人口變化視域下我國基礎教育發展的審思與應對

陳時見, 周 琴

(西南大學 教師教育學院, 重慶 400715)

人口狀況是一個國家最基本、最重要的國情。我國人口主要矛盾已由總量壓力轉變為結構性挑戰,從而影響著基礎教育發展的規模、速度和方向。同時,基礎教育可以通過提高人口的科學文化素質、身體健康素質、思想道德素質,在調控人口數量、調整人口結構、改善人口質量等方面發揮積極作用,推動總量充足、結構優化、分布合理、素質優良的人口高質量發展得以實現,以此支撐中國式現代化。

一、我國人口變化的趨勢

從第七次全國人口普查(以下簡稱“七普”)和近期人口變動情況抽樣調查來看,我國人口形勢隨著經濟社會發展發生了諸多深刻變化,呈現出低生育、老齡化、高流動、區域人口增減分化等趨勢性特征。

(一)低生育背景下的人口負增長

我國自古以來就是世界人口大國。改革開放后,從1981年到1997年,我國每年新生嬰兒一直穩定在2000萬人以上。邁入21世紀,出生人口數量逐漸減少。2016年1月我國全面兩孩政策正式實施后,2016年與2017年生育水平出現短期回升,之后呈持續下滑趨勢。根據國家統計局數據,2022年全國出生人口956萬人,總人口比2021年減少85萬人,這是我國人口總量多年來首次出現負增長。[1]1991 年至今,我國育齡婦女總和生育率(Total Fertility Rate,TFR)一直低于2.10的更替水平。奧地利學者魯茨認為,TFR一旦降至1.50“高度敏感警戒線”以下,扭轉生育率下降趨勢將會變得很困難甚至不可能,即所謂的“低生育率陷阱”[2]。我國生育率從2019年的1.52下降至2022年的1.07,已低于1.30的“極低生育率”。分孩次看,我國一孩生育率從0.70跌至0.50,一孩平均生育年齡從26.40歲升高至27.40歲,能生且愿意生育第一個孩子的家庭數量明顯減少。由于一孩生育的萎縮和推遲、全面兩孩政策不及預期、三孩政策效果并未顯現,我國出生人口下降趨勢很難在短期內扭轉,總人口數趨于零增長乃至持續的負增長。

(二)老齡化進程中的人口質量訴求

人口老齡化有兩層含義:一是指老年人口比重不斷提高的動態過程; 二是特指人口年齡結構已經進入老年型人口狀態。國際上通常把60 歲及以上的人口占總人口比重達到 10%或65 歲及以上的人口占總人口的比重達到 7%作為一個國家或地區進入老齡化社會的標準。2020年,我國65歲及以上人口比重達到13.50%,正式進入老齡化社會。[3]與這一現象同時出現的是生育率的降低,未來我國人口結構的主要矛盾集中在少子老齡化上,具體表現為老年人口規模龐大、老齡化進程明顯加快。2022年我國0～14歲人口占比為16.90%,預計到2035年將降至10.50%左右;60歲及以上人口占比為19.80%,預計到2035年將升至30%左右,[4]由此進入重度老齡化社會。老齡化社會對提升人力資本素質以及職業重配等提出了要求,這就需要依靠教育來提升人口質量,推動人口良性再生產。

