數字賦能基層綜合行政執法改革的問題與出路
——以浙江省“大綜合一體化”模式為例*

劉 鑫 岳

(江蘇師范大學 淮海經濟區立法研究院, 江蘇 徐州 221116)

習近平總書記在黨的二十大報告中指出,新征程上“要扎實推進依法行政,繼續不斷完善基層綜合執法體制機制”[1]。在維護基層經濟社會秩序、保障基層落實法律法規的執行和實現基層人民民主的工作中,行政執法經常作為最重要、最高效的手段出現。作為法治政府建設的中心環節,行政執法是行政機關履行職能的重要方式,深入推進基層綜合行政執法改革也成為法治政府建設的重要任務之一。2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第二十四條促進了我國行政處罰權適度延伸至鄉鎮(街道),推動了執法重心下移改革工作,使更多的基層綜合行政執法改革實踐具備了法治基礎,有效改善了基層執法需求與實際權力配置之間的嚴重不平衡現象。之后,我國多地開始加速推進基層綜合行政執法改革,探索建立和完善適合自己的基層綜合行政執法體制機制。在這些實踐中,數字賦能在基層執法中的作用日漸突出,尤其是浙江省推行的“大綜合一體化”綜合行政執法改革模式體現尤為明顯。數字技術革命是當代政府治理變革的基礎和動力[2]。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》指出,要堅持運用新興技術手段促進依法行政,提高數字賦能水平,助力全面建設數字法治政府?！吧厦媸畻l線,下面一針穿?！被鶎有姓谭ǖ臄底只c法治化是實現數字法治政府建設目標的標志,作為我國數字法治政府建設的重點和難點,數字賦能基層綜合行政執法改革的道路上勢必會面臨諸多問題亟待解決。

一、浙江省“大綜合一體化”模式的現狀

浙江省在政府數字化轉型工作方面一直走在全國前列。早在2003年,時任浙江省委書記的習近平同志就將建設“數字浙江”擺在了基礎性工程的位置。通過這項工程來推進全省經濟和社會信息化轉型,帶動其他產業更好更快發展。并且,由他主持制定并實施的《數字浙江建設規劃綱要(2003-2007年)》為“數字浙江”建設提供了堅實的政策支持。自此,浙江在經濟發展、社會治理等方面的數字化、智能化水平迅速提高。到近二十年后的今天,浙江省全省數字政府建設水平已達到“全國樣板”的程度。

得益于此前“數字浙江”建設的成果積淀,浙江省在數字政府建設上也積累了豐富的經驗。在推進“大綜合一體化”模式的綜合行政執法改革過程中也較為充分地發揮了數字技術的工具價值。2022年1月1日,《浙江省綜合行政執法條例》正式實施。這是我國首部省域綜合行政執法立法。此次創制性立法還結合浙江實際,加入了諸多推動綜合執法數字化轉型的條款,在立法層面凸顯了數字賦能綜合行政執法工作的重要意義。之后,浙江成為全國第一個,截至目前也是唯一的“大綜合一體化”行政執法改革試點省份。在不斷推進改革的過程中,浙江省以整體智治作為基層治理模式創新的新路向,打造出一種數據驅動的治理模式。一方面對數據進行治理,另一方面利用數字信息技術進行基層治理?？偟膩碚f,浙江省“大綜合一體化”基層綜合行政執法模式具有注重地方立法與執法檢查、以綜合執法機關派駐方式下沉執法力量和數字技術應用程度高等突出特點。受研究主題限制,本文著重介紹其最后一個特點。

注重發揮數字技術的工具價值,強化數字賦能,是當前浙江省基層綜合行政執法改革中最亮眼的一個特點。浙江省整體智治的基層治理模式,提高了基層治理過程中的數字化水平。通過運用數字化監管技術,確保綜合行政執法權力始終被關在“制度的籠子”里,還能及時發現和解決執法中出現的新情況、新問題。整體智治的基層治理模式還能夠提高信息共享能力,提高聯合執法效能,在很大程度上緩解了基層執法中資源統籌協同困難的問題。這種治理模式重構了治理組織架構和操作體系,實現了各職能部門的橫向連接和各級行政組織的縱向貫通,提高了執法案件的交辦精準度、協同處置能力和反饋效率[3]。

