縣域城鎮化高質量發展的困境與破解
——以青島市為例

■張帥 王文峰 龐川

青島縣域城鎮化發展現狀

目前青島代管的膠州、 平度、 萊西三個縣級市均為全國GDP 百強縣，膠州市是山東省經濟總量最大的縣級市， 平度市是山東省面積最大的縣級市， 萊西市是青島市唯一的省級縣域城鎮化建設試點。 從土地面積看， 三個縣級市共6067.52 平方公里， 占全市的53.73%。 從經濟總量看， 2022年三個縣級市GDP3049.07 億元， 占全市的20.4%。 從人口規?？?， 三個縣級市人口293.6 萬人， 占全市的28.4%。 從城鎮化水平看， 三個縣級市城鎮化率54.1%， 農業人口占全市的57.5%。 從產業結構看， 三個縣級市第一產業增加值268.49 億元， 占全市的56.2%， 糧食總產量占全市的77.3%。

青島縣域城鎮化發展存在問題

（一） 縣域城鎮化水平不高。 2022年， 膠州、 平度、 萊西常住人口城鎮化率分別為63.2%、 45.3%、 55.4%， 均低于全省 （64.54%）、 全國 （65.22%） 平均水平， 與省內的龍口市 （71.42%）、鄒城市 （66.32%）、 榮成市 （64.04%）等同類縣級市差距較大， 與寧波的余姚市 （81.4%）、 慈溪市 （81.0%） 等縣級市差距明顯， 縣域城鎮化水平與青島在全省、 全國戰略布局中的地位不匹配。根據壹城智庫公布的 《中國縣域發展潛力報告》 ,青島三個縣級市均未入選發展潛力百強榜單， 而寧波的慈溪市位列第四。

（二） 縣域人口吸引力不強。 受經濟發展實力、 城市綜合環境、 產業結構體系等因素制約， 縣域吸引外來人口的動力和活力明顯不足。 根據第六、 七次人口普查數據， 三市人口占青島總人口比重10 年降低5.1 個百分點， 平度市、萊西市人口10 年分別減少16.61 萬人、3.01 萬人。 對比寧波的余姚市、 慈溪市，10 年分別增長24.33 萬人、 36.69 萬人。盡管毗鄰主城區的膠州常住人口實現14.47 萬人的增量， 年均增長1.6%， 但與寧波的余姚市（2.18%）、 慈溪市（2.26%）相比， 增長速度差距明顯。

（三） 縣域產業層次偏低。 膠州、平度和萊西傳統產業增長乏力、 新興產業體量較小、 新動能項目大多在建， 整體上處于經濟結構轉型、 新舊動能轉換的起步階段。 對比寧波的余姚市、 慈溪市主導產業鮮明、 區域特色明顯， 余姚塑料、 慈溪家電更是享譽全國。 青島縣域產業集聚發展水平不高， 各區市工業產業集聚區普遍存在產業層次低、 布局散、 集而不群、 產業競爭力弱等問題。平度和萊西與中心城區未形成密切的分工合作關系， 經濟聯系不強。 平度傳統制造業除了海信與國內外大型家電電子集團合作緊密、 技術研發投入較大外， 大多企業自主研發投入低、能力弱。 萊西食品加工業產品附加值較低， 品牌影響力不高。

（四） 土地資源配置效率不高。以平度為例， 2021 年全市土地供應量9563 畝， 其中鐵路、 城鎮道路、教育、 公用設施等用地5507 畝； 當年全市共梳理摸排低效用地6418 畝，累計盤活低效用地2875 畝， 數量規模較大。 城鄉統一的建設用地市場仍在建設初期， 農村土地無法通過市場實現充分流轉。 集體經營性建設用地入市等重點改革尚處于破題期， 交易機制、 入市路徑、 模式創新等與城鎮化先進地區存在差距。 此外， 制止耕地 “非農化”、 防止耕地 “非糧化”，將導致今后一段時期內農村土地經營權流轉的新增規模明顯降低。

（五） 城鄉人口雙向流動門檻高。近年來， 各區市以戶籍制度改革為引領， 放開和優化就業落戶、 居住落戶、 投靠落戶等渠道， 常住人口和戶籍人口城鎮化率不斷提高。 但同時，青島目前的戶籍政策造成人口從城市回遷農村門檻較高， 如將戶口遷入農村居住地， 需滿足在城鎮無合法固定住所和穩定收入， 實際居住生活在農村， 擁有宅基地使用權和土地承包經營權， 并且以農林牧漁業為主要生活來源的戶口空掛城鎮人員條件， 不利于農村權益退出和農業轉移人口市民化， 限制人口雙向自由流動。