(三)高流動過程中的人口集聚效應

根據“七普”數據,我國有3.76億左右的流動人口,占總人口的26.60%,大約每4個人里面就有1個人是處于流動狀況的;與第六次全國人口普查(以下簡稱“六普”)數據相比,流動人口規模10年間增長了近70%。[5]從人口遷移的時空演化特征看,城鎮流動人口能見度大幅提高,東部地區的人口集聚逐步發揮溢出效應,人口回流中西部逐漸顯現。[6]一般來說,經濟與就業因素是人口流動的核心驅動指標,教育因素是人口流動尤其是省內縣際流動的重要解釋項。[7]進言之,人們對優質教育資源的追逐是促成人口遷移流動、中小學校生源向城鎮集聚的一大原因。因此,教育城鎮化的速度往往會大于常住人口城鎮化,而戶籍人口城鎮化率又低于常住人口城鎮化率。例如,2020年我國常住人口城鎮化率為64%,義務教育城鎮化率為80.30%。[8]另一個趨勢是,我國每年都會有一大批進城務工人員隨遷子女返回戶籍地就讀,其主要原因有二:一方面,有研究發現,戶籍地經濟環境和基礎教育的完善,能顯著提升流動人口的回流意愿;[9]另一方面,特定的政策,如在2014年之后超大城市的人口疏解政策的影響下,回流學生年齡更趨于低齡化和集中化。據統計,2015—2021年,平均每年學生“返鄉”規模超過50萬人,2021年達到92.20萬人。因此,把握現代化進程中人口流動的客觀規律,通過教育促進人口均衡布局、合理集聚、有序流動,是推動人口高質量發展的重要舉措。

(四)人口變化趨勢下的人力資源大國

生育率降低疊加人口老齡化導致我國勞動年齡(16～59歲)人口數量占比下降趨勢明顯?！捌咂铡睌祿@示,與“六普”相比,中國勞動年齡人口減少了4000多萬人,但從人口總量看,人力資源絕對量依然較大。一是我國有14億多人口,預計在本世紀中葉前仍將保持在13億的量級,人口規模優勢將長期存在;二是我國現有近9億勞動力,每年新增勞動人口超過1500萬人,無論是勞動人口的存量還是增量,勞動力供給資源依舊充沛。人力資源總量是考慮了人口質量的社會勞動時間儲備總和,而人口質量的核心因素是健康水平和受教育水平。從后者看,2022年我國九年義務教育鞏固率為95.50%,高中階段毛入學率達91.60%;高等教育毛入學率提高至59.60%,高等教育學歷人口有2.40億人;新增勞動力平均受教育年限達14年。[10]我國已經發展成為全球規模最宏大、門類最齊全的人才資源大國。研究表明,即便在相對悲觀的人口增長預期下,中國人力資源總量仍將在2040年前持續增長,并將在2040—2050年保持穩定。[11]由于國民健康水平和受教育水平持續提高,預計到2050年我國人力資源總量將相當于2020年16.44億人的人口當量,[12]屆時勞動力規模仍相當于美、日、歐勞動力總和。秉持以質量換數量、存量換增量、效率換結構、空間換時間的立場,我國可以繼續挖掘人口紅利,激發潛在的人才紅利,以教育強國建設不斷推動人口高質量發展,為中國式現代化提供必要的要素保障。

二、我國人口變化趨勢對基礎教育的影響

我國人口變化趨勢總體上符合世界各國現代化發展一般規律,因此要辯證分析人口變化對教育發展的影響。在人口變化更趨復雜易變的同時,人口主要矛盾已由總量壓力轉變為結構性挑戰,從而影響著基礎教育的發展規模、速度和方向。從規模效益轉向質量提升,已成為基礎教育改革與發展的應然邏輯。

(一)學齡人口減少制約基礎教育的規模性擴張

基于“七普”數據進行學齡人口預測,2021—2035年我國學齡人口總規模將從約3.28億人持續減少至約2.50億人。[13]未來10年,各級各類教育均將面臨生源減少的沖擊。其中,小學、初中學齡人口分別在2023年和2026年迎來峰值,此后進入持續下降期。按現行生育率計算,2035年義務教育階段在校生規模將比2023年減少四成約6500萬人。[14]高中規模在2021—2026年保持基本穩定,2026年之后的變化趨勢呈扁平狀的倒U型曲線。[15]隨著生源的減少,基礎教育階段的學校數量將延續逐年遞減的趨勢。學前教育首當其沖,2022年全國幼兒園有28.92萬所,比2021年減少了5600所。人口負增長對小學影響比中學大,因為小學在規劃時分布更密、服務半徑更小,總體基數也更大;而中學輻射的面積更大一些,所以存在更多緩沖空間。學齡人口數量大幅度縮減,中小學面臨合并或關停局面,教師或將面臨“過?！蔽C。以義務教育專任教師數量需求為例,在學齡人口預測的基礎上按現行生師比計算,整體呈先小幅增長后持續下降態勢;結合同時期教師退休人數研判,師資數量需求余缺振幅較大。從2021年開始,教師退出機制已在北京、廣東、河北等地實施。但與此同時,在鄉村學校和一些城市學校,音體美以及綜合類學科教師數量不足,中小學教師隊伍結構性短缺的問題仍亟待解決。