浙江“大綜合一體化”執法監管數字應用在2022年8月上線運行。該應用擁有協同指揮、監管檢查、處罰辦案、執法監督等四個核心業務模塊,集合了省市縣鄉四級行政執法部門數據資源。該應用通過相應程序算法,猶如“執法監管大腦”一樣對這些數據資源進行監管和處理,從而實現全覆蓋監管、全閉環執法、全方位監督、全要素保障,推動政府該管的事“有人管、管得住、管得好”,破解“看得見的管不著、管得著的看不見”等基層執法難題[4]。浙江省全部行政執法單位均已入駐該應用,開通用戶超過20萬個,接入各類場景94個。通過“執法監管大腦”的建設,目前已形成24個執法主體資源庫,累計歸集各類數據133.5億條[5]。

通過數字賦能,浙江省初步實現了執法監管事項全上平臺和執法協同一屏掌控,執法透明度、執法效率和民眾對執法的滿意度也得以大幅提高。雖然浙江省的先行先試涌現出數不清的優秀案例,但也暴露出了改革推進過程中所面臨的問題,制約數字賦能基層綜合行政執法的成效。

二、數字賦能基層綜合行政執法改革中的問題

浙江省“大綜合一體化”的綜合行政執法模式利用社會數字化轉型契機,強化執法過程中的數字賦能效果,大大提升了基層執法效能,相關經驗值得在全國進行推廣學習。但研究發現,這條數字化轉型道路也并非暢通無阻,而是伴生著很多問題需要在進一步的改革中加以解決。

(一)地方立法保障不足

為了使改革推進更加規范高效,需要地方積極立法,為數字賦能基層綜合行政執法提供制度保障。但經過考察發現,實踐中地方立法存在保障不足的困境,使得基層綜合行政執法在接下來的數字化轉型中缺少政策支持和指引,改革落地效果勢必會大打折扣。

截至2023年3月10日,筆者在北大法寶中以“綜合行政執法”為關鍵詞進行題名(包含同義詞)檢索,經篩查得到現行有效的地方性法規14件,地方政府規章4件。數量上看,只有13個省份通過立法對當地綜合行政執法工作進行規制,其中也僅有《浙江省綜合行政執法條例》(2022)、《河北省鄉鎮和街道綜合行政執法條例》(2021)、《曲靖市城市管理綜合行政執法條例》(2021)3個文件提到要推進綜合行政執法數字化、信息化建設。值得一提的是,雖然《內蒙古自治區基層綜合行政執法條例》(2020)是全國第一個基層綜合行政執法條例,但因為后期新《行政處罰法》的出臺實施,相關條款需要對接更新?！逗颖笔∴l鎮和街道綜合行政執法條例》(2021)這一立法成果令人驚喜,不僅較快出臺了指導基層綜合行政執法的地方性法規,還強調了“加強鄉鎮和街道綜合行政執法信息化建設”,積極推動數字賦能基層綜合行政執法改革。從內容上看,這些文件所包含的“數字化”條款大多是倡議性條款,規定較為粗放,并且存在雷同現象。因此,不論是從數量上還是從內容上,當前地方立法對于數字賦能基層綜合行政執法改革的保障不足。

(二)個人信息安全隱患加劇

在浙江省打造的執法監管數字應用中,行政行為碼的設計使用頗具創新性。這種行為碼作為一種不可篡改的監管代碼,蘊含豐富的執法信息。它是由執法監管數字應用自動生成的,是每一個執法行為的“身份證”。這個“身份證”共包含27位數字,用手機或相應數字終端掃描行政行為碼,即可對執法案件的全流程相關信息進行查詢。目前查詢權限幾乎向所有人員開放,包括執法者、執法相對人、執法監督員和社會公眾等,可以隨時隨地查詢行政行為碼所對應的案件信息。以紹興市柯橋區的情況為例,行政行為碼自2022年11中旬起上線應用。截至2023年2月1日,已由執法監管數字應用統一賦碼1.9萬件,其中包括1.3萬件行政檢查案件和0.6萬件行政處罰案件[6]。在制度和技術尚未成熟的情況下,基層執法過程中采集到的個人信息無法保證能夠做到針對性的匿名化處理。這種情況下的行政執法處罰決定公開就存在侵犯個人信息權益的隱患。

首先,當前我國缺少獨立的個人信息保護監管機構。在數字經濟時代,個人信息的結構和邊界發生巨大變化,國家對公民個人信息權益的保護面臨更多挑戰。數字賦能基層綜合行政執法改革的過程中,對基層公眾的個人信息采集和處理無處不在。數據的體量將會出現持續性的爆發式增長,但當前我國的個人信息保護監管機構設置恐將難以從容應對這種形勢變化。

