋或價值維度探究鄉村振興的意義、內涵、問題與前景,表現出明顯的方法論上的整體主義;要么將視角局限于“實然”性的技術操作層面,偏重于探討鄉村振興的微觀主體與具體策略,表現出明顯的方法論上的個體主義。在此視角下,地方情景、鄉村特色、執行者個體特征乃至某項治理技術等,都可能成為探討鄉村振興成效的重要因變量。

宏觀視角和微觀視角在解釋現實時都略顯不足(7)李姚姚:《治理場域:一個社會治理分析的中觀視角》,《社會主義研究》2017年第6期。,正如默頓所言:“社會系統的一般理論由于遠離特定類型的社會行為、社會組織和社會變遷而難以解釋所觀察到的事物,而對細節的詳盡描述則完全缺乏一般性的概括”(8)[美]默頓:《社會理論和社會結構》,唐少杰等譯,南京:譯林出版社,2015年版,第60頁。。研究視角過高,對鄉村振興的探討就會脫離現實場景而流于紙面,“句句正確”但“句句沒用”,對鄉村振興實踐行動的指導意義較為貧乏,對現實的解釋力度也較為有限;研究視角過低,則容易局限于微小事物和單一關系的探討,“見木不見林”,難以從整體上把握鄉村振興的制度性框架與結構性議題。因而,有必要跳出“非實即虛”或“非虛即實”的視角約束,引入一種中觀視角,突破鄉村振興研究的既有瓶頸,真正為鄉村振興戰略的實施提供智力支撐。有鑒于此,本文嘗試借鑒劉岳的提法(9)劉岳:《作為方法的縣》,《文化縱橫》2019年第5期。,以縣鄉為分析單元,將縣鄉治理建構成為理解鄉村振興的一個中觀視角,以期形成某種或幾種更具洞察力和有效性的分析框架。

二、縣鄉何以能作為一個分析單元

默頓在闡釋社會學的中層理論時說:“中層理論既非日常研究中廣泛涉及的微觀但必要的工作假設,也不是盡一切系統化努力而發展出來的用以解釋所能觀察到的社會行為、社會組織和社會變遷的一致性的統一理論,而是指介于這兩者之間的理論?！?10)[美]默頓:《社會理論和社會結構》,唐少杰等譯,南京:譯林出版社,2015年版,第60頁。依此可以推論,中觀視角之“中”,就在于能夠將宏觀價值與微觀現實聯結起來。本文旨在將縣鄉治理建構成為理解鄉村振興的一個中觀視角,由此面臨的第一個挑戰就是,縣鄉治理何以能夠承擔這一重任呢?應該說,這一提法并不是一種學術噱頭,而是有著深厚的實踐依托和理論根基的,并能為鄉村振興研究提供全新的分析視角。

(一)為什么是縣鄉:來自實踐的考察

首先,縣鄉治理是中國之治的基礎所在?？たh治,天下安。我國縣的建制始于春秋時期,自秦以降,郡縣即成為中國治理的基本單元。兩千多年來,縣一直是我國國家結構的基本單元,穩定存在至今(11)習近平:《做焦裕祿式的縣委書記》,北京:中央文獻出版社,2015年版,第2頁。。傳統社會中,縣以下實行士紳自治,縣一級由此構成中央政策與鄉規民約的“接點”之處(12)徐勇:《“接點政治”:農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》,《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2009年第6期。。清末民初,全國掀起了地方自治的浪潮,國家權力首次延伸至鄉村社會,形成鄉政自治模式。1909年,清廷頒布《城鎮鄉地方自治章程》,對“城”“鎮”“鄉”作了較為清晰的區分,鄉鎮由此成為基層政權組織(13)狄金華:《再造縣政:中國現代國家興起中的縣政治理》,《清華社會科學》2021年第1輯。。新中國成立后,隨著國家權力進一步向基層社會擴展,鄉鎮凸顯成為最基層一級政府單元,縣鄉治理因此成為國家治理體系中的重要和基礎層面。在當今中國,縣是國家政治體系的最基本構成單元和末梢,真正扮演了國家政治生活中的“元治理”角色。習近平總書記指出:“在我們黨的組織結構和國家政權結構中,縣一級處在承上啟下的關鍵環節,是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎?！?14)習近平:《做焦裕祿式的縣委書記》,北京:中央文獻出版社,2015年版,第2頁?？h鄉向上承接國家的宏觀管理,向下對村社予以微觀指導,是連接城市和農村的重要樞紐?？h鄉政府的主要任務在于將上級的路線、方針、政策轉化為具體的操作步驟和執行計劃,是中央和上級各項政策由書面走向實踐的重要環節。毫不夸張地說,縣鄉治理的狀況在很大程度上影響著整個國家治理的實際效能,影響著國家治理現代化進程的總體格局。

