城市更新總體規劃編制技術路徑探索

摘 要：目前，我國的城市規劃進入了“存量時代”，小規模的擴張和大規模的城市更新成為當前城市空間的發展趨勢，城市更新從單個改造項目融入規劃體系的過程中存在一系列的挑戰。通過對各地城市更新總體規劃的研究和株洲市城市更新總體規劃的實踐，摸索能與總體規劃、詳細規劃產生互動的城市更新規劃編制的底層邏輯和方式方法，以期為后續城市更新編制提供思路。

關鍵詞：城市更新；總體規劃；技術路徑；多規聯動

1958年，荷蘭開展的首屆城市更新研討會定義了城市更新的概念，即生活在城市中的人，對自己所居住的建筑、周圍的環境或出行、購物、娛樂及其他活動有各種不滿，從而對街道、公園、綠地和不良住宅區等環境進行改善，以形成舒適的生活環境和美麗的市容。

2022年10月，為了解決未批先建，違規編制、修改、批準和實施規劃等問題，自然資源部發布《關于進一步加強國土空間規劃編制和實施管理的通知》，明確了城市更新是對城市建成區的空間形態和功能進行整治提升的活動，旨在加快地方各級國土空間規劃編制報批，強化國土空間規劃實施的監督管理。

隨著全國各地城市開發邊界的劃定工作落下帷幕，城市的版圖暫時停留在建成區的1.3倍范圍內，預示著城市未來的發展正由外延擴張式向內涵提升式轉變，以挖存量、優質量、重運營為主。以存量用地盤活和空間結構優化的城市更新規劃是新時代城市發展的主要戰略。

一、城市更新規劃存在的問題

（一）無統一的規范和技術體系

城市更新是國土空間規劃管理的重點領域。近年來，各地通過“多規合一”的方式對城市更新進行了系統治理、綜合治理和源頭治理。然而，目前城市更新規劃和技術體系的建立仍處于空白階段，各地編制的城市更新規劃沒有形成系統，規劃內容沒有統一，融入國土空間規劃體系存在難度，導致城市更新無法法定化。

（二）城市更新很難與國土空間規劃相融合

目前，城市更新內容的基礎是項目庫，各地城市更新規劃是基于行動計劃的項目庫編制的，導致城市更新很難與國土空間規劃進行融合，包括融入總體格局、交通網路、服務設施系統、市政設施系統等，往往以“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的模式解決眼前的問題，但回頭發現，仍存在很多問題。

（三）涉及內容多且雜，全面控制與重點突出的平衡點很難抓

城市更新的內容大到城市片區的風貌改造、園區的產業升級和組團的功能變換，小到道路斷面、停車位、充電樁和微亮化改造等等。宏觀更新策略的研究，往往會出現“假、大、空”的狀況，進而陷入難以落地實施的困境。這樣一來，項目庫會讓整體方案失去說服力，且難以融入城市大的空間格局和發展戰略，故探索城市更新規劃的宏觀指導性和細節實施性的平衡點，是城市更新總體規劃的重點。

二、城市更新規劃的相關案例

北京市城市更新專項規劃，通過體檢評估查問題、多元協商詢問題、整體策劃給政策、定計劃抓行動等方式，摸清城市更新的問題和需求，根據城市實際建設和生產生活現狀，劃定城市更新重點街區、城市更新街區和一般街區三種類型。其中，城市更新重點街區的更新任務比較集中，實施率≥80％的區域，按照管控圖則、規劃設計導則、規劃實施導則和存量更新導則的一控三導的方式進行規劃管控。

長沙市城市更新專項規劃，按照更新片區歷史保護要求、區位特點、建成年代、片區綜合承載力等要素，劃定全覆蓋的更新片區，提出不同的引導要求。引導要求的對象重點為老舊小區、棚戶區、危房建筑、區域性商貿市場、舊廠房、城中村、濱水空間、歷史文化資源等。

重慶市中心城區城市更新規劃，基于建筑年代、建筑質量、周邊環境和用地效率為分類權衡因子，識別城市不同類別的更新斑塊，如老舊小區、老舊商業區、老舊廠區、老舊街區等。在此基礎上，將其整合成為功能性更新、保障性更新、保護性更新片區。因此，重慶城市更新規劃方式不追求更新規劃控制的全覆蓋，而是突出重點。

