上海浦東前灘國際經濟組織集聚區發展經驗及其對北京的啟示

黃琳?呂鑫?張彥軍

摘? 要：國際組織是民間國際交流與合作的重要平臺，在國際交流環境日趨復雜的背景下，發揮重要的橋梁作用。上海浦東前灘國際經濟組織集聚區在吸引集聚經濟類國際組織過程中，在工作定位、工作手段、機制設計和環境營造等方面形成了較為典型的經驗，對于北京有一定的參考意義。結合目前北京科技類國際組織引聚工作中的現狀和困難，提出對策和建議，以利于做好下一步工作。

關鍵詞：國際組織；科技；集聚區；經驗；啟示

中圖分類號：C939 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2024.03.07

在科技創新方面，任何國家想單打獨斗都是不可能的。在創新的征途上，開放的系統充滿活力，封閉的系統必將被淘汰。人類社會科技創新發展在開放、包容、協同創新、互利共贏中不斷前進[1]。黨的二十大報告指出，要擴大國際科技交流合作，加強國際化科研環境建設，形成具有全球競爭力的開放創新生態[2]。

國際組織是為了適應國家之間的交往日益頻繁，交往的領域和范圍不斷擴大而產生和發展起來的具有國際性行為特征的組織[3]?！笆奈濉睍r期，北京正在加快建設國際交往中心，《北京市“十四五”時期加強國際交往中心功能建設規劃》（以下簡稱“《規劃》”）提出，探索建立國際組織招引目錄，制定支持國際組織落戶的若干措施，爭取符合北京城市戰略定位和高質量發展需要的國際組織及分支機構落戶?？萍碱悋H組織主要是指從事科學、技術方面工作的國際組織，為促進本領域的科技發展，致力于發表科技宣言、制定科技標準、促進科技合作、組織學術會議、出版科技文獻、培訓國際人才[4]。作為一種專業性較強的國際組織，科技類國際組織在提升國際交往能力和活躍度、集聚國際高端創新要素、增強國際人才吸引力等方面有著不可或缺的重要作用，是北京吸引國際組織落戶的重要組織類型。

2021年7月上海浦東前灘國際經濟組織集聚區正式揭牌，專門吸引培育國際商會、行業協會、同業工會等高能級經濟類國際組織。經過一年發展，該集聚區累計匯聚13家經濟類國際組織，另有6家正在洽談入駐事宜，計劃到2025年，國際組織集聚數量至少達到30家。面對日益復雜的國際形勢，上海前灘的發展經驗無疑為北京提供了有直接參考價值的啟示和借鑒。

一、國際組織吸引集聚的上海經驗

上海浦東前灘國際經濟組織集聚區僅用一年時間就匯聚了十余家經濟類國際組織，這離不開其在以下5個方面的獨特做法。

（一）充分認識經濟類國際組織的重要意義，把城市定位與經濟類國際組織引聚工作相結合

經濟類國際組織落戶情況代表了一個城市的開放程度，經濟類國際組織每年定期舉辦年會等活動，吸引國外優質企業參加，在浦東提升國際形象和影響力、增強城市軟實力、宣傳區域形象等方面發揮了積極的作用。聯合國契約組織在上海的負責人熱心參與進博會虹橋論壇浦東分論壇的策劃組織工作，推薦優質的國際組織與企業來浦東考察；英國皇家特許船舶經紀協會與交通部職業資格中心、新區航運辦簽訂戰略合作協議，連續七年開展“雙認證”國際航運專才發展計劃，助推浦東新區國際航運人才隊伍建設[5]。

前灘地區位于上海浦東新區，同時又是上海自貿區世博片區的重要組成部分，依托于天然的區位優勢，前灘地區的定位非常清晰明確，即結合自身優勢鎖定“經濟”領域，這也符合《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》中關于上海國際經濟中心的功能定位。2021年，《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》發布后，上海市和浦東新區分別出臺了《上海市推進浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區行動方案》和《浦東新區推進高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區實施方案》（以下簡稱“《實施方案》”），前灘地區抓住浦東新區打造社會主義現代化建設引領區的重大機遇，進一步明確了前灘地區著力吸引經濟類國際組織落戶的目標，全力推進前灘國際經濟組織集聚區建設（見表1）。

《實施方案》明確了要緊抓重大戰略力量、重大改革任務、重大功能平臺、重大支持政策、重大法治保障，系統性推出全球營運商計劃、大企業開放創新中心計劃、全球機構投資者集聚計劃、產業數字化躍升計劃、全球消費品牌集聚計劃、國際經濟組織集聚計劃（GOC），通過功能引領六大行動計劃，進一步做強核心功能、發揮引領作用。