其次,縣鄉治理是中國之治的難點所在?？h鄉治理之難,表現在縱向和橫向兩個維度。從縱向來看,縣域在整個國家治理體系中占據著舉足輕重的位置。作為國家治理體系中承上啟下的重要節點,縣域一級組織要素齊全,同時連接著高層與基層、國家與社會,是中國之治的“接點”所在,即如習近平總書記所說:“如果把國家喻為一張網,全國三千多個縣就像這張網上的紐結?！~結’松動,國家政局就會發生動蕩;‘紐結’牢靠,國家政局就穩定。國家的政令、法令無不通過縣得到具體貫徹落實。因此,從整體與局部的關系看,縣一級工作好壞,關系國家的興衰安危?！?15)習近平:《擺脫貧困》,福州:福建人民出版社,1992年版,第24頁?？h鄉治理有著與國家治理相關但又不盡相同的特性,既有與國家治理體系相一致的統一性,也有與地方需求相契合的相對獨立性;既有對應承接國家各項發展戰略與政策的執行性,也有自主決策的靈活性。它既要體現中央大一統的傳統,又要體現地方多樣性的現實;既要展現國家強大的統合能力,又要展現超大規模國家治理的復雜性。要言之,治理場域的特殊性使得縣鄉治理充滿了生機,也充滿了挑戰。而從橫向來看,作為一個幅員遼闊的大國,中國鮮明的地域差異孕育了各種難以想象的治理挑戰。在廣袤的疆域上,各縣在人口、面積和經濟發展水平等諸方面差距甚大。例如,2021年,同樣是縣級行政區劃單位,廣東省普寧市戶籍人口高達251.5萬人,而新疆維吾爾自治區阿拉山口市戶籍人口只有0.4萬人,兩者相差近629倍;如果只以縣為統計單位,安徽省臨泉縣則是戶籍人口第一大縣,人口高達228.4萬人,而西藏自治區札達縣戶籍人口只有0.8萬人,兩者相差286倍。從行政區域面積來看,最大的縣當屬新疆維吾爾自治區的若羌縣,面積為20.23萬平方公里,最小的縣則是浙江省嵊泗縣,面積為97平方公里,兩者相差2086倍。再從經濟數據來看,排名第一的江蘇省昆山市,其GDP總量為4748億元,超過了寧夏(4522.31億元)、青海(3346.63億元)和西藏(2000+億元)三個省份的GDP,而排名最后的青海省瑪多縣,GDP總量只有3.62億元,兩者相差1313倍(16)國家統計局農村社會經濟調查司:《中國縣域統計年鑒2022(縣市卷)》,北京:中國統計出版社,2022年版,第103—405頁。。當前,我國社會主要矛盾表現為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,而“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡,最大的不充分是農村發展不充分”(17)習近平:《論“三農”工作》,北京:中央文獻出版社,2022年版,第275頁。。從上面的數字對比可以看出,縣域發展不平衡、農村發展不充分仍然是突出的治理難題。

