土地發展權視角下全域土地綜合整治工具探索

梁小薇 廖曼華 袁奇峰

摘要：全域土地綜合整治是穩妥推進農村土地制度改革的關鍵抓手。在全域土地綜合整治中，不同的整治模式會造成土地發展權的非均衡配置，使得被賦予土地發展權的項目容易實施、被削減或終止土地發展權的項目難以實施。本文從土地發展權視角出發，探究了南海區“三券”政策的三個典型案例，分析了“三券”政策的實施機制，指出“三券”政策實質上是通過土地發展權的補償和轉移來保護村集體利益、助力實施全域土地綜合整治的有效工具和重要路徑。建立和完善土地發展權轉移和補償機制，有利于推進實施全域土地綜合整治、解決因土地性質變化而產生的土地收益“暴損”問題，有利于以全域土地綜合整治為牽引深化農村土地制度改革，促進鄉村振興和城鄉融合發展。

關鍵詞：全域土地綜合整治；農村土地制度改革；土地發展權；南海區“三券”；“百千萬工程”

【中圖分類號】 TU98 ???doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.02.002

引言

農村土地制度改革是黨的十八大以來深化農村改革的一項重要內容，主要是有序推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地、征地制度等改革①，以賦予農民更多財產權利，促進鄉村振興和城鄉融合發展。習近平總書記指出，“農村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，必須審慎穩妥推進”②。2024年中央一號文件明確提出，要強化改革舉措集成增效，健全土地流轉價格形成機制、穩慎推進農村宅基地制度改革、深化農村集體產權制度改革等。同時，全域土地綜合整治也被寫入該文件。全域土地綜合整治的概念主要源于浙江省的“千村示范、萬村整治”實踐③，是以鄉鎮為基本實施單位，以國土空間規劃為基礎，通過全面推進農村土地整理、建設用地整理和生態保護修復，促進農用地集中連片、建設用地高效集聚、生態用地功能提升，進而推進生產、生活、生態“三生”融合和國土空間布局優化的一項系統性工程[1-4]。全域土地綜合整治銜接了農村土地制度改革涉及的國土空間規劃、村莊規劃、用地審批、農用地整理、集體經營性建設用地入市、耕地占補平衡等內容，是穩妥推進農村土地制度改革的關鍵抓手④。因此，在新一輪農村土地制度改革中，創新推進全域土地綜合整治，可以有效釋放巨大的制度改革紅利，激發鄉村發展內生動力，助推鄉村全面振興。

近年來，全域土地綜合整治在廣東、浙江、福建等地廣泛開展[5]。對廣東省而言，全域土地綜合整治是破解部分地區空間布局無序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生態功能退化等問題，深入推進實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”的重要路徑。其中，廣東省佛山市南海區作為我國農村就地城市化的典型代表[6]，取得的經濟成就有目共睹。然而，其過去的鄉村工業發展模式也帶來了土地資源碎片化、大量農村集體土地閑置等問題。南海區長期承擔著全國土地改革試驗田的角色，在農村土地改革方面做出了諸多探索。2022年1月，南海區獲批成為廣東省唯一的以縣域為實施單元的全域土地綜合整治試點單位。為落實全域土地綜合整治，2022年8月，南海區頒布了《關于開展“三券”推動全域土地綜合整治的指導意見》的政策文件（以下簡稱“‘三券政策”，“三券”即“地券”“房券”“綠券”）?！叭闭呤悄虾^開展全域土地綜合整治的創新工具，也是廣東省首個以全域土地綜合整治為契機創設的配套政策。探索打出“三券”政策“組合拳”，是全國首創。由于該政策實施時間較短，學界對該政策的研究還不多。本文嘗試從土地發展權視角對南海區“三券”政策進行案例研究，并分析“三券”政策的實施機制，以期為更好地開展全域土地綜合整治、進一步深化農村土地制度改革提供有益參考。