(二)區域人口增減凸顯基礎教育的差異性發展

由于人口遷徙流動,不同區域間的人口數量增減會產生較大差異。改革開放以來,隨著我國工業化、城鎮化以及現代化的推進,許多勞動年齡人口從農村流向城鎮,人口不斷向大城市流動,向經濟發達地區聚集。近20年來我國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程,預計“十四五”后期還將呈現大遷移大流動的基本格局。受出生人口數量持續減少和人口城鎮化的雙重疊加影響,一方面,大量農村中小學校因生源銳減導致空殼化,出現資源閑置和教師“過?！钡葐栴};另一方面,因生源向城鎮集聚導致城鎮出現大班額和大規模學校,即典型的“城擠鄉空”。此外,東中西部部分地區“縣中塌陷”程度也與其所在縣域城鎮化程度基本契合,即縣中的發展興衰高度嵌入以人的流動為核心的新型城鎮化進程,教育資源被地級中心城市吸附,生源、師資流失,質量嚴重下滑,輝煌多年的“縣中模式”整體消解。[16]我國基礎教育學校實行地方政府管理、以縣為主的制度。從地方視角看,在經濟、人口、教育資源集中趨勢下,人口總量減少、流動性居高不下會對辦學帶來更加復雜的挑戰。譬如,大規模的人口流動加劇了人口流入地與人口流出地之間教育經費投入的兩極分化,形成“馬太效應”,即使中央財政轉移支付也難以有效彌合人口流出地與人口流入地的公共教育資源差距。[17]從全國范圍看,我國各地區人口分布及經濟水平的不平衡帶來教育發展不平衡,不僅體現在教育資源配置上,在教學理念、教學方式上也都存在較大差異?？缡〉娜丝诹鲃訋砹烁魇》萑丝谑芙逃降闹匦虏季?人口更傾向于從教育程度較低的地區遷移到教育程度較高的地區,并通過融入當地教育體系和社會生產體系進一步提高當地的教育水平。反觀人口流出地區,生源不斷流失使得當地教育質量的提升更加艱難,優質教育機會相對更加稀缺,人口遷出的比例也就更高,由此陷入惡性循環。有研究表明,2002年全國教育基尼系數為0.21,2018年全國教育基尼系數為0.224。[18]此間絕大多數省份的教育基尼系數均有所下降,但全國教育基尼系數的水平卻有所上升,說明教育基尼系數的省間差距不容忽視。

(三)少子老齡化強化基礎教育的內涵式提升

一個國家人口受教育水平代表了社會文明進步的程度,也反映了一個國家的發展實力和潛力。從1986年《中華人民共和國義務教育法》頒布實施,到2000年初步實現“兩基”戰略目標,再到2011年全面完成“兩基”攻堅任務,經過25年艱苦卓絕的不懈努力,我國全面普及了城鄉免費義務教育,解決了“有學上”的問題,實現了從一個文盲大國、人口大國向教育大國、人力資源大國的歷史性跨越。我國勞動年齡人口的平均受教育年限從1982年的5.84年提高到了2022年的10.90年(約相當于高中二年級),以平均每年提升0.13年的速度進行,呈近似線性的增長趨勢。但與世界發達國家平均受教育年限12年相比,我國人口的整體受教育水平還有著很大差距。