《中華人民共和國個人信息保護法》(以下簡稱《個人信息保護法》)第六十條規定,我國履行個人信息保護職責的部門由三部分構成。一是國家網信部門,其職責是《個人信息保護法》第六十條第一款明確的“國家網信部門負責統籌協調個人信息保護工作和相關監督管理工作”。二是國務院有關部門,其職責是“在各自職責范圍內負責個人信息保護和監督管理工作”。三是履行監管職責的地方政府有關部門,在上級政府的領導下開展監督工作。我國履行個人信息保護職責的部門在組織構造上難以應對當前個人信息保護的復雜形勢。在數字執法愈加普遍的今天,這樣的安排無法為個人信息保護權益的保護提供“結構性支持”[7]。

在身份設定上,我國履行個人信息保護職責的部門既是監管者,又是受監管者,如此雙重身份會導致個人信息保護監管機構缺乏獨立性和中立性,公信力容易受到質疑[7]。行政公正原則是我國行政法的一項基本原則。該原則要求行政主體在行政程序的運行中做到不偏不倚,避免偏私[8]。如此“自己做自己的法官”的組織結構安排,勢必會影響實際監管效果,公信力也會面臨挑戰。在組織關系上,我國個人信息保護監管機構的組織關系形式表現為“條塊分割”。這可能會削弱部門間的協作性,導致差異化執法或者選擇性執法的問題。當前我國個人信息保護監管機構形成了“1+N”的組織局面?！?”是國家網信部門,“N”是其他政府部門。在“1”的統籌協調下,“N”在各自的職責范圍之內依法依規履行職責。如此安排看似可以在機構間的配合協作下對個人信息保護進行全方位、無死角的監管,但過多的水平組織很容易游離在負責統籌協調的機關控制范圍之外,并且還會增加組織間的協調成本,降低協調效率[9]。同時,一些監管部門為了自己的利益,在執法過程中放任自己的“執法偏好”,只對能夠帶來較大政治效益或者社會效益的問題積極主動執法,對其他問題態度消極,選擇性執法問題突出。在數字經濟時代,個人信息侵權的風險增加,與此相對應的是救濟的方式和效率也隨之增多和提高,但這是以監管機構的各組織間存在高效協調機制為前提的。如果不解決協調性差和選擇性執法的問題,各組織間缺乏高效協調機制,那就無法實現對個人信息權益的無漏洞保護或高效救濟[10]。

其次,行政處罰決定公開的制度定位尚較模糊。上文提到浙江運用數字化應用向社會公眾“一刀切”式的公開行政處罰決定,一定程度上起到了便捷人們生活的效果。但如此做法,也會對個人信息的保護帶來極大的挑戰。新《行政處罰法》第四十八條規定,應當依法公開具有一定社會影響的行政處罰決定。這一規定具有高度的概括性。但該法條沒有明確說明公開行政處罰決定的目的所在。很多地方為追求見效快、成本低的懲戒效果,就將聲譽制裁作為行政處罰決定公開的主要目的。并且,由于匿名化處理技術和公開審核機制的缺位,實踐中常常將行政處罰決定不加限制地進行公開,極易侵犯個人信息權利。正因為對公開目的的定位模糊,實踐中才會出現上述做法,導致個人信息存在被侵犯的隱患。

一方面,行政處罰決定所包含的信息具有強烈的公共屬性。在基層綜合行政執法的場景中,它是執法主體在履行職責的過程中采集或者制作的,以一定形式記錄保存的信息。當下多以數字化載體作為存儲和開放媒介。另一方面,行政處罰決定又具有私人屬性。行政處罰決定書中不僅包含大量個人信息,還附有對行政處罰相對人的負面法律評價。如果在相關審核工作不到位的情況下就急于公開行政處罰決定,可能產生的影響也是復雜的。

有學者認為,立法設計公開行政處罰決定這一制度的出發點應是為了強化對行政執法的監督,通過保障公眾的知情權和監督權來達到這一效果[11]。如此不僅能夠提高執法透明度,倒逼執法人員嚴格依法辦事,還能夠保障社會公眾在行政執法領域的知情權和監督權,體現執法活動的人本精神[12]。此外,行政處罰決定公開還具有風險警示這一附帶功能。在現代及未來社會中,社會公眾獲取風險信息的需求逐漸增大,但僅依靠市場機制進行風險信息供給難以滿足公眾需要,這時就需要行政機關的補充。行政處罰決定公開可以視為一種行政機關供給風險信息的途徑。行政處罰決定中記錄的信息能夠幫助社會公眾通過執法者的權威判斷增加風險認知。在強化監督和風險警示之外,行政處罰決定公開的法定目的并不包括聲譽制裁。由于處罰決定中包含對當事人的法律負面評價,公開處罰決定能起到對相關當事人的聲譽進行制裁的功能,并且此做法操作成本低、收效快。因此,很多行政機關通過公布處罰決定對當事人進行聲譽制裁?！缎姓幜P法》第九條規定的行政處罰種類中,已經將通報批評列為一種處罰種類,屬于聲譽罰的類型之一。如果將聲譽制裁作為公開處罰決定的目的,那么所有公開的處罰決定都將附帶聲譽處罰效果,單獨規定的聲譽罰將被架空,失去作為一個獨立處罰類型的價值[11]。并且,這種目的導向很容易造成對當事人進行聲譽方面的二次制裁,不符合一事不二罰的行政處罰原則。