最后,縣鄉善治是中國之治的特色所在。堅守以人民為中心的治理理念,贏得廣大人民的衷心擁護,凝聚起國家治理的磅礴力量,是中國之治的特色與優勢?？h鄉身處國家治理一線,作為黨和政府與人民群眾之間的橋梁,直接面對公眾,是國家治理體系中和公眾互動最為頻繁、最為密切的治理層級,其服務意識、服務效率、服務水平,攸關整體為民服務品質,其工作態度、辦事作風、執法能力,直接關乎黨和政府的威信。因而,縣鄉不僅是政府形象的塑造者,更是政府能否贏得人民支持的關鍵。在國家治理架構中,縣鄉上“接天線”,下“接地氣”,是上下承接的紐帶;既是宏觀之末,又是微觀之始,是從微觀鏈接宏觀的節點;既要彰顯法治思維,形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾用法的濃厚氛圍,又要講人情,體現鮮明的情感治理的特色。在中國的治理場景中,縣鄉不只是個行政單位,更是一種文化、社會組織和符號。中國人見面喜歡問“你是哪里人”,對方的回答一般會落到某省某縣上面,這表明縣域是中國人的社會共同體,是最基本的老鄉認同基礎。之所以如此,是因為縣域有其獨特性,有著獨特的社會結構、社會關系、社會行為規范以及獨特的生活方式、文化和語言傳統(18)王春光:《縣域社會學研究的學科價值和現實意義》,《中國社會科學評價》2020年第1期。。與縣域的這種獨特性相適應,我國縣鄉治理呈現出明顯的社會性和非正式性。所謂社會性,是指縣鄉處于國家與民眾的界面上,與民眾的聯系較其他更高層次的政府層級更為直接和密切;所謂非正式性,是指縣鄉運作機制摻雜著個人能力與情感因素,導致制度、規范、契約的人格化?？h鄉治理的這種特征,可以說既遵循了行政運作的制度邏輯,也遵循了行政運作的生活邏輯(19)董磊明、李健民:《制度實踐中的生活邏輯:非正式運作的社會基礎與運行機制》,《開放時代》2022年第5期。,彰顯了依法行政與情感治理的雙重優越性——既能充分展現理性官僚制的科層特色與專業優勢,又能充分展現鄉土社會中正式權力非正式運行過程所獨有的“軟硬兼施”(20)《清華社會學評論特輯》,廈門:鷺江出版社,2000年版,第21—46頁。與張弛有度。

(二)為什么是縣鄉:理論路徑的拓展

縣鄉治理是一個極具中國特色和豐富內涵的概念,吸引了國內不同學科的學者和國際漢學界的廣泛關注,形成了各具特色的若干分析范式(21)狄金華:《中國農村田野研究單位的選擇——兼論中國農村研究的分析范式》,《中國農村觀察》2009年第6期。。改革開放以來的縣鄉治理研究起步于村治研究,隨著1978年起縣級人民代表大會制度的逐步建立,鄉鎮基層政權著手改革,基層民主自治得到推進。此后十余年間學者們研究的重點主要與我國行政體制改革的實踐相關聯,偏重探討縣級政府的運行體制、決策過程、行政生態與職能轉變等(22)樊紅敏:《縣域政治:權力實踐與日常秩序——河南省南河市的體驗觀察與闡釋》,北京:中國社會科學出版社,2008年版,第7—10頁。。這一時期最重要的作品,當屬榮敬本等的《從壓力型體制到民主合作型體制——縣鄉兩級政治體制改革》,該書最突出的貢獻是提出了一個影響深遠、極富解釋力的學術概念——壓力型體制(23)楊雪冬:《壓力型體制:一個概念的簡明史》,《社會科學》2012年第11期。。進入21世紀,學者們致力于確立以縣為分析單元的中觀視角。楊雪冬較早提出將縣作為研究中國國家治理的一個“微觀分析單位”,并提出了縣域研究的基本框架(24)楊雪冬:《市場發育、社會生長與公共權力構建:以縣為微觀分析單位》,鄭州:河南人民出版社,2002年版,第52—63頁。。周慶智則將縣級政府視為一個“政治單位”(25)周慶智:《中國縣級行政結構及其運行——對W縣的社會學考察》,貴陽:貴州人民出版社,2004年版,第9頁。,為我們了解縣級政府的結構與運行提供了系統而詳盡的基礎性資料。此后,胡偉等以縣為分析單元,以較為豐富的第一手資料為基礎,從制度分析、功能分析、主體分析等多維度對縣級政府運作進行了極富啟發意義的探索性研究(26)胡偉:《制度變遷中的縣級政府行為——對A縣個案的分析和研究》,北京:中國社會科學出版社,2007年版,第1—6頁;樊紅敏:《轉型中的縣域治理:結構、行為與變革——基于中部地區5個縣的個案研究》,北京:中國社會科學出版社,2013年版,第1—4頁。。新時代以來,中央對縣鄉治理給予高度關注。習近平總書記高度重視縣鄉工作,對縣鄉治理作出了一系列重要論述(27)許寶健:《習近平關于縣域治理的重要論述及其實踐基礎》,《行政管理改革》2022年第8期。。一些學者也為我們理解縣鄉治理提供了整體性進路、官員行為進路、戰略性群體進路等多重理解視角,并形成了國家—市場—社會分析、結構—功能分析、行為—制度互動分析、過程—事件分析等多種主流分析方法(28)趙茜:《政策過程視角下的縣域治理——一個文獻綜述》,《理論界》2023年第10期。。