（二）通過招商途徑接續出臺迭代扶持發展政策，降低涉外工作敏感性

在國際組織引進工作中，責任部門需要具有很強的鑒別力和判斷力，嚴格預防意識形態領域問題的發生，為了降低這一風險，上海市浦東新區在招引國際組織時側重于招引經濟、科技、法律仲裁類的組織，這些組織的背景和活動相對比較單一。

另外，浦東新區通過招商途徑引進經濟類國際組織，出臺相關政策，且對各職能部門出臺的所有招引政策實行統一標準。2021年中國（上海）自由貿易試驗區管理委員會世博管理局（簡稱“上海自貿區管委會世博管理局”）推出了八條支持舉措，具體包括打造高品質的“類海外”營商環境、引進海外人才特別服務以及為舉辦相關國際性會議和活動提供必要支持等。2022年，在前灘國際經濟組織集聚區成立一周年之際，上海自貿區管委會世博管理局又推出《世博地區支持國際經濟組織集聚發展扶持辦法》以及實施細則，被稱為“世博八條2.0”，具體包括辦公用房租金補貼、總部經濟獎勵、首席代表獎勵、特殊貢獻獎勵、注冊登記服務、便捷涉稅服務、資質認證服務，以及人才樂業服務等[6]。一系列硬核扶持政策成為廣納更多經濟類國際組織的法寶，有助于把政策紅利轉化為區域發展的動力和活力?？梢钥闯?，經濟類國際組織扶持政策從1.0版本升級到2.0版本，政策的核心目標更加接地氣，政策措施更偏向于獎補類政策（見圖1）。

（三）市、區兩級主責部門清晰，統籌協調解決關鍵問題

從上海市政府部門的職責分工來看，在市級層面，鑒于上海市專注引進經濟類國際組織，上海市商務委員會（簡稱“商務委”）在引進過程中發揮著重要的牽頭作用，上海市商務委推動上海自貿區管委會正式納入《上海市境外非政府組織活動領域和項目目錄業務主管單位名錄》中“經濟”和“科技”領域的業務主管單位[5]，使得管委會擁有了直接管理權，從而解決了部分經濟類國際組織因沒有明確業務主管單位而無法注冊設立的難題，為境外非政府組織開展活動創造了便利條件。

在區級層面，浦東新區國際經濟組織集聚計劃由區商務委總牽頭，上海自貿區管委會世博管理局作為區政府派出機構負責具體實施，前灘國際經濟組織集聚區就位于上海自貿區世博片區，由上海自貿區管委會世博管理局和浦東新區區屬國企陸家嘴（集團）有限公司聯手打造（見圖2）。

在經濟類國際組織具體招引工作中，區級各主管部門發揮了主要作用。按照國際組織落戶的常規程序，落戶之前要經業務主管部門同意，然后向公安機關提交申請和相關材料，申請過程較為繁雜，從遞交第一份材料到拿到登記證書往往需要一至兩年的時間。為提高工作效率，區級業務主管部門采取并聯工作的方式，在遞交申請材料之前就開始收集素材并進行背景調查。同時，區級公安部門與市級公安部門聯動，及時審批材料后遞交給行業主管部門，大大縮短了經濟類國際組織注冊落戶時間。

（四）營造優良的營商環境，具有良好的業務拓展空間

上海自貿區管委會世博管理局緊緊抓住金磚國家新開發銀行總部大樓落戶前灘的契機開展高起點規劃。前灘國際商務區在開發之初，就引進了英國惠靈頓公學、新加坡萊佛士醫院等一批高品質國際社區配套品牌，上海紐約大學前灘新址也已基本落成。在前灘，商務辦公、居住、教育、醫療、文化、休閑各類城市功能一應俱全，配比得當。沿江綠地計劃達到100萬平方米、小尺度街道適合漫步和人際溝通，避免了夜晚變成“空城”的潮汐現象，將助力其成為“立體城市”“24小時城市”?！笆奈濉逼陂g，前灘計劃擁有147萬平方米的高品質綠色商務樓宇，而整個世博地區高品質商務樓宇計劃達到600多萬平方米，可以為經濟類國際組織落戶提供更多辦公選擇。

前灘國際經濟組織集聚區服務空間位于前灘世貿中心1期（東育路255弄4號），面積達3 500平方米?？臻g可以按照經濟類國際組織辦公的需求“量身定制”，進行平面分割和室內裝修，并根據經濟類國際組織的使用頻率劃分為封閉式工位和開放式工位，而且在一定工位數范圍內免除租金。