一、土地發展權與全域土地綜合整治

的文獻綜述

在我國城鄉“二元”的土地制度下，集體土地所有權具有一定的不完整性，使得集體土地的收益權和發展權也不完整[7]。土地發展權是對土地進行再發展的權利，常常作為一種政策工具用于調節土地利用管理活動與不動產財產保護的矛盾。土地所有者可通過土地使用變更、土地利用集約度提升等方式來配置土地發展權并實現土地收益[8-9]。雖然我國尚未在法律層面設置土地發展權，但我國用地實踐在不同程度上借鑒了土地發展權理論，把土地發展權所涵蓋的內容隱藏在土地所有者對土地的占有權、使用權與收益權中，使之內化為豐富的、具有中國意識和中國特色的土地發展權模式。不同的土地發展權配置決定了不同的土地利用方式，進而影響其空間特征和利益分配。目前，國內關于土地發展權的研究主要集中于土地發展權的內涵[10]、法律性質[11]、歸屬[12-13]、必要性[14]和實踐[15-17]等方面。而國外關于土地發展權的研究重點集中在發展權轉移（Transferable Development Rights， TDRs）的實踐方面[18-19]。國外的TDRs建立在土地私有制的基礎上，被認為是平衡不同主體利益的有力工具。換言之，正式的土地發展權制度在我國沒有明確規定，但其在規劃管理和學術研究中均已實際存在。與國外的TDRs相比，我國的TDRs主要是由政府引導[20-21]，并在實踐中探索形成了耕地占補平衡制度、增減掛鉤制度、“浙江模式”“重慶地券”等具有自身特色的重要路徑方式[22-23]。如前文所述，由于我國的土地發展權是“隱性”的[24]，集體土地所有者常常采用不同的途徑來落實土地發展權，以獲得更大的經濟利益[25-26]。因此，對我國集體土地的發展權轉移案例進行深度剖析，可以為實施全域土地綜合整治、深化農村土地制度改革提供借鑒和啟示。

在新時期全域全要素空間治理框架下土地整治工作得到全方位拓展。全域土地綜合整治在不同地方演化出不同的模式。例如，杭州市將土地整治與空間優化、土地流轉、村莊整治、生態修復、產業發展等工作相結合來推進[27]。重慶市實施土地整理項目迭代升級，聚焦耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，通過“劃分整治單元、明確后期利用、全域耕地整理、基礎設施配套”等路徑進一步優化用地結構[28]。無論是哪種模式，全域土地綜合整治均是以實現區域發展整體效益最大化為基本目標的。在此過程中，部分土地的市場價值會因受到行政管控而無法實現，導致部分個體的收益受損，從而引發土地收益“暴利—暴損”的問題，即劃入發展限制區的農地或生態保護地的土地發展權被剛性管控所抑制，導致土地收益“暴損”；納入發展區的土地被賦予土地發展權，導致土地收益“暴利”。當剛性控制削減了土地所有者的土地發展權時，土地所有者往往會非正式地“尋租”，繼而導致土地利用的低效、破碎及失序[29]?；谕恋厥找妗氨├p”現象，當前學術界開始關注土地發展權與全域土地綜合整治的關系、土地發展權的運作體系等[30-31]，如土地增減掛鉤中宅基地騰退補償、鎮域尺度土地綜合整治中土地發展權均衡化配置思路等內容[32]。部分研究雖有提及南海區的“三券”政策，但對其缺乏深入的案例剖析。因此，從土地發展權視角出發，以南海區“三券”政策作為研究對象，研究該政策如何有效地促進全域土地綜合整治，在理論與實踐上都具有一定的價值和意義。

二、?全域土地綜合整治工具的創新

——南海區“三券”

南海區現有土地面積共1071.82平方千米⑤。根據南海區的國土空間規劃，其土地開發主要有三種類型，并呈現三類不同的土地發展權配置格局。第一種是農村工業化向城市化轉型的區域。土地以商住開發為主，被賦予土地發展權，獲得了增值收益。第二種屬于城鎮空間內的產業發展保護區用地或被控制性詳細規劃確定的產業發展用地。土地主要用于低端工業的轉型升級，以“工改工”（工業改工業）為主，升級后仍為產業發展空間，但其土地發展權被削減。第三種為城鎮空間外的、規劃為藍綠用地等的現狀建設用地。由于此建設用地須騰退、現有建筑須被拆除，其土地發展增益被終止。同樣，全域土地綜合整治關注的是區域發展整體效益的最大化，其中也會因土地發展權的問題而導致部分個體的收益受損。南海區L工業園就屬于這樣的一個案例。雖然該工業園整體環境和產業均較低端，但據對該村集體經濟組織的訪談，該工業園每年仍能為村集體帶來約200萬的經濟收益。因毗鄰河流，該工業園在國土空間規劃中被劃為生態保護用地，須騰退并進行生態修復，進而喪失土地發展權。在騰退復綠的相關賠償未確定的情況下，村集體與當地鎮政府陷入談判僵局。不過，由于土地所有權和使用權還是歸村集體所有，只要沒有改建行為，該工業園就會得到鎮政府“默許”并繼續運營?？梢?，如果缺乏合理的土地發展權補償機制，土地收益“暴損”的主體就會抵觸全域土地綜合整治。特別是長期以來，在珠三角地區的土地增值收益分配過程中本地的村民利益是被強調且合理化的，由此催生了大量的土地食利者。這些土地食利者對獲得土地增值收益產生了路徑依賴，而當全域土地綜合整治導致其收益“暴損”時，自然就會對全域土地綜合整治產生強烈的抵抗情緒。這種情況在全域土地綜合整治實施的過程中并不罕見。因此，全域土地綜合整治的相關政策必須從土地發展權視角出發，探索使用土地發展權補償工具，才能平衡整體利益和個體利益，使得集體土地上的全域土地綜合整治得以有效實施。