隨著出生率的下降與人口負增長、少子老齡化加劇,我國的勞動年齡人口不斷減少,意味著我國人口受教育年限的增速將放緩,這對整體人口素質和競爭力的提升帶來進一步挑戰。辯證審視經濟、科技、人口與教育發展的關系,就可以發現:一方面,當前我國經濟的高質量發展急需科技創新的支撐,而原始創新能力不強、技術依賴問題突出、成果轉化率偏低等又嚴重制約著科技自主創新能力,與發達國家的科技進步存在差距;[19]另一方面,我國技能勞動者僅占從業人員總數的 27%,高水平創新人才仍然不足,需要普遍提升全民科學文化素質,強化高素質高技能人力資源支撐。[4]在這些背景下,我國亟待不斷提高人口素質,促進人的現代化發展,以人才紅利代替人口紅利。到目前為止,盡管我國已建成包括學前、初等、中等、高等教育等在內的世界最大規模的教育體系,教育現代化發展總體水平跨入世界中上國家行列,但是,我國的教育投入水平、國民平均受教育水平、人才競爭力都與發達國家水平、與建設現代化強國要求還存在相當差距。同時,從2012年到2022年,我國教育強國指數世界排名雖然由第49位上升到第23位,[20]基礎教育質量水平與服務能力方面也取得了巨大進步,但高中階段教育普及與完成、人口平均受教育年限等方面還有明顯短板。因此,基礎教育改革與發展要將推進更高水平的教育普及作為重點任務,為教育強國建設提供更加強有力的保障。

三、我國人口變化背景下基礎教育的應對策略

從人力資源大國邁向人力資源強國,推動人口紅利向人才紅利轉變,必須著力提高人口整體素質,以人口高質量發展支撐中國式現代化。人口高質量發展是指人口總量充裕、人口整體素質不斷提高、人口結構優化、現代化人力資源分布合理、人口長期均衡發展、與經濟社會高質量發展相適應的人口發展。[21]這要求把教育強國建設作為人口高質量發展的戰略工程,讓每個孩子都能享有公平而優質的基礎教育公共服務。

(一)教育理念:回歸“育人為本”與實現人的可持續發展

基礎教育回歸“育人為本”,就必須重塑人文的教育理念。異化的教育功能、跨越階層的高教育期待、風險社會的教育內卷、與個體認知不匹配的教育信息差共同導致了社會性的教育焦慮,而教育焦慮又通過在個體層面提高生育門檻、降低多孩憧憬、加重母職焦慮、放大代際沖突、加劇親子矛盾等路徑,拉低了年輕人的生育意愿。[22]改變這種現象絕對不是單純靠禁止補課或者取消中高考這類單項性措施就能解決的?！坝藶楸尽笔墙逃l展的基本價值取向,要求把教育的重心由外部規約轉向人本身,尊重個體,給年輕人創造更多的機會,讓他們生活得更好。在此基礎上,通過教育變革構筑一個生育友好的環境,從小重視、培育年輕一代正確的人生觀、積極的家庭觀、健康的婚育觀,對于實現適度生育水平、推動人口高質量發展非常有意義。

基礎教育回歸“育人為本”,就必須實現人的可持續發展?！坝藶楸尽币诿嫦蛉w的同時,關注每個學生的發展,為每一名學生提供適宜的教育。就基礎教育而言,要更加注重因材施教、“五育融合”、多元評價,培育學生的批判性思考和問題解決能力、靈活性與適應能力、創造與革新能力、社交與跨文化交流能力。要堅持素養導向,致力于未成年人學習力的提升,養成勤學的自覺,做到“敏而好學,學而不厭”;提升善學的能力,做到“學有所思,思有所得”;錘煉學用結合,做到“學以致用,躬行不怠”。面對科技、信息、知識的迅猛發展,基礎教育要使學習者掌握終身可持續發展的知識、技能、價值觀和態度,讓終身學習成為一種生活方式,為建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國夯實基礎,從而推動實現人全生命周期的可持續發展。