總體而言,關于縣鄉治理的研究取得了豐富的成果,呈現出不斷繁榮發展的態勢。一是在研究旨趣上,立足中國縣鄉治理實踐,對建構中國自主知識體系作出了有益的探索。既有研究有著深厚的中國關懷和鮮明的問題導向,始終沿著“中國性問題”展開,為構建中國自主知識體系奠定了堅實的基礎(29)徐勇:《從田野政治學看中國自主的知識體系建構》,《開放時代》2023年第1期。。二是在研究特色上,立足理論自覺進行原創性探索,初步形成了特色鮮明的中國學派。一些學者提出了一系列具有原創性的概念和觀點,并逐漸在學科體系、學術體系和話語體系等方面展現出了不同的特色、風格和氣派,形成了各具特色的生長點(30)徐勇:《世界·實踐·田野:中國特色政治學的構建——以華中師范大學120年政治學發展為依據》,《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2023年第5期。。三是在研究內容上,對縣鄉政府行為進行深描,推動了關于縣鄉政府組織現象和官員個人行為的深入研究。既有研究把更多的注意力投放在縣鄉政策執行過程以及政府官員在其中的行為表現上,通過深描事件與過程,形象地展現了各種利益間的博弈和沖突,形成了“事件—過程”分析范式(31)陳那波、張程、李偉:《城市化進程中的縣域治理個案:基于電白的調研》,上海:東方出版中心,2021年版,第2頁。。四是在研究方法上,實現了從文本向田野的轉型,使得縣鄉治理研究建立在扎實的田野觀察基礎上。

縣鄉作為一個具有獨特意蘊的治理場域,受到了越來越多學者的重視。但是,要將縣鄉建構為一個獨立的分析單元,仍然任重而道遠。首先,就研究領域而言,現有研究較為缺乏公認的統一的核心概念。在目前的縣鄉研究領域,各種概念的使用眼花繚亂,反而“縣鄉治理”本身并未成為一個普遍接受的概念。比如,以“縣鄉治理”為篇名在中國知網(CNKI)進行檢索可以發現,截至2023年底,只有3篇文獻,其中1篇是書評,1篇是法律碩士論文。如果換成“縣級治理”進行搜索,也只能獲得7篇文獻。換成“縣域治理”,可得文獻343篇。換成“縣政”,則是348篇。換成“基層治理”,則可獲得文獻7836篇。核心概念的紛繁蕪雜造成了學術對話的屏障,不利于知識的累積性發展,結果可能是“各說各話,各執一端,最后不了了之”(32)徐勇:《國家化與地方性背景下的雙向型縣域治理改革》,《探索與爭鳴》2009年第11期。。其次,就研究對象而言,現有研究主要集中在鄉鎮與村社兩個層級。當前對“基層治理”概念的使用,存在學術研究與政策文本上的差異。在2021年發布的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中,基層治理被明確為鄉鎮(街道)和城鄉社區治理兩級,但在學術研究中,基層治理一般涵蓋縣、鄉、村三級,既有研究大都集中在鄉村治理兩級,原因在于,鄉村兩級與社會互動更為頻繁,進入現場較為方便,也易于研究者近距離觀察,而縣級的研究準入相對要高一些,獲取資料并不容易,這就帶來了研究的不平衡發展,以至于縣域層次的研究相當匱乏,遠不足以反映制度架構的多維性和運行機制的豐富性。再次,就研究內容而言,亟需豐富有關縣鄉治理制度與機制的基礎性知識。當前大多數研究工作集中在事件—過程方面,與此相比,有關縣鄉治理的制度與機制的基礎性知識尚有待豐富。例如,部門間交流與協調的渠道機制是什么,黨政部門間關系以及功能領域內部門互動的實際狀況是怎樣的,同一功能領域中不同部門間協調機制如何(33)陳那波、張程、李偉:《城市化進程中的縣域治理個案:基于電白的調研》,上海:東方出版中心,2021年版,第2—4頁。,對這些問題的回答亟需更深入的研究。最后,從研究體系看,不同學科之間的縣鄉治理研究亟待有效的科際整合?？h鄉治理本身是一個開放的復雜系統,各學科百花齊放,交叉成果日漸增多,在充實和壯大縣鄉治理研究隊伍的同時,也使得縣鄉治理研究的完整體系受到了不同程度的肢解,相關研究整體上呈現為碎片化、零散化的狀態。各個學科的研究成果尚需進一步交融,尤其要避免囿于自身的學科語言和思維視角各說各話。