為此，南海區創新性地實施了“三券”政策?！叭闭呤且越⒔ㄔO用地自愿有償退出機制為切入點，推進低效零散建設用地復墾復綠、村級工業園改造提升和鄉村生態保護修復，以達到調整和優化城鄉用地結構布局、提高土地利用效率的目的?！叭闭叩奶攸c是構建以用地指標市場化交易為渠道、以保障集體土地所有者可持續性收益為核心的利益平衡機制。結合南海區“三券”政策的具體實施案例，本研究對“三券”分別進行分析。

（一）“地券”——桂城街道半月島項目

面對土地破碎與土地資源供需矛盾的困局，南海區需要在增加農用地面積的同時，釋放被閑置地塊占用的建設用地指標?！暗厝币虼藨\而生?！暗厝笔侵冈趪量臻g規劃指導下，土地權利人自愿將其低效閑置的建設用地騰退并復墾為農用地后形成的指標憑證，包含建設用地指標、建設用地規模、耕地數量指標和水田指標?！暗厝庇墟偅ń值溃﹥茸杂?、自行協商轉讓、公開交易三種轉移路徑。鎮（街道）內自用是指在將“地券”投入到持有復墾地塊的村集體的鄉村振興項目后，節余的“地券”可以由鎮政府（街道辦）以不低于保護價的價格購得，用于鎮（街道）內其他建設項目。自行協商轉讓是指“地券”持有人委托復墾地塊所在鎮政府（街道辦）與有意向購買的鎮政府（街道辦）協商，在自然資源部門的監督下以不低于保護價的購買價格達成轉讓協議。公開交易指的是將“地券”放于公共資源交易中心平臺進行公開拍賣。其中，競拍方為新增建設用地的需求方，包括區土地儲備部門、區征遷辦、各鎮政府（街道辦）等。桂城街道的半月島項目，采用的是“地券”公開交易的方式。

半月島項目位于南海區桂城街道。該地塊承載了一些廢棄的舊廠房及其他簡易建筑物，土地利用效率低下，環境亟待提升（圖1）。桂城街道計劃通過騰退復墾的方式實現節約集約利用土地的目標。與此同時，由于建設用地開發趨近飽和，桂城街道缺少可承載新增建設用地指標的建設用地規模。在此背景下，桂城街道采用了“地券”政策，并采取公開交易的方式拍賣“地券”。根據《佛山市南海區城鄉建設用地增減掛鉤試點桂城街道半月島項目區拆舊區復墾方案》，半月島項目復墾面積122.06畝，2021年通過省市增減掛鉤項目的驗收，2022年獲得廣東省自然資源廳下發的周轉指標122.06畝（全部為新增建設用地指標）。這122.06畝通過拆舊復墾所獲的指標即為“地券”。2022年9月16日，南海區其余六鎮（街道）參與了“地券”的競拍，最終丹灶鎮以每畝35萬元、總價4272.1萬元成功競得⑥。丹灶鎮將競拍所得的“地券”用于休閑文化旅游項目、規?；a業用地的開發及本地鄉村民生公益項目的建設。通過“地券”的拍賣，桂城街道獲得了“地券”交易收入，同時實現了低效工業用地的騰退和農用地的復墾；丹灶鎮獲得了建設用地指標，用于開展和推進重點項目；南海區則實現了鎮街間的指標騰挪，達到了全域土地綜合整治的目標。