(三)對數字執法中算法的規制缺位

當前基層執法工作中已大量運用自動化行政處罰等數字化執法方式,處理結果基本都是靠相應政務平臺依據算法自動決策,尤其在交通執法、生態環保執法領域最為多見。2018年1月23日,原告嘉峪關浩峰能源有限責任公司不服被告嘉峪關市環境保護局作出的環境保護行政處罰,遂向甘肅省酒泉市中級人民法院提起行政訴訟。糾紛源自2017年6月1日,被告嘉峪關環境保護局根據《環境行政處罰辦法》,以原告浩峰能源公司涉嫌違反大氣污染防治管理條例予以立案。后依據甘肅省環保系統行政處罰自由裁量權輔助決策系統決定對原告處以人民幣91994元整罰款。最終法院查明該自由裁量權輔助決策系統給出的處罰結果超過法定的裁量范圍,撤銷了行政處罰決定①。由此案例可見,數字化執法中的算法介入效果并非始終可靠。在算法工具加快滲透基層綜合行政執法領域之時,我們也應警惕其隱患。

其一,算法決策弱化人的公共自主。私人自主和公共自主是人的自主性的兩個組成部分,私人自主是公民安排和處理自己私人領域事務的自主,而公共自主是公民參與和管理公共事務的自主[13]。公民的公共自主通過行使自己在行政活動中的一些程序性權利來實現。這些程序性權利包括知情權、參與權、監督權等權利。這些權利如果得不到保障,公民的公共自主將沒有實現的載體。然而,在數字賦能基層綜合行政執法改革的過程中,越來越多的行政決策將由預設好的算法工具依據相應數據給出結果。算法決策的大量應用顯著提高了基層執法效率,但高效的背后是行政相對人及其他社會公眾獲取信息和發聲反饋的渠道被縮減。這會導致行政相對人及其他社會公眾的程序性權利被弱化,甚至得不到保障,他們的公共自主也將受到損失。由于技術鴻溝的存在,人們不清楚算法行政中算法的運行邏輯,很難知曉根據算法決策得來的行政決定的依據,公民因此將失去參與協商和表達異議的前提?？梢哉f,算法是一個黑箱系統,可能會嚴重阻礙公民知情權的實現。而在法治社會中,知情權是程序正義的必要構成。如果知情權得不到保障,公民的參與權、異議權和監督權更無從談起。不對算法進行充分的解釋與公開,行政相對人和其他社會公眾會一直被隔離在算法黑箱之外,無法理解算法系統的推理和決策邏輯,難以有效參與行政決定的作出過程,無法實現自己的程序性權利。并且,如果在不斷學習和更新的過程中算法改變或偏離了既定的規則,也無法被追訴[14]。這不僅與現代社會的治理道路相背離,也不符合我國數字法治政府建設的基本要求。

其二,算法治理面臨信任危機。人們在面對算法黑箱時,常存在自己是否能被公平對待的擔心,表現出對算法治理的不信任。為了提高基層執法的數字化水平,政府未來勢必會在基層地區安裝更多的“發現系統”?！鞍l現系統”中的視頻監控和定位功能可以實現全天候的信息采集與傳輸,為執法信息化平臺提供源源不斷的數據。在這過程中,社會公眾的許多活動都被記錄下來。人們的私密空間逐漸被擠壓,還要面對信息權利被侵犯的風險。這一風險涉及人們的人格尊嚴、人身自由等基本權利,難免引發人們對算法行政的可靠性懷疑。一旦發生算法行政的失誤案例,將會連帶動搖社會公眾對于算法參與社會治理的信心。因為算法決策也并非沒有誤差,面對基層執法中的復雜事項,基于概率論而形成的算法判斷力不可能達到百分之百正確,人們懷疑數字治理的可靠性情有可原。此外,目前的基層執法環境并不一定能夠滿足算法決策的外在環境所需。這更容易使人們擔憂在基層執法中運用算法決策的科學性。