推動青島縣域城鎮化高質量發展的對策建議

（一） 積極集聚人口人才。 近年來， 城市之間的競爭逐步由原來的產業競爭轉化為人才競爭。 處于被動局面的縣域必須在以大城市為主導的人口爭奪戰中， 找準自身定位， 深入研究自身產業、 城市發展所需的人口和人才類型， 借縣城生活成本低、 住房價格不高等優勢， 補齊縣城公共服務短板， 打造更加適宜居住生活的環境， 與大城市實現錯位發展。 即墨、 膠州要發揮好毗鄰主城區的區位優勢， 在與主城區的分工協作中， 以更加積極的姿態吸引各類人才， 集聚外源性勞動年齡人口， 增強城市活力。 同時， 縣域要完善生育政策支撐體系， 適度提升人口生育水平； 加快發展普惠托育服務體系， 減輕家庭生育、 養育負擔。

（二） 激發創新創業活力。 推動縣域城鎮化高質量發展， 必須強化創新創業的引擎作用， 積極吸引創新人才和創新企業。 如膠州要依托上合示范區、 臨空經濟區等功能區， 聚焦物流貿易、 臨空經濟等領域， 培育招引一批高新技術企業和項目。 完善支持創新、 研發后補助、 風險補償的政策措施， 落實國家更大力度的研發費用加計扣除、 高新技術企業稅收優惠等政策， 激勵企業加大研發投入， 提升自主創新能力。 促進各類創新要素向企業集聚， 建立以企業為主體、 市場為導向的協同創新體系， 推進創新鏈、 產業鏈協同發展。 營造風清氣正的科研環境和鼓勵創業、 寬容失敗的社會氛圍， 厚植創新創業文化。

（三） 補齊縣域發展短板。 為適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，需要補齊縣域在公共服務、 市政設施、公共衛生、 人居環境、 產業配套等方面存在的短板弱項， 加強縣域對經濟發展和農業轉移人口市民化的支撐作用。 對公益性項目， 加強財政資金投入， 符合條件的項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持。 對準公益性及經營性項目， 建立政銀企對接長效機制， 支持符合條件企業發行企業債券， 鼓勵銀行業金融機構增加中長期貸款投放，引導有實力的央企等大型企業參與建設任務。 優化新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標分配， 盤活存量低效建設用地， 保障合理用地需求。

（四） 挖掘農業農村價值。 開發農業多重價值， 促進農業與加工、 旅游、文化、 康養深度融合。 打造一批現代農業產業園和產業強鎮， 支持多鎮街共同發展優勢主導產業， 做強農產品加工業。 突出山海特色和農家風情， 做優休閑觀光和農耕文化等體驗農業。 依托農村電商、 網紅直播等新業態新模式， 作響青島農產品牌。 探索農村資源價值的變現方式和機制， 將農村資源配置給最有效的使用者來挖掘其內在價值。 通過配套基礎設施、 提供公共服務將農村資源變為資產， 再將資產轉讓給企業、 家庭等市場主體來創造現金流， 市場主體則通過各種商業模式使得現金流最大化， 從而實現資源的保值增值。

（五） 加大政策支持力度。 推動縣域城鎮化高質量發展， 要注重從政策制度層面打通堵點、 痛點， 激發城鎮化發展的生機與活力。 在目前的制度框架下， 因缺乏上級配套政策支持、 改革授權沒有到位， 國家城鄉融合發展試驗區的農村權益有償退出機制、 生態產品價值實現機制等任務自主突破難度很大。要主動對接國家新舊 《土地管理法》，積極爭取省級部門允許即墨、 平度、 萊西國家城鄉融合發展試驗區開展試點；在建立生態產品價值實現機制中， 出臺政策完善排污權和節能環保、 清潔生產、 清潔能源企業收費價格機制， 調動銀行開發相應金融產品的積極性； 針對城市人口回遷農村門檻較高的問題， 在制定戶籍政策上向城鄉融合試驗區傾斜， 支持其探索促進人口雙向自由流動的舉措。