（二）“房券”——丹灶鎮“良銀心”項目

“房券”指的是在產業用地騰退時，根據村集體經濟組織所有的集體經營性建設用地或國有劃撥留用地以及物業現有租金收益、實施成本等情況，在實施物業拆除和土地復墾復綠工作后向村集體經濟組織以及其他實施主體提供的兌換產業保障房的權利憑證，可在本鎮（街道）行政區范圍內兌現?！胺咳笔紫雀鶕摰貕K的地租或物業租金水平核算應兌現的面積，然后由鎮政府（街道辦）和村集體經濟組織、清拆復墾的實施主體簽訂騰退協議并開具。待該地塊正式完成清拆、復墾和驗收后，鎮政府（街道辦）將“房券”發放給村集體經濟組織以及復墾實施主體。以“房券”兌換產業保障房，能降低自行開發地塊、建設廠房的成本。而且，產業保障房內的企業作為政府統租統招引進的重點產業企業，在后續運營中得到的保障程度更高，更易獲得較高收益、實現長期穩定發展。

根據調研，在“良銀心”萬畝農業生態示范區建設項目中，良登村孔邊經濟社需騰退復墾389畝連片水田（圖2）。按照“房券”政策中每畝復墾水田兌換20平方米產業保障房的比例，良登村孔邊經濟社獲得了7600平方米的“房券”。兌換的產業保障房每年可為村集體帶來超過130萬元的房租收入。此外，復墾后的水田由政府統招統租、引入相關農業企業進行規?；r業開發，每年可為村集體帶來150多萬元的水田租金收入⑦。

（三）“綠券”——里水鎮逢涌村復綠項目

“綠券”是指須騰退的現狀建設用地因不適宜復墾為連片農用地，但通過復綠后符合城市綠地發展或具有一定生態價值，驗收后按照一定比例兌換新增建設用地指標的獎勵憑證。作為“地券”“房券”的補充，“綠券”的產出主體一般為位于村邊、田野、道路兩旁、河畔等邊角的“非三舊”低效建設用地。這類邊角地由于規模、位置等原因不適宜復墾為耕地，無法產出“地券”或“房券”，但通過改造仍能成為具有一定生態價值的綠地。因此，“綠券”能有效促進村莊內規模較小、位于邊角的低效建設用地的騰退和復綠。復綠后，該地塊的土地權屬不發生變更，用地指標歸鎮（街道）持有。但實際上，“綠券”的權屬主體會根據實際情況進行協商，以一定比例分配“綠券”。

根據調研，里水鎮逢涌村需復綠現狀為廢棄礦山用地、總面積為83.62畝的兩個地塊（圖3）。由于坡度較為陡峭、頁巖裸露，該地塊不適宜復墾為農用地。結合礦山治理和地質災害治理，逢涌村對山體進行了生態修復和騰退復綠（圖4）。該村將獲得的“綠券”優先用于民生公益類的鄉村振興項目和產業集聚區的產業開發項目。因該復綠項目由村集體自行出資完成，所獲得的“綠券”經協商后由鎮政府、村集體經濟組織按照2∶8的比例持有。

“綠券”在實際實施中受到很多村莊的歡迎。一方面，通過“綠券”，許多村莊內的邊角、不連片的低效用地得以騰退；另一方面，“綠券”所承載的建設用地指標可用于本村的鄉村振興項目、產業發展項目等，進而有助于提高村莊收入、改善整體環境。

綜上所述，通過“三券”政策，南海區推進實施了全域土地綜合整治，有效調整和優化了土地利用結構。這也說明“三券”是一種能有效落實全域土地綜合整治的工具。

三、南海區“三券”政策的實施機制分析

由于全域土地綜合整治是依據國土空間規劃實施的，其實質上是落實了國土空間規劃的要求。在國土空間規劃中，不同的用地存在不同的發展方向，導致了土地發展權的非均衡配置（圖5）。非均衡的土地發展權配置又導致了不同用地在改造時面臨不同的境況，如被賦予土地發展權的項目容易實施、被削減或終止土地發展權的項目難以實施。南海區意識到土地發展權是全域土地綜合整治實施的關鍵所在，經過研究推出了“三券”政策?！暗厝笨梢园淹恋匕l展權以指標的形式歸還原土地所有者。而后，原土地所有者可將“地券”用于其他地塊的項目開發或通過交易的方式轉移“地券”，從而獲得一定金額的補償。對比原有的征地制度，“地券”承認了原土地所有者的土地發展權，并給予了其合理的補償，而征地制度僅給予土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗的補償費?！暗厝币部梢砸曌髟鰷p掛鉤制度的一種，但更強調了“公開交易”等市場化手段?！胺咳笨梢宰尨寮w獲得短期的現金補償，以及由產業保障房產生的長期收益?！熬G券”則允許因自身條件而無法復墾為農用地的用地在騰退復綠后仍能置換獲得一定比例的建設用地指標，使村集體獲得相應的經濟收益。