其三,算法責任配置不當。在以往的行政執法活動中,如果發生了違規執法或者執法不當的情況,先由執法工作人員背后所代表的行政主體來承擔相應法律責任。執法工作人員如果對違法違規行為存在故意或過失的情況,就要啟動行政執法過錯責任追究程序,在行政組織內部向其追責。如今,在數字賦能基層綜合行政執法的過程中,大量運用算法決策的數字執法活動不僅使得行政組織體變為抽象架構,還加入了算法運營者和算法系統,這對傳統的行政問責模式帶來沖擊。在傳統的行政問責模式下,算法行政出現行政違法違規的情況時,先由行政組織體承擔相應法律責任。如果算法系統或算法運營者對該違法行為存在“故意”或“過失”,則要對其進行追責。問題就在于應該向這兩者追究何種責任,學界對此尚無統一定論,實踐中目前也沒有相對成熟的做法。前文已經提到,算法運營者在面對算法黑箱時,亦無法全面監控和預測算法行政的結果,也不能確保對算法的指示和引導起到預期效果。因此,即使算法運營者履行了審慎注意義務,依據算法系統做出的執法決定仍可能會存在違法或不當的情況?；蛘唠m然算法運營者存在的失職行為已經達到“故意”或“過失”的標準,但算法行政行為卻沒有出現錯誤。這兩種情況都不能簡單套用以往的行政追責模式,否則前者會出現無法內部追責的情況,后者會出現難以及時糾正失職行為的問題。

此外,算法行政的責任歸置中也應當有第三方開發商的位置。當前我國行政機關運用的算法系統通常來源于市場中的第三方科技公司。行政機關向開發商提出相應標準與要求,通過行政外包或政府采購的方式讓其定制出相應的算法系統。在數字執法的場景中,算法系統幫助甚至代替執法人員作出執法決定。此時,該公司就有可能因自己研發時的故意或過失造成算法行政行為違法或不當。行政法規定,外部行政法律關系主體一方必然是行政組織[15]。因此在出現上述情況時,不能將行政責任歸于作為市場主體的第三方科技公司。但如果放棄對第三方科技公司的追責,會造成責任追究不徹底和不準確,無法實現問責的錯誤糾正、信任修復等基本目標。

三、數字賦能基層綜合行政執法改革的未來進路

當前每一個制約數字賦能基層綜合行政執法改革的障礙都亟須清理,需要運用針對性的方法在法治軌道上解決這些問題。未來應當做好發揮地方立法保障作用、重視對個人信息的保護和加強對數字執法中算法的治理這三個方面的工作。

(一)發揮地方立法保障作用

要推進數字賦能基層綜合行政執法改革,就要首先保證各地基層綜合行政執法相關規定的大范圍落地。許多學者提出了制定一部基層綜合行政執法的統一法典的方案。雖然該方案意在系統性理論的指導下謀求一次性解決當前基層綜合行政執法的立法保障問題,但筆者認為此做法有以下問題。一是立法難度系數太高。制定一部統一的基層綜合行政執法法典,難以顧及各地不同的發展狀況和實際需要,眾口難調。二是不符合我國的立法慣例。受立法經驗主義影響,我國立法者在制定法律時一般都會采取極其審慎的態度,立法操作上多主張先易后難、先低層級再高層級。直接“一步到位”從法律層面制定法典,不符合我國的立法慣例。因此,先推動更多地方立法對基層綜合行政執法進行規定,再進一步鼓勵將數字化轉型條款加入進去,是更適應當前改革需要的立法進路。

地方立法過程中,在立法的法治統一原則指導下,地方立法不僅要遵循《立法法》,同時也不能與上位法相違背。其一,地方數據立法要遵循《立法法》中實體和程序兩方面的要求?！读⒎ǚā返诎藯l規定了法律的保留事項,地方數據立法對于這一方面應該格外慎重。除此之外,涉及民事基本制度的相關內容也應同樣慎重,否則極易導致法律規則之間的相互沖突?！读⒎ǚā返诎耸l規定的先行制定地方規章中的“因行政管理迫切需要”這一內容,應當限縮其解釋范圍以防止行政機關盲目擴大行政權力。同樣,依據此條制定出的地方規章不能違反本省的地方性法規[16]。其二,立法前的必要性審查機制能夠有效避免地方立法與《立法法》或者上位法相違背的情況,還能有效減少地方立法間條款雷同現象。當前的地方立法審查機制一般僅停留在合法性審查層面,對立法的地方性、創新性審查不足,難以打破“走過場”的困境。因此,為使地方立法能夠因地制宜地保障當地數字賦能基層綜合行政執法改革,亟須建立全新的立法前必要性審查機制。地方應與社會第三方專業機構充分合作,在地方立法頒布前,對其地方性和創新性進行論證,并對其必要性和可行性進行評估。其三,鼓勵各區域間合作立法。各地可以通過溝通經驗相互學習立法“心得”,一些后發地區可以避免走彎路,共同提升地方立法水平。例如,浙江省可以向河北省學習制定專門的基層綜合行政執法條例的經驗,河北省可以向浙江省取經數字化條款嵌入綜合行政執法條例的立法技術與效果。