煙臺市城市更新專項規劃以策略引導和建立項目庫的形式開展城市更新工作，規劃針對五大類更新對象，即老舊廠區類、老舊居住類、歷史文化片區類、低效商貿類、公共空間設施類，提出主導功能、更新策略、用地管理、政策配套四個方面的指引，形成涉及生態綠色示范、城市功能提升、空間風貌提質、產業優化升級、民生福祉改善、智慧城建賦能六個方面的三十八項重點項目。

綜上，目前城市更新總體規劃存在三種主流的編制模式：首先，以明顯的地理特征劃分全面覆蓋的更新單元，在更新重點因素上提出指引要求，以指導下一步的詳細規劃設計。該方法普適性強，指引內容全覆蓋，但針對性較弱，若要對單元內提出過于詳細的指引要求，工作量極大。其次，以類型劃定重點城市更新單元，不一定全面覆蓋，但重點突出，劃定范圍內更新項目集中且迫切需要實施。該方法針對性強，根據類型劃定更新單元，在一定程度上解決了針對性和普適性的平衡問題；最后，以行動計劃制定項目庫，通過項目庫的分布劃定更新單元，無需全面覆蓋。該方法針對性和實施性均較強，但普適性較弱，即無法滿足普通區域存在的微更新需求。

三、城市更新規劃的轉變及技術路徑

（一）城市更新規劃的轉變

1.更新內容由居住環境改善向產業升級改善轉變

為充分響應國家“實業興國、實干興邦”的號召，更好地實現產業轉型和產業升級，在城鎮開發邊界擴展有限的基礎上，城市更新的主要工作陣地從居住區轉移到了老工業區。如何改善生產環境，如何利用低效、閑置用地和如何進行產業升級，成了當前城市更新規劃關注的焦點。

2.更新主體由政府主導向政府引導轉變

傳統的城市更新由政府主導拆遷等大量前期工作，然而隨著土地經濟逐漸收縮，政府主導的城市更新項目由于資金問題難以實施。采取與市場資本合作、多元主體參加的形式，可提高城市更新方案的可實施性，同時，市場行為參與下的城市更新項目更有利于后期的運營。

3.更新方式由粗放式向精細式轉變

“拆除重建”這種簡單粗暴的方式是傳統城市更新的主要手段。隨著時代的發展，高額的拆遷收儲費用和低迷的土地市場形成矛盾，于是城市更新的方法由“拆除重建”逐步轉變為“精細改造”，形成了低成本、低影響、低實施難度的城市更新方式。

4.更新方式由單獨地塊向全域統籌轉變

傳統的城市更新往往針對某個地塊或者某個街區，但從局部更新的策略來看，不僅很難做到資金平衡，而且可能與城市整體規劃和空間發展產生沖突，所以當前城市更新規劃由之前的以項目為主的編制方式轉變為空間統籌的方式。

（二）城市更新規劃的技術路徑

首先，建立規劃體系。城市更新規劃應與其他國土空間規劃一樣，分為總體規劃層面和詳細規劃層面。城市更新的總體規劃應與國土空間總體規劃同時編制，在內容上與國土空間總體規劃產生互動，將城市更新需要強制執行的內容上傳至國土空間規劃的法定文本中，形成詳細規劃編制時必須遵守的依據，城市更新總體規劃則作為國土空間規劃中城市更新法定部分的說明拓展內容。城市更新詳細規劃在國土空間總體規劃和城市更新總體規劃的指引下進行編制，用以指導具體項目的設計和建設。

其次，明確規劃內容。城市更新總體規劃中的更新單元或者更新片區的劃分應作為強制性內容納入國土空間總體規劃中，進行法定化。在總體規劃層面，各類不同的更新單元，如歷史街區、老舊住宅區、老舊工業區等的更新方式引導，在該層面上的具體反映是規則；將各類更新要素，如道路交通、建筑風貌、功能迭代等控制要求作為重點內容進行編制。詳細規劃層面的更新規劃應以總體規劃劃定的城市更新單元為規劃界限，根據需要逐一編制設計，編制過程應在更新單元和更新要素兩個雙控因子的聯動下進行詳細設計，在該層面上的具體表現是空間形態，同時在詳細規劃層面，應形成具體的項目庫，以指導項目的實施。