由此可見，南海區“三券”實質上是土地發展權補償和轉移的一種載體。全域土地綜合整治由于涉及大量的集體土地，在缺乏土地所有者——村集體和村民的支持下會較難實施?；诖?，南海區通過“三券”政策對騰退復墾、復綠的用地以建設用地指標返還、實物補償和貨幣補償的方式補償和轉移土地發展權。不同于過往土地征收或土地整備后村集體會損失土地所有權與相應開發許可的情況，在“三券”政策中騰退復墾、復綠后的地塊仍歸村集體所有，即村集體仍享有土地收益權，可獲得該地塊的經營收益。而且，由于騰退后的建設用地指標被用于更高效的建設項目，村集體所獲得的收益會比原來大幅提高?？偨Y而言，“三券”政策正視了土地發展權的客觀存在與補償需求，通過保護農村集體土地發展權來提升村集體和村民收益、改善村莊人居環境，調動了全域土地綜合整治的“末梢”——村集體和村民的積極性，使得村集體和村民對全域土地綜合整治的態度由抵觸轉變為支持（圖6）。

四、南海區“三券”政策

實施中的問題與對策建議

本研究通過分析南海區“三券”政策的實施案例，總結出“三券”政策背后的土地發展權轉移和補償機制，指出“三券”政策是以土地發展權的補償和轉移來保護村集體利益、助力實施全域土地綜合整治的有效工具。在深化農村土地制度改革中實施全域土地綜合整治，必須兼顧村集體和村民的利益，建立和完善土地發展權的轉移和補償機制，以解決全域土地綜合整治中土地性質變化所導致的收益“暴損”問題，從而得到村集體和村民在主觀意愿上的支持。

然而，“三券”政策在實施的過程中仍存在部分問題。一是“三券”政策存在優化和細化的空間?！叭闭叱驅徟鞒谭爆?、實施細則缺乏以及地域情況存在差異而難以推進。由于“地券”的審批需層層上報至省級單位、審批流程過分繁瑣且冗長，許多村集體對大面積的低效建設用地騰退復墾缺乏興趣。在以“房券”兌換產業保障房時，因缺乏具體的實施細則，村集體傾向持“券”選房時先到先得，可能導致獲益不公平的現象。部分鎮（街道）由于自身的區位優勢，更傾向通過城市更新等手段進行村莊整體改造，對“三券”政策缺乏興趣。二是村集體和村民對“三券”政策仍缺乏深度認識和理解，在統一村內意愿時仍存在一定的難度。例如部分村民難以接受“綠券”的部分指標歸當地政府所有，又如一些村民擔憂需承擔農用地或綠地的經營管理成本等費用。三是“三券”政策關于土地發展權的配置僅僅考慮區域內不同集體的收益不均衡，而對在城鎮化中做出貢獻的其他主體如生產性企業或者外來農民工等并未考慮收益共享的問題。四是“三券”政策的推廣還面臨一定挑戰。如何根據不同地區的差異對“三券”政策進行相應調整，以滿足不同地區的實際需求，是“三券”政策在推廣應用時需要著重考慮的問題。

基于此，本研究從土地發展權視角出發，對南海區完善實施“三券”政策提出以下幾點建議：一是優化和細化政策內容，精簡審批流程。根據不同鎮（街道）的實際情況，建立更加合理的“三券”價格機制，使“三券”價格更加符合市場現實，增強不同鎮（街道）參與全域土地綜合整治的意愿；根據實踐情況反饋的堵點、難點形成一套高效便捷的審核報批流程，以縮短審批時間，降低執行難度，提升村集體和村民的參與積極性。二是加強政策溝通宣傳，提升“三券”政策的吸引力。根據當地產業發展需求與村民訴求，盡量為村民掃除信息盲區，同時調整“三券”實施細則，拓寬“券”的投入渠道，提高“三券”兌換后的投資收益，提升村民獲得感幸福感。三是推動在不同群體、不同層級政府之間建立和完善多層級的土地發展權轉移機制，在全域土地綜合整治中兼顧多維度的公平、實現多群體的共享。四是探索“三券”政策在跨地區中使用的可行性。在同地區推廣“三券”政策的同時，深化“三券”在跨地區使用時的適用范圍、交易細則、交易價格等研究和探索，推動“三券”作為土地發展權的載體在區域協調發展中起到更為重要的作用。