(二)重視對個人信息的保護

1.盡快引入個人信息保護獨立監管機構

依托執法監管應用平臺提升基層執法效能,是數字化背景下基層綜合行政執法的必然發展方向。數據更龐大、更開放、更迅捷的執法監管應用平臺也呼喚個人信息保護獨立監管機構對其進行監管,以便更好地保護個人信息權利。行政機關在執法時需要受到行政組織法的規制和管理,行政組織法中對于行政機關的地位、組織、職權等內容的規定是必備的,而其他內容的規定則是可以繁簡有序的。從行政組織法的內容進行類比,國家個人信息保護委員會的組織法也可按照這樣的邏輯進行法律條款的構造,其內容也應包括法律地位、組織構造以及基本職權這必備的三方面。

第一,明確國家個人信息保護委員會的法律地位。政府的職能和權力結構屬于國家基本制度層面的問題,需要由國家權力機關立法對其作出規定,通過法律來調整[17]。因此,國家個人信息保護委員會可以在未來《個人信息保護法》進行修訂時,或者在《個人信息保護法實施細則》中加入明確規定,如“我國個人信息保護的監管工作由國家個人信息保護委員會領導和負責”,以此來明確國家個人信息保護委員會在個人信息保護中的性質和地位,并且在后續的立法工作中對其執法內容進行進一步細化。國家個人信息保護委員會不僅可以充當保護者的角色,還可以對個人信息保護的宣傳、交流、歸責等領域都進行充分的參與[7]。在具體的組織隸屬關系上可以將國家個人信息保護委員會定位成國務院直屬機構。國務院對其形成垂直領導,這樣一來不僅確定了國家個人信息保護委員會的權威地位,更有利于保證國務院關于個人信息保護政策下放的及時有效性,從而進一步完善國家對個人信息保護的體系架構。

第二,確立國家個人信息保護委員會的組織結構?！秱€人信息保護法》并未明確我國履行個人信息保護職責的具體部門的組織結構。這一部分立法內容的缺失極易造成個人信息保護的權責混亂甚至互相推諉。國家個人信息保護委員會作為一個獨立的部門,需要通過立法明確其組織結構,具體規定可以包括以下方面。首先,提高國家個人信息保護委員會領導部門工作的專業性要求。個人信息保護的相關工作具有較強的專業性和技術性,因此領導部門具有相應專業知識是在其崗位的必備條件。其次,在選任要求中加入對高?；蚩蒲袡C構專業人才的引進規則,通過聘任制或掛職程序等增強國家個人信息保護委員會的專業性。再次,明確任職或離職期間的競業限制條款,通過簽訂合約保證任職人員的純潔性,避免參與和個人信息保護相沖突的領域。

第三,明確國家個人信息保護委員會的基本職責。公共行政主體的執法活動必須在法治軌道上進行,也要在職責明確的前提下在,而保障法治行政的前提和關鍵是完備的規則體系和明確的權責分配。行政主體必須受到應當如何行政的法律約束,這樣才能實現依法執法[18]。未來我國《個人信息保護法》中的第六十一條和六十二條在一定意義上可以進行整合,將二者內容統一為國家個人信息保護委員會的基本職責。這一部分的內容可以參考德國和日本對于個人信息保護的相關規定。這兩個國家都在個人信息保護立法中明確了保護機構所需履行的職責。在將第六十一條和六十二條相整合之后,國家個人信息保護委員會的基本職責將聚焦在公民個人信息權利的保護上,更好地配合數字賦能基層綜合行政執法的信息保護工作。

2.合理限縮行政處罰決定公開的范圍

其一,不適用“以公開為原則”。就理論層面而言,在公開行政處罰決定時應當為了保護當事人的隱私和聲譽將個人的具體信息和明顯特征隱去。上文也已論述行政處罰過程中影響到當事人的隱私和聲譽并不符合行政處罰決定公開的目的。而行政處罰決定公開在實際操作中給當事人所造成的聲譽影響很難徹底避免,除非做到行政處罰決定不公開,但這又與行政法理論相悖。并且在數字化時代背景下,數據挖掘分析技術的迭代更新,人臉識別、數字儲存技術、數據信息對比技術的不斷進步都意味著當事人被公開的信息將進一步透明。即便當事人被隱去諸多關鍵信息,但在經過上述數字化處理后,聲譽和隱私被影響的風險急劇增加。行政公開在一定意義上是對不同法益進行衡量。在行政處罰決定公開中,是將當事人的個人信息、隱私和聲譽與決定公開后所起到的社會預警和監督層面的公共利益進行衡量,而在這個衡量過程中,當事人的個人信息、隱私和聲譽更容易受到較大的沖擊。這一天平很容易就向社會公共利益方向傾斜,而個人層面的利益則容易被忽視。當事人也只能容忍這些沖擊和風險而無處尋求救濟。