上海自貿區管委會世博管理局持續做好經濟類國際組織的服務工作。上海市、區兩級領導經常上門走訪座談了解經濟類國際組織實際訴求，想方設法解決經濟類國際組織提出的各種個性化問題，為外籍人士協調解決區內人才公寓、子女入學等困難，積極營造“類海外”營商環境。

國際組織代表紛紛表示，前灘的類海外營商環境是重要的吸引力。這里的“類海外”不僅包括“類海外”的硬件設施，更是指與國際規則相銜接的現代經濟體系，體現在率先構建與高標準國際投資貿易規則相銜接的法治化、國際化、便利化營商環境。英國皇家特許管理會計師公會北亞區總裁李穎說起選擇前灘的理由時表示：“我們本來只想來看看，沒想到來了馬上就被前灘的魅力所吸引，決定留在這里發展[7]。隨著前灘國際經濟組織集聚區顯山露水，未來將有更多經濟類國際組織入駐前灘、更多專業人士紛至沓來，規模效應勢必將提升前灘整體的國際化人才格局，這對國際機構的發展來說有很強的吸引力?！?/p>

（五）注重民間力量和第三方機構，加強招引宣傳工作

上海自貿區管委會世博管理局與一些國際知名咨詢機構或第三方機構建立聯系，開展經濟類國際組織招引合作、事前決策咨詢等工作。同時，在引進經濟類國際組織之前，積極征求大型跨國公司的意見，重點引進行業知名度較高、影響力較大的經濟類國際組織。

上海市業務主管部門、各高?？蒲性核日胺钦黧w利用各自優勢共同發力，同對華友好的國際組織構建了良好的合作關系，探索形成了“利用現有伙伴關系—深化專業領域合作—破除程序性障礙”的引進路徑，充分發揮了已經落地國際組織的背書效應，構建了通過國際組織網絡吸引經濟類國際組織的引進機制。

二、北京科技類國際組織吸引集聚現狀和面臨的困難

國際協會聯盟（UIA）數據顯示（見圖3），目前總部在京和在京設立代表機構的國際組織總部共160家，科技類國際組織74家，其中，政府間組織10家，非政府組織64家（總部在京的17家，在京設立代表機構的47家）。

目前北京吸引集聚國際科技組織存在以下三方面問題：

（一）組織類型上，缺少有更高國際影響力的科技類國際組織

按照國際協會聯盟（UIA）根據影響力對科技類國際組織的分類原則（見圖4），目前北京最多的科技類國際組織為區域性附屬國際組織（17家，占比23%），區域性國際組織（16家，占比21.6%），國際導向的國家組織（11家，占比14.9%）。

影響力最廣泛且數量最稀少的國際組織聯合會，目前全球共36家，此類科技類國際組織北京僅有1家（國際地質科學聯合會）；其次是世界性國際組織，此類科技類國際組織在北京僅有2家（國際木材解剖學家協會和世界水土保持協會）。這一反差體現出北京大部分科技類國際組織的會員主要是面向國內和亞洲范圍。北京市有兩成左右的科技類國際組織為二級國際組織，在管理和決策上均受到一定限制，表明在京科技類國際組織在國際影響力和決策力等方面還有明顯不足。

（二）領域分布上，與北京市產業主攻方向關聯性需進一步增強

《北京市“十四五”時期高精尖產業發展規劃》提出，到2025年，以高精尖產業為代表的實體經濟根基更加穩固，基本形成以智能制造、產業互聯網、醫藥健康等為新支柱的現代產業體系，并指出要做大新一代信息技術和醫藥健康兩個國際引領支柱產業。

從北京74家科技類國際組織所涉產業領域的分布情況看，從事醫藥健康和節能環保產業的科技類國際組織最多，都占總數的21.6%，其次是科技服務業科技類國際組織占比為17.6%（見圖5）。我市重點布局推進的優勢產業新一代信息技術、智能裝備等領域的科技類國際組織數量較少，這表明現有科技類國際組織對于我市經濟產業發展的服務支撐作用還有提升空間，未來我市吸引集聚科技類國際組織的目標仍需進一步聚焦。

（三）增長速度上，近三年新增科技類國際組織駐華代表處落后于上海

2020—2022年在我國新增注冊的154家境外非政府組織代表機構中，在北京注冊的23家（占近三年增量的14.9%），遠遠落后于上海的52家（占近三年增量的33.8%）。僅2023年上半年，上海市已有9家境外非政府組織設立了代表機構，其中科技類國際組織2家，而北京只有1家，無科技類國際組織落戶。