(二)教育結構:優化學校布局與推動內涵式發展

人口變化對基礎教育學校結構調整提出了迫切的要求,因而需要根據人口變化的新形勢和發展趨勢,對基礎教育學校結構予以提前謀劃和科學布局。根據經濟社會發展水平、區域人口增減分化等,科學研判基礎教育學齡人口分布的空間與密度變化,分析學校的承載能力,合理規劃學校的位置、數量、結構、規模等。嚴格按照國家標準班額要求,確保學前教育和義務教育學位供給充足,積極探索不同學段、不同學校之間的融合發展,如九年一貫制學校靈活調整小學、初中容量。高中階段教育的學校布局要設立學位預警機制,動態布局學校,避免盲目擴建造成資源浪費。中等職業教育學校布局與區域經濟產業結構優化調整相協調,與普通高中建設相協同,滿足高中學生個性化、多樣化教育需求。[23]在新型城鎮化戰略、雙循環新發展格局的引導下,把基礎教育學校建設納入城鎮化總體規劃,預留教育用地,確保在新城區開發中學校與居民設施同時規劃、同時建設、同時交付、同時使用。針對農村學齡人口總量逐步下降趨勢,在適度保留偏遠地區小規模學校的同時學校布局應向縣、市傾斜,科學合理處置鄉村學校閑置校舍,用于社區教育、鄉村文化培訓,提高資源利用效率。

基礎教育的內部特征要符合人口高質量發展的需求?？s減班額、降低生師比,這是世界上其他經歷了“人口塌陷”的國家不約而同的教育戰略選擇。[24]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》和《中國教育現代化2035》明確提出至2025年、2035年勞動年齡人口平均受教育年限要分別達到11.30年和12年。[25]要實現這一目標,義務教育年限可延長至13年,向下包容學前教育1年,向上延伸至高中三年。此前,已有部分地區實施了12年免費教育,包括中等職業教育免費,但都沒有將學前教育一并納入。此外,構筑生育友好的教育支持系統,大力發展早教和托育服務機構,也是基礎教育實現內涵式發展應當予以考慮的問題。

(三)教育資源:注重優質導向與促進均衡式發展

優質資源配置不充分不均衡,是基礎教育跨越式發展的主要矛盾。解決學前教育“入園難、入園貴”,義務教育“城鎮擠、農村弱”,縣域普通高中“塌陷”,鄉村教師“下不去、留不住、教不好”等問題,都迫切需要持續加大基礎教育財政性教育投入力度。在“一個不低于、兩個只增不減”的教育優先發展戰略指引下,近10年我國財政性教育經費支出占GDP比例穩定在4.10%左右,這與世界同期4.30%的平均水平仍有一定差距,特別是與OECD國家5%的平均水平差距仍然較大,與美國7%的水平差距更大。錨定2035年教育強國的宏偉目標,進一步建立財政性教育投入與GDP同步增長的長效機制,健全各級財政性教育投入責任體系,完善財政性教育投入指標體系,激發和釋放社會教育投入的積極性,在持續鞏固4%成果的基礎上,逐步把財政性教育經費占國民生產總值的比例提高到5%。

優質均衡是在基本均衡的起點上向更高水平、更加均衡、更有質量邁進。實現優質均衡要求基礎教育資源配置經由“本地邏輯”和“當地邏輯”向“屬地邏輯”躍遷?！皩俚剡壿嫛斌w現為以常住人口數量和結構作為教育資源配置的依據。為此,需要明確教育主體責任,從微觀、中觀到宏觀進行系統性調整。譬如,依據縣/市常住人口規模與分布,加強區域基礎教育資源配置城鄉一體化;依據省域流動人口規模及特點,加強基礎教育資源跨區域配置及省級統籌;依據省際人口流動規模及空間分布,建立和完善基于常住人口規模配置基礎教育資源的跨省調整機制。[26]在此過程中,鑒于出生人口對學齡人口的影響呈現梯次推移的特征(首先影響學前教育,然后影響義務教育,其次影響高中階段教育,最后影響高等教育和成人教育,逐步往后推移),要統籌利用各學段資源,兼顧近期和遠期,加強學段之間教育資源的騰挪調配,以實現人口和資源的良好匹配;要健全基礎教育學校教師編制統籌配置和跨區域動態調整機制,提高教育資源配置的有效性和適切性;要通過區域間校際聯盟、普職融通等方式,實現教育資源的橫向和縱向貫通,提高各地區教育資源使用的靈活性和自主權,提高資源使用效能。