三、縣鄉治理視角下的鄉村振興

以縣鄉作為方法,意味著我們要跳出鄉村兩級,立足于縣域對鄉村振興戰略作出整體性解釋。習近平總書記指出:“黨的十九大提出實施鄉村振興戰略,就是為了從全局和戰略高度來把握和處理工農關系、城鄉關系?！?34)習近平:《論“三農”工作》,北京:中央文獻出版社,2022年版,第275頁?？h域作為工與農、城與鄉的“接點”,“自然會成為鄉村振興的主戰場和基本單元,成為戰略展開平臺”(35)劉岳:《作為方法的縣》,《文化縱橫》2019年第5期。。因此,我們既要充分挖掘縣鄉整體性,又要充分挖掘縣鄉獨特性,在真實而非想象的概念基礎上,形成以縣鄉為單元的分析框架,推進基于縣鄉視角的鄉村振興研究。

(一)一體的縣鄉:基本意涵

本文選用“縣鄉治理”的概念,而不是用“縣域治理”或“縣級治理”,就體現了對于分析單元的慎重考量。這里的“縣鄉”,不限于一個行政區域的概念,也不限于一個行政層級的概念,而是將“縣鄉”作一體化處理,透過“縣鄉”這樣一個觀察窗口去理解鄉村振興。

一是透過縣鄉治理來看待鄉村振興,彰顯了一種方法論意蘊。以縣鄉治理為中觀視角,并不只是研究領域的擴展或研究層次的提升,更意味著從縣鄉的視角來看待中國國家治理現代化,從縣鄉治理的運作層面觀照中國、理解中國,進而認識和理解中國之治的獨特價值。這或許是作為方法的縣鄉的基本意涵所在(36)劉岳:《作為方法的縣》,《文化縱橫》2019年第5期。。以縣鄉治理為中觀視角,也不只是將縣和鄉簡單地疊加在一起,而在于“其可能呈現既有的單個田野研究單位無法洞悉的維度和圖景”(37)狄金華:《縣域發展與縣域社會學的研究——社會學的田野研究單位選擇及其轉換》,《中國社會科學評價》2020年第1期。,比如同屬基層的范疇,鄉鎮始終擺脫不了日常運作的情景性和權宜性,表現出更多的“被動應付”與“策略主義”(38)歐陽靜:《策略主義——桔鎮運作的邏輯》,北京:中國政法大學出版社,2011年版,第8—14頁。,而縣則是一個“政治化的場域”,在其治理過程中,存在著大量不為鄉鎮所具有的“程序性、儀式性、符號性的行動”(39)劉岳:《作為方法的縣》,《文化縱橫》2019年第5期。。

二是突出了行動主體的能動性,即縣鄉不只是國家治理鏈條的最末端,其自身也是一種積極的、主動的角色。主體的視角強調縣鄉治理中人的作用,強調治理主體的能動性和能力,強調在同一結構條件下,不同能力和不同意愿的行動者的行動可能會帶來完全不同的結果。在實踐中,縣鄉發揮自身能動性,對國家制度靈活執行,極大影響著治理效能的發揮。海貝勒等在研究地方層面上的政策執行時,曾把當代中國的縣鄉領導干部稱為“戰略性群體”,認為他們在貫徹上級政策指令時具有創新性執行的動力與傾向(40)托馬斯·海貝勒:《作為戰略性群體的縣鄉干部(上)——透視中國地方政府戰略能動性的一種新方法》,舒耕德、劉承禮譯,《經濟社會體制比較》2013年第1期。。因而,有必要在宏觀政策指導框架下,根據各地實際情況因地制宜,制定可操作性的政策執行方案,提升縣鄉政府的政策轉化能力,進而將政策文件轉化為縣鄉治理的具體實踐。同時,理解縣鄉的自主性與能動性,有助于理解大國治理中權威體制與有效治理之間的張力(41)顏昌武:《剛性約束與自主性擴張——鄉鎮政府編外用工的一個解釋性框架》,《中國行政管理》2019年第4期。。