從科技類國際組織代表機構注冊數量變化趨勢來看，2017—2023年上半年，北京科技類國際組織代表機構注冊數量呈現下降趨勢，而從2020年開始，上海在吸引科技類非政府組織代表機構方面表現出一定的韌性，這一數據連續4年與北京持平或超過北京（見圖6）。此外，盡管北京目前仍是我國國際組織集聚程度最高的城市，但是仍存在粘性不足的問題。

三、上海經驗對北京的啟示

研究上海浦東前灘國際經濟組織集聚區建設的經驗做法，對北京下一步引聚科技類國際組織提供了很好的借鑒，主要有以下幾個方面：

（一）把科技類國際組織招引擺在突出位置

北京科技資源密集，擁有北大、清華、中科院等大院大所，同時有中國科協下屬的全國各類學會總部資源，而且北京的國際科技創新中心建設近年來取得了巨大的成績，所以在引聚國際組織的過程中應充分體現出北京對于科技類國際組織的重視和關切，需加大對相關政策研究的思考，在制定相關吸引政策時應將科技類國際組織擺在顯著突出的位置，以便盡快鞏固傳統優勢。

（二）把握好外事工作紀律與招引工作關系

在與國際組織甄別、接洽、跟進和服務的全過程中，政府部門既要把握好相關紀律和紅線，又要積極主動有所作為，給予國際組織更多的關心關愛，幫助其徹底打消認知盲區和抵觸情緒，避免出現“來者一律拒之門外”或“一時熱沒有下文”等情況的發生，不讓有意向或有機會落戶的國際組織望而卻步。同時，科技類國際組織具有較強的專業性和復雜性，引進落戶工作需要有專門機構對其開展研究和對接。因此，北京還需要進一步配備既懂特定行業活動特點，又具備外事溝通和交往能力的復合型人才隊伍，以便推動國際組織吸引集聚工作高效開展。

（三）優化市、區兩級工作機制，推動明確業務主管部門

為了加大引進力度、提高統籌協調層次，建議在市級層面建立國際組織引進工作聯席會議制度，定期召開會議，決策部署、統籌推進國際組織引進的重大事項。聯席會議在市級層面設立召集人，將科技、外事、安全等業務部門和各區政府等部門納入成員單位?？山梃b上海經驗，業務部門負責相關政策、引進計劃的制定；屬地區級政府設立管委會作為國際科技組織引進的主要實施單位，專門對接、跟進引進工作以及日常服務管理，為科技類國際組織的注冊設立和工作開展提供服務。

（四）積極挖掘存量資源實現集聚，研究制定引進白名單

作為全國科技創新中心，北京在此前已經集聚了很多科技類國際組織和行業學會的總部，但是在地理位置分布上呈現分散的狀態，下一步，應盡快推動國際組織集聚區建設，先從存量資源入手，吸引推動北京現有科技類國際組織實現集聚發展。在此基礎上，全方位掃描鎖定一批使命愿景順應人類命運共同體發展要求、技術領域符合北京高精尖產業發展方向、與北京民間交流較好、業務范圍和經費來源較為清晰的科技類國際組織，形成擬引進白名單，在后續工作中進行定向引進，并在一定范圍內探索改革簡化注冊、登記、審核等工作環節。

（五）強化民間宣傳平臺，在政策宣傳、城市推介等方面增強工作力度

首先，對相關優惠政策做脫敏處理后向國內外做適度公開發布，向全世界展現積極、開放的姿態；其次，加強對科技類國際組織在北京獲得的發展機遇、取得的發展成效的專門宣傳報道，盡可能降低科技類國際組織的種種顧慮；第三，充分借助和挖掘對華友好的國際人士和國際組織等資源形成民間宣傳效應，發揮國際“朋友圈”效能，為北京吸引集聚科技類國際組織提供助力，充分利用服貿會、中關村論壇等國際科技交流平臺，邀請國際友好機構和人士出席，發揮好宣傳推介作用。

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[6] “世博八條”2.0版發布，國際組織看好上海前灘國際經濟組織集聚區.[EB/OL].（2022-07-29）[2023-08-11].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202207/29/t20220729_37918536.shtml.

[7] 浦東前灘十年：秀外慧中的世界會客廳[EB/OL].（2022-08-31）[2023-08-11].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1742640724704566438&wfr=spider&for=pc.