其二,明確“具有一定社會影響”的范圍。建議將“具有一定社會影響的行政處罰決定”理解為“針對侵害社會公共利益、社會影響較大的違法行為作出的行政處罰決定”[11]。一般意義上講,對社會公共健康和安全等社會普遍利益存在嚴重侵犯的違法行為才是這類“具有一定社會影響”處罰決定的對象。這類案件往往具有影響范圍大、具體受害人以及潛在性受害人范圍廣等特點,極易造成社會風險的提高。因此針對此類案件公開行政處罰決定的意義毋庸置疑,而且還能更好地為社會公共利益進行預警,從而更好地規避風險,保護公共利益[19]。從這一基本觀點出發,首先就是要對行政處罰決定公開的范圍進行具體的界定,給出明確的行為標準。面對嚴重危害公共利益的違法行為以及行政處罰決定都應當全面具體地進行公開,例如涉及食品藥品安全、公共衛生、產品質量、生態環境等與公共利益密切相關的領域,都需進行公開,以保證公眾的知情權。其次,在明確行政處罰決定公開范圍的行為標準后,需對違法行為的性質進行區分,對具有嚴重社會危害性的進行公開,而輕微社會危害性的案件可以免除公開,這樣能夠在行政處罰公開層面做到有的放矢,并且也符合行政法中的比例原則。這一邏輯在《行政處罰法》第九條中也有所體現,即對處以警告或較輕罰款情形時應不予公開。不僅在種類標準中予以明確,同樣也在程序標準中有所體現。被處罰對象的社會關注度和影響力不應當作為判斷標準[20],因為這很容易造成不合理的差別對待也不符合法規范本身的目的。

總之,基于對上述各種標準的闡釋,應當予以明確的是要以違法行為的性質作為判斷基礎,以種類標準和程序標準予以輔助判斷。當違法行為符合行為標準時,種類標準和程序標準的意義就在于排除其公開性。涉及與公共利益方面密切相關的領域,這時公開的標準是以公開為原則,以不公開為例外。而在行為標準范圍之外的行政處罰決定原則上則無需公開,公開則成了例外情形。例如,受到吊銷營業執照、行政拘留等嚴重行政處罰時也應當對其處罰決定進行公開,因為這些行為不僅觸犯了行政處罰法的相關條例,更是嚴重侵犯了社會中原本良好的法秩序,與公共利益相悖,應當予以公開。質言之,當其社會危害性處于嚴重范疇內,就需要接受公眾監督和公開其行政處罰決定。

(三)加強對數字執法中算法的治理

首先,公開算法記錄,破除算法黑箱。算法規則的公開通常只能依靠公開算法的相關記錄來實現,因其很難像法律那樣以規范性的文件來確定,所以算法規則通常不能以形式化的文本所呈現。公開算法的相關記錄這一方式對于某些發達國家而言是作為一種提高透明度的方式而存在的,通常用于風險應對方案。例如歐盟委員會認為,對于人工智能而言,需要將其進行信息交流背后的數據進行記錄和儲存。這一過程不僅包括算法模型的建立和設計,還包括算法模型的預期目標以及在計算過程中出現的問題甚至是缺陷都應當進行記錄。公開算法的相關記錄無疑是在數字時代下進行的政府信息公開方式之一。這一方式在確保公民知情權的前提下,加強了公民與政府之間的信息化交流,同時也能夠增強公民對于信息化治理背后算法規則的信心。政府有責任將在算法中產生的相關信息數據進行儲存和公開,不僅需要有這樣的意識,還應在數據儲存和公開的過程中保障其真實和完整。公開算法背后的相關信息記錄并不意味著所有的信息都將公開。在保證公民和政府之間實現算法平權的同時,也應當對公開加以合理的限制,例如,商業秘密在公開算法記錄時享有豁免權。