結語

處理好農民和土地的關系是加快推進鄉村振興的關鍵議題。一方面，要以深化農村土地制度改革為著力點，充分利用農村現有土地資源和條件，推動建立多元主體利益平衡機制，讓廣大農民在改革中有越來越多的獲得感；另一方面，要以開展全域土地綜合整治為突破口，強化農村土地制度改革的系統性、整體性、協同性，破解土地低效利用、空間布局無序、耕地碎片分散、生態質量退化等難題，科學布局生產、生活、生態空間。南海區“三券”政策的實施，是在土地發展權視角下對全域土地綜合整治工具的創新探索，也為進一步深化農村土地制度改革提供了有益啟示。未來，南海區“三券”政策還應在實踐中進一步優化完善，助力廣東“百千萬工程”、鄉村振興和高質量發展。

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[26] 同[7]。

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[28] 徐亞娜、毛艷艷、王穎、張正偉：《重慶石柱：土地綜合整治的實踐與思考》[J]，《中國土地》2023年第11期，第58-59頁。

[29] 姚艷、徐田田、張雅婷、徐航、張遠索：《農村居民點整治中的土地發展權運作體系——以寧波市余姚最良村村莊整治項目為例》[J]，《中國農業資源與區劃》2020年第11期，第209-217頁。

[30] 同[25]。

[31] 同[29]。

[32] 陳嘉悅：《基于土地發展權的鎮域土地綜合整治研究》[D]，碩士學位論文，華南理工大學建筑學院，2022年。

注釋：

①《九州激蕩四海升騰（百年大黨面對面⑨）——為什么說新時代黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革？》[DB/OL]，2022年6月2日，http：//opinion.people.com.cn/n1/2022/0602/c1003-32436570.html，訪問日期：2024年3月30日。

②習近平：《堅持和完善農村基本經營制度》[A]，載《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社，2018 年，第74頁。

③涂圣偉、張義博、楊祥雪：《“千萬工程”對全面推進鄉村振興的經驗啟示和理論價值》[DB/OL]，2023 年 7 月 31日 ，https：//www. xuexi. cn / lgpage / detail / index. html？

id=28550547860501327& item_id=285505478605013

27，訪問日期：2024年3月14日。

④廖炳光：《充分發揮全域土地綜合整治效能?助推“百千萬工程”提質增效》[DB/OL]，2023 年 11 月 3 日，https：//www.gdass.org/MessageInfo_9943.shtml，訪問日期：2024年3月29日。

⑤《南海區區情概況》[DB/OL]，http：//www.nanhai.gov.cn/fsnhq/rwnh/zjnh/nhgk/index.html，訪問日期：2024年3月9日。

⑥《南海區首宗地券公開交易》[DB/OL]，2022年9月17日，http：//www.foshan.gov.cn/zwgk/zwdt/wqdt/nhq/content/post_5395615.html，訪問日期：2024年3月9日。

⑦李欣、林洛峰：《全省率先！佛山南海出臺“三券”制度，設立地券周轉指標池》[DB/OL]，2022年8月18日，https：//static.nfapp.southcn.com/content/202208/18/c6801249.html，訪問日期：2024年3月9日。

作者簡介：梁小薇，廣東財經大學文化旅游與地理學院講師。廖曼華，廣州市城市規劃勘測設計研究院有限公司助理規劃師。袁奇峰（通訊作者），華南理工大學建筑學院教授。

【基金項目】廣東省哲學社會科學規劃項目“基于土地發展權視角的國土空間綜合整治機制研究”（GD23YGL09）、2022年度廣州市哲學社會科學發展“十四五”規劃羊城青年學人課題“廣州科學有序實施城市更新行動研究——廣州市城市更新中的領域政治”（2022GZQN36）成果。

責任編輯：李 ???鈞