四、城市更新規劃實踐——以株洲市為例

（一）株洲市城市更新歷程

株洲市城市更新歷程共分為三個階段。第一是改革開放初期的舊城改造階段。改革開放后，株洲市的經濟和人口迅速增長，舊城居住壓力陡增，陸續推進了一大批舊城改造項目，大大改善了城市人居環境。第二是21世紀初的搬遷整治階段。株洲市不僅開展了主城區污染企業搬遷工作，還開展了棚戶區改造、“三供一業”整治。第三是綜合城市更新階段。株洲市陸續實施城市綠蔭行動、碧水藍天行動、河港和黑臭水體整治、“三微六位”等城市更新專項工作，大力推進老工業片區的轉型升級，邁入全面城市更新的發展階段。

（二）株洲市城市更新規劃編制內容

株洲市城市更新規劃編制內容分為點、線、面三個層次。點為微觀的老舊廠區、老舊商業區等具有代表性的不同的城市功能區域；線為以道路為骨架進行的城市更新內容；面是指以劃定城市更新單元的方式來進行規劃管控。

1.點狀分類引導

針對株洲市老舊廠區、老舊小區、老舊商業區、老舊歷史街區、城中村的不同問題及更新需求，分類提出規劃指引，做出個案亮點，引導更新單元逐步實施。

老舊廠區更新主要根據實際更新需求進行個案研究，主要內容有老舊工業及倉儲更新、工業文化保護利用、增補產業配套、強化污染治理、制定負面清單、制定激勵政策六個方面。

老舊小區更新主要目標是完善小區配套和基礎設施，主要內容為完善社區生活圈建設、改善交通設施、完善市政設施、優化公共空間、提升公共環境、鼓勵完善住宅建筑功能、合理轉換低效建筑空間、制定負面清單和開展社區治理九個方面。

老舊商業區主要內容包括老舊市場更新、傳統商街更新、提升城市形象、制定激勵政策四個方面。

老舊歷史風貌區更新的主要工作內容為加強歷史文化保護、活化歷史文化資源、講好歷史故事、制定負面清單四個方面。

城中村更新的主要目標為分類治理，從“拆改留”過渡到“留改拆”，以人為本，完善公共服務和配套設施，在治理過程中，將核心點回歸到設計和運營上；主要任務是在城中村分類后進行一村一策的分類指引。

2.以線形成網絡骨架

將需要更新的城市道路分為生活性干線、交通性干線和景觀性干線，進而提出不同的更新要求和內容，形成城市更新網絡骨架。生活性干線主要注重完善交通活動網絡，包括機動車交通網絡和慢行網絡，提升沿街開放空間品質和場所體驗感，以安全街道、綠色街道和活力街道為主要實施抓手；交通性干線更新的主要任務是整治沿線環境，充分利用交通線路兩側低效的灰色空間；景觀性干線的主要任務是依托水系兩側的道路景觀更新，推動株洲水系形成獨具特色的株洲名片。

3.面域單元控制

根據點狀特色更新區域的位置和范圍，統籌株洲市整體空間發展策略，劃定管理單元界線重合的更新規劃單元，制定和控制單元內具體的更新措施。更新單元圖主要控制內容是單元功能定位、城市更新地塊、城市更新內容、城市更新項目。其中，城市更新地塊主要控制內容為地塊面積、項目名稱、投資估算、拆遷面積、實施和完成時間等。該更新單元圖可在控規編制時，同步進行編制和修改，通過聯動，可以更好地融入控制性詳細規劃體系和國土空間一張圖管理系統，全面統籌推動城市更新工作。

綜上所述，通過對城市更新背景、相關案例及規劃實踐的分析，對空間規劃體系下城市更新規劃的編制有了進一步的認知，具體如下：一是城市更新需要從傳統的以點狀項目更新為主的編制方式，形成系統的編制方式，需要同城市規劃一樣分為總體規劃、詳細規劃和具體設計三個層面?？傮w規劃層面明確城市更新的范圍，詳細規劃層面對更新內容進行引導和管控，設計層面進行工程方面的具體設計指導實施，共同形成系統的城市更新規劃，進而避免城市更新“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的弊端。二是在編制內容方面，底層邏輯為“先分類，后指引”的方式，無論是按場地功能、地理特征進行分類，還是按更新項目所在區域、更新面積全覆蓋或部分覆蓋劃分更新單元，都是對城市空間按一定邏輯進行了分類，然后提出相關的控制要求，但從管理層面和多規互動層面看，依據控規管理單元全覆蓋劃分城市更新單元，更利于城市規劃管理和多個規劃之間的聯動。

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作者簡介：

韓飛，碩士，株洲市規劃測繪設計院有限責任公司高級工程師。研究方向：國土空間規劃。