其次,解釋算法規則,消除合理懷疑。算法規則對于社會公眾而言并不是一個可以直接就能理解的簡單項目,為了解決這一問題,也為了能夠促進社會公眾與政府之間的溝通,不僅要對算法相關記錄進行公開,還需要對算法決策背后所依據的算法規則進行解釋。公開和解釋所針對的問題并不相同。公開算法相關信息針對公眾的知情權,政府有責任揭開算法決策的神秘面紗。而引入解釋系統則是讓公眾進一步了解算法規則,讓公眾對于算法規則不僅能夠知其然,也能知其所以然。如此一來可以讓算法規則深入人心,打消因不了解算法規則而造成的算法決策懷疑。公開和解釋這兩個過程都是不可或缺的,二者的結合才能夠更好地回應公眾對算法規則及其作出決策的疑問。算法解釋的內容應當包含以下方面。第一,應當在解釋中明確算法規則到底是什么,即算法規則的具體含義。第二,應當在解釋中充分說理,為算法規則提供明確充分的理由。也就是說,為算法規則提供解釋的實踐過程中,要保證解釋的真實性、完整性和可接受性,保證解釋過程的合法性和合理性,這樣才能稱之為算法規則的有效解釋。具體到基層綜合行政執法的場景下,政府應做好面向基層公眾數字執法的算法解釋工作,可以通過數字政務服務平臺廣而告知真實、明確、通俗易懂且能夠被基層公眾較為容易接受的數字執法規則。

最后,厘清算法責任配置,構建算法責任體系。面對當前算法行政中算法責任配置混亂的困境,傳統的行政問責模式難以適應更加復雜的算法追責難題。目前亟須厘清算法責任配置,構建新的算法責任體系。筆者認為,這一問題可以被劃分為行政機關在外部行政法律關系中的責任承擔、行政機關內部責任分配和第三方算法科技公司的責任承擔三個方面去探討。第一,行政機關在外部行政法律關系中的責任承擔,既要確保行政法的體系穩固,又要實現行政法在數字時代的與時俱進。在外部行政法律關系中,我們無需考慮也不應該考慮有哪些新角色介入行政程序之中。此時行政相對人只需要針對作出行政行為的行政主體尋求救濟即可[21]。當出現算法行政錯誤的情況時,無論該錯誤是由誰的過錯所導致,其外部責任均應由作為行政主體的行政組織體來承擔。行政相對人也無需考慮行政程序中的其他新的介入主體,不論過錯由誰導致,面對侵害自己權益的行政行為,直接向行政主體主張責任。第二,行政機關內部責任分配問題。此處應當引入“理性算法”標準[22]。當出現算法行政錯誤問題時,在行政主體對外承擔責任后,行政機關內部要先對這一算法行政行為所依據的算法對照“理性”標準予以考察。如果考察結果顯示該算法是“理性”的,算法運營者或使用者不可能預判到其出現錯誤,則他們不需要承擔行政責任,行政機關的內部追責程序就無需啟動。如果考察結果顯示該算法是“非理性”的,就要進行分情況的內部追責。一種情況是,算法運營者或使用者存在故意或重大過失,他們就要在內部追責中承擔全部或大部分責任。另一種情況是,算法運營者或使用者不存在故意或重大過失,就要承擔部分的行政責任,以處分他們對“非理性”算法的監督或干預不到位的過錯。還有一種情況需要討論,那就是當算法是“理性”的,算法行政也未出現錯誤,但算法運營者存在的失職行為已經達到“故意”或“重大過失”標準,則要依靠行政機關的內部監督程序對其進行查處。第三,第三方算法科技公司的責任承擔問題。通常第三方算法科技公司和行政機關間存在行政合同,因此應依據合同中的違約條款來使其承擔違約責任為主。行政機關應在合同中和第三方算法科技公司約定,其提供的算法產品符合“理性算法”的標準。如果因第三方算法科技公司故意或過失導致算法產品達不到該標準,在出現算法行政錯誤時,行政機關可根據合同中的違約條款向第三方算法科技公司追究相應的違約責任。

四、結語

浙江省“大綜合一體化”模式作為推進綜合行政執法改革的代表模式,為各地的數字賦能基層綜合行政執法改革工作提供了值得借鑒的經驗。但改革是一個不斷深入的過程。改革過程中不可避免地會出現各種問題。未來我國的基層綜合行政執法,應當是有充分地方立法保障、重視信息安全和算法治理的數字化基層綜合行政執法。作為數字法治政府建設的重要環節,如何推動數字賦能我國基層綜合行政執法工作,在未來的一段時間里都會是頗受關注的話題。本文對該問題僅作了初步分析,運用的方法路徑也是粗線條的,希望能起到拋磚引玉之效,也期待學界對這一問題進行更深入、更具體的拓展研究。

注釋：

① 參見《嘉峪關浩峰能源有限責任公司與嘉峪關市環境保護局行政處罰一審行政判決書》(2018)甘09行初2號。