三是縣鄉這一組合也表明,本文的研究對象不是行政層級意義上的縣鄉這兩級行政區域,而是與“三農”問題等緊密相關的廣大農村地區。我國縣級行政區劃單位構成較為復雜,截至2022年底,我國共有縣級行政區劃單位2843個,包括977個市轄區、394個縣級市、1301個縣、117個自治縣、49個旗、3個自治旗、1個林區和1個特區(42)《中華人民共和國行政區劃統計表》,http://xzqh.mca.gov.cn/statistics/2022.html。。我們的研究始終基于縣鄉是傳統與現代、鄉村與城市、農業與工業、公共秩序與鄉土規則的“接點”這一特質展開,這就意味著我們的研究對象是以鄉土性為主但兼具城鄉雙重特征的“城鄉中國”而非“城市中國”(43)狄金華:《縣域發展與縣域社會學的研究——社會學的田野研究單位選擇及其轉換》,《中國社會科學評價》2020年第1期。,因而我們并不將市轄區和縣級市同等地納入主要分析對象之列,這也就使得我們的研究能夠始終基于鄉村振興戰略的主戰場而展開。

四是雖然我們多次強調縣鄉一體,但在縣鄉這一組合中,不能否認縣更具有戰略性、權威性和主導性地位?？h作為領導者和主要實施者,對于鄉村振興戰略貫徹的重要性毋庸置疑。這不能簡單地歸因于縣的行政層級高于鄉,而是因為鄉鎮政府還不是一級完全政府,其權力和功能都不盡完整,而縣則擁有獨立財政和規劃權,集架構齊全與功能完整于一體,既是一個要素最完備的基層治理場域,也是中國國家治理體系中最完整的制度單位,可謂認識中國政府制度的基礎所在(44)陳那波、張程、李偉:《城市化進程中的縣域治理個案:基于電白的調研》,上海:東方出版中心,2021年版,第1—2頁。。

(二)鄉村振興:把中國特色縣鄉制度優勢轉化為治理效能

鄉村振興的成效實質上取決于兩方面因素:一是制度架構內部諸要素的合理組合;二是運行機制的靈活協調,并恰當地作用于管理對象的功能效應(45)張成福、李丹婷、李昊城:《政府架構與運行機制研究:經驗與啟示》,《中國行政管理》2010年第2期。?！皩⒖h作為一個中觀分析單元,有助于把對制度的結構性分析與制度運行的能動性分析有機地結合起來”(46)楊雪冬:《論“縣”:對一個中觀分析單元的分析》,《復旦政治學評論》2006年第1輯。。本文的初衷正是探討如何以縣鄉這樣一個中觀視角,透視縣鄉在將中國特色縣鄉治理制度優勢轉化為治理效能中的“接點”作用,從而推進鄉村振興戰略落地。這就要求我們恰當地理解制度架構與運行機制之間的邏輯關系。

發揮縣鄉在落實鄉村振興戰略中的“接點”作用,制度起著根本性、全局性和長遠性的作用。習近平總書記強調:“我們要堅持以實踐基礎上的理論創新推動制度創新,堅持和完善現有制度,從實際出發,及時制定一些新的制度,構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系?！?47)習近平:《緊緊圍繞堅持和發展中國特色社會主義 學習宣傳貫徹黨的十八大精神》,《人民日報》2012年11月19日。制度架構是否系統完備、科學規范、運行有效,是實現縣鄉有效治理、推動鄉村振興戰略的關鍵所在。所謂制度架構,是指鄉村振興戰略實施中所有制度安排的總和,是實施鄉村振興戰略的根本依據。制度架構具有立體性和多維性,大體可以分為三個層次,分別是制度環境、正式制度和非正式制度。其中國家治理的宏觀制度構成了鄉村振興戰略實施的制度環境,是鄉村振興戰略具體運行的基本框架。國家關于鄉村振興和基層治理的方針政策構成正式制度,通常表現出成文的、非人格化的、明確而可預期的等特征。而非正式制度則指向鄉村振興實踐中的治理理念、習俗規范、組織文化、非正式約束和人格化運作等,雖不成文但影響著鄉村振興戰略實施中個體的行為選擇。本文將鄉村振興戰略的制度架構分為三個層次,只是出于分析上的便利,方便聚焦戰略實施中各種制度安排間“上下”“左右”和“內外”的關系結構、互動過程及其功能,其實三個層次之間的區分并不是絕對的。比如非正式制度自始至終貫穿于制度環境和正式制度中,而制度本身也能成為社會倫理的固定形式,通過代際傳遞下去,為人們提供行為預期和道德激勵,因而也蘊含著精神層次的倫理品格(48)張靜:《制度的品德》,《開放時代》2016年第6期。。