(四)教育服務:強調公平體系與實現全納性發展

基礎教育服務優質公平要求關注處境不利兒童的教育?；竟步逃站然墙逃F代化的基本要求,是維護社會公平的基本途徑。由于戶籍地中高考制度限制、義務教育學校就讀“門檻”等,流動人口隨遷子女在獲取教育機會和教育資源時困難重重。這對教育公平的實現和教育質量的提升都是一大阻礙。實施農村義務教育學生營養改善計劃、實現義務教育學校建設標準化、保障進城務工人員隨遷子女接受義務教育、完善流動人口子女異地考試政策、加大農村留守兒童關愛力度、健全家庭經濟困難學生資助體系、推進融合教育保障各類弱勢群體公平受教育權益等,均是基礎教育的應有之義。同時,鄉村學校是鄉村振興的基點,是鄉村文化建設、鄉村現代化建設的驅動力量。因此,要將辦好鄉村學校放在鄉村振興的宏觀背景與國家現代化戰略高度來認識與把握,明確鄉村學校在鄉村振興中的獨特價值與基礎地位,發揮鄉村學校引領作用,改變鄉村文化、氛圍與格局,培養大批鄉村建設的人才,進而推動鄉村振興。[27]鄉村振興背景下的鄉村學校建設與發展的根本路徑一是“融入”,即必須融入鄉村、鄉土與本土,融入到鄉村振興的國家戰略中;二是“在地”,即尊重鄉村兒童的生活經驗與原有認知基礎,將教育與生活、地方、生態聯系起來,將“地方”或“環境”概念貫穿于各種課程之中;三是“協同”,社會各界廣泛參與,合力辦好學前教育、推進義務教育、普及高中教育、發展職業教育、加強網絡教育,為農業現代化和鄉村振興夯實根基。

基礎教育服務優質公平要求推進城鄉一體化。城鄉一體化是指一定區域范圍內城市與鄉村在政治、經濟、文化等方面發展的有機結合,形成以城帶鄉、以鄉促城、相互依存、互補融合、協調發展的新型城鄉關系。[28]城鄉一體化是破解消除城鄉二元結構,促進城鄉基本公共服務均等化,實現城鄉共同發展、共同繁榮的基本思維方式。新時代在全面實施鄉村振興以及完善新型城鎮化兩大戰略背景下,要推動城鄉基礎教育一體化邁上新臺階,一方面,以縣城為重點,在鞏固縣域內一體化基礎上實現教育優質均衡發展;另一方面,將城市納入政策視域,構建圈層融合的城鄉教育發展新格局。在政策路徑上,應建立健全教育生產要素在城鄉間雙向自由流動政策體系,積極推進集團化辦學,強化優質學校的輻射作用,采用建立學校聯盟、對口幫扶,實施學區化管理等方式,擴大優質教育資源覆蓋面。在內容方法上,需要以技術賦能教育打造基礎教育新生態,堅持以人的全面而有個性的發展為核心促進優質資源整合與開放共享,拓寬服務渠道,助力人的現代化。在價值目標上,要以公眾對優質教育資源的高度渴求為出發點,以公平理念為支撐的均衡發展訴求為切入點,按照?；?、促公平、高質量、可獲得的原則,辦好每一所學校、教好每一個孩子,滿足人民群眾對“上好學”的需求。