如果說制度架構是“魂”,運行機制則是“體”?！盎辍笔莾群伺c根本,決定了治理行為的基本框架和根本方向,“體”則表現為具體的運行機制和治理行為。鄉村振興的實質是縣域的全面振興(49)楊華:《論以縣域為基本單元的鄉村振興》,《重慶社會科學》2019年第6期。,縣鄉治理和鄉村振興的實踐過程既蘊含著豐富的治理機制,也為治理機制的創新提供了充分的空間?？h鄉治理總是在一定的制度架構中運行的,制度架構具有根本性、統一性和穩定性,問題在于:同樣的制度架構下,為什么有的縣鄉治理得好,有的縣鄉治理得不好?這就需要我們突破制度架構決定論,而擁抱治理主體能動論?！爸袊浦谓涷灥暮诵?就是不變體制變機制,即在保持體制穩定的前提下進行機制創新,增強體制的適應能力”(50)田先紅:《中國基層治理:體制與機制——條塊關系的分析視角》,《公共管理與政策評論》2022年第1期。。一定程度上,縣鄉治理“低效”或“無效”的深層原因,在于縣鄉治理的結構性緊張關系與運行機制的失效。體制層級越高,運行越制度化,則機制創新越少;而越是在基層治理一線,就越需要通過機制創新來實現治理目標(51)楊華:《“不變體制變機制”:基層治理中的機制創新與體制活力——以新邵縣釀溪鎮“片線結合”為例》,《公共管理與政策評論》2022第1期。。在縣鄉這兩個層級,治理的靈活性與多變性較之其他行政層級更為顯著,這就要求我們必須因地制宜,進一步增強鄉村振興的縣域自主性,重視運行機制的守正與創新,重視治理過程中的變通性與選擇性,重視發揮戰略性群體的主動性與創造性,形成多樣化的鄉村振興路徑和模式(52)田先紅:《論鄉村振興的縣域自主性》,《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2021年第3期。。正如習近平總書記所說:“黨中央已經明確了鄉村振興的頂層設計,各地要解決好落地問題,制定出符合自身實際的實施方案?！茖W把握鄉村的差異性,因村制宜,精準施策,打造各具特色的現代版‘富春山居圖’。要發揮億萬農民的主體作用和首創精神,調動他們的積極性、主動性、創造性,并善于總結基層的實踐創造,不斷完善頂層設計?！?53)習近平:《論“三農”工作》,北京:中央文獻出版社,2022年版,第281頁。

四、結語

分析單元的轉換往往意味著分析范式的拓展。鄉村振興是一個內涵極其豐富、外延極其寬廣的議題,泛泛地從國家視角或具象地從鄉村層面來討論鄉村振興,忽視縣鄉作為能動主體在推動鄉村振興戰略實施中的關鍵性作用,容易造成對現有研究的低水平重復,無益于知識積累與實踐進步。本文嘗試以縣鄉為方法,以縣鄉為分析單元,立足縣鄉的層級作用與場域特色,突出縣鄉的一體性,彰顯縣鄉的主體性與能動性,從而確立起一個理解鄉村振興的中觀視角,進而積累有關縣鄉治理的基礎性知識,并引發更多的學者一起關注縣鄉治理。這一視角有望兼顧結構分析與過程分析,在宏觀的制度框架與具體的運行機制之間搭起一道橋梁,彌補宏觀層面過于概括和抽象、微觀層面過于具體和個體化的不足,即在保留制度分析的優勢時能夠從具體的運行機制出發,探討機制背后的價值來源、認知來源等更深層次的問題,在行為、價值、認知之間建立起有機聯系,也能夠幫助我們擺脫純粹思辨的抽象推理和零碎的經驗研究的路徑束縛,致力于為具體的經驗分析提供一般性的理論指引,從而有助于我們將中國特色縣鄉制度優勢轉化為治理效能。