鄉村治理體系優化創新研究

劉碧瑩

摘 要：黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村?！?023年3月15日，習近平總書記在《求是》雜志上發表文章，強調“要完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，讓農村既充滿活力又穩定有序?！爆F階段，我國已進入鞏固脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興的新時期，“自治、法治、德治”相融合的治理體系也已經初步建構并為推動鄉村振興戰略目標的實施作出了有益貢獻。但在河南省L市具體實踐中，仍然存在著諸如鄉村基層黨組織職能作用發揮不充分、“三治”效能發揮不明顯、“三治”相關制度機制不健全等問題，制約了鄉村振興的發展進程。新的偉大征程上，如何采取有效措施破解“三治”融合助力鄉村振興的發展難題，推動鄉村振興戰略接續實施，成為當前和今后一段時間內的重要課題之一。

關鍵詞：鄉村治理體系；“三治融合”

一、“三治融合”鄉村治理體系概述與重大意義

（一）“三治融合”鄉村治理體系的提出與探索

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。在全面推進依法治國、精準扶貧、鄉村振興等國家戰略的推動下，鄉村治理也進入了新的歷史階段?！叭稳诤稀笔窃醋杂?013年浙江桐鄉治理經驗，并在之后的研究中不斷充實完善。黨的十九大提出： “加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系?！?018 年，中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（ 2018—2022 年） 》，更加詳盡地闡述了黨建引領下，深化村民自治實踐、建設法治鄉村和提升鄉村德治水平；并且明確提出“自治為基、法治為本、德治為先”，促進“三治”有機結合?？梢?，在黨中央的戰略布局和頂層設計中，“三治”及其體系化的融合方案成為鄉村治理的制度框架和載體。在此大背景之下，中國多個地市以著名的“楓橋經驗”“桐鄉經驗”為參照，圍繞基層社會治理和“三治融合”，因地制宜地展開試點探索，以期在實踐中借鑒、積累和創造易操作可推廣的做法和經驗。

（二）“三治融合”鄉村治理體系的重大意義

“三治融合”鄉村治理體系對于我國具有十分重要的意義，它體現了人民當家作主的愿望，是實現新時代國家治理現代化和實現鄉村振興戰略有續推進的必然要求。因此，新的偉大征程上，要充分認清“三治融合”治理體系的重大意義，為接續奮進“第二個百年”奮斗目標作出積極的貢獻。

1、“三治融合”鄉村治理體系是廣大農村基層群眾真正實現當家作主愿望的重要路徑

黨的十九屆四中全會明確指出，“要完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道、推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”。首先，從中華人民共和國成立至今，我國的鄉村社會治理發展衍變到如今的“三治結合”鄉村治理模式，期間經歷了從最初的“村社合一”“政社合一”直至“鄉政村治”再到“三治結合”的演變歷程?！叭稳诤稀钡臍v史演變歷程從本質上體現出國家層面“放權”與基層治理層面“收權”的動態變化。國家管理放權和鄉村治理收權的過程，使鄉村民眾主人翁地位得到彰顯。隨著我國發展進入新時代，“三治融合”的鄉村治理模式更有力地證明了鄉村人民當家作主的權利得到了切實保障和實現。另外，“三治融合”鄉村治理體系的完善和實施，各級政府的不同資源要素以合乎規定的方式和途徑沉向基層，實現國家治理現代化的頂層設計到基層層面的延展，因而基層可以獲得更精準化、精細化的服務，進而使當家作主的愿望在基層群眾中普遍得到落實。其次，“三治融合”鄉村治理體系在全國探索出了許多各具地方特色的“三治融合”鄉村治理新模式?！叭稳诤稀编l村治理的實施，回應了基層人民強烈要求參與社會治理的呼聲，大幅提升了基層人民進行社會治理的參與度，進而提升基層人民的幸福感和獲得感。

2、“三治融合”鄉村治理體系是國家治理體系和治理能力現代化的重要部分

目前，我國發展不平衡、不充分的現狀使鄉村治理體系和治理能力不足，即國家治理體系和治理能力現代化在鄉村治理方面還存在短板。鄉村治理體系和治理能力不足的問題亟需引起重視和提高。在此背景下，傳統基層社會治理尤其是鄉村治理的諸多痛點和堵點隨著新時代“三治融合”鄉村治理體系的提出和實踐而得以不斷解決?！叭稳诤稀编l村治理體系融入的治理方式是多維度的，與基層社會治理尤其是鄉村治理的核心是高度契合的，開啟了新時代鄉村治理模式改革的新篇章?！叭稳诤稀编l村治理體系以基層群眾自治為基礎，充分發揚基層民主，通過法律規范的約束作用和社會主義核心價值觀的引導作用，達到懲惡揚善的目的，從而激發出基層治理主體的積極性，最終推動鄉村治理體系在新時代的蛻變。

3、“三治融合”鄉村治理體系是實現鄉村振興戰略的重要助力

自治、法治、德治等“三治融合”的鄉村治理體系是國家在鄉村振興戰略中的突破口。通過實現鄉村治理現代化進而實現鄉村振興的戰略目標，其中，治理有效是實現鄉村振興首先要做到的要求。實踐證明，有效的社會治理可以使鄉村社會環境實現和諧穩定，進而實現鄉村振興的需要。同時，鄉村治理可以保障“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富?！钡揉l村振興目標得以實現?！叭稳诤稀编l村治理體系一方面助力上述所說目標的實現，另一方面使鄉村各項工作全方位獲得進步和提升。城鄉一體化建設加快推進，城鄉資源要素實現雙向順暢流動，“工農相互促進、城鄉相互補充、共建共治共享”的新時代城鄉關系逐漸形成。通過鄉村治理體系助力鄉村振興戰略的實現，為國家治理現代化建設作出應有的貢獻。

二、L市“三治融合”鄉村治理體系實踐中存在的困難與挑戰

（一）村民自治的參與率不高，行政化的現象普遍

1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》正式保障該條款開始實施。村民自治制度實施的四十年時間里，我國基層人民參與基層社會治理的權利得到切實保障，基層民主的范圍得以迅速擴大。但運行過程中也暴露出不少問題，以致影響了該制度更好地發揮基層自治作用。其一，有一些民眾參與自治的意識不高，影響村民自治的效果。其二，部分村民對參與自治持冷淡的態度。一方面是久居農村形成的小農經濟思想影響，另一方面是因大量知識層次較高的青壯年外出務工，余下的老年人和婦女兒童對政治以及參與自治根本不感興趣。其三，當地政府對自治過程干預過多?；鶎诱蜷L期執政形成 “行政管控”思維，容易出現用行政命令替代自治決議的情況。

（二）法治在農村實施緩慢，維權不易

1978年黨的十一屆三中全會以來，改革開放政策在各領域得以實施，依法治國方略在全國持續推進，法治環境逐漸向好。但是，法治在農村的推進緩慢，效果不佳。一方面，部分鄉村的村委會執行權力時不按規定的程序和要求，而用慣性的傳統方式開展工作，尤其在民主選舉中出現不公平、不公正的結果。另一方面，當出現傷害村民切身利益的情況時，維權的村民因缺乏法律意識、程序意識以及受小農思維等因素的制約，他們常常會通過吵鬧、打架、等非正規方式去解決問題。

（三）基層社會文化影響力弱，道德約束力有限

在中國幾千年的歷史變遷中，傳統文化對以農業為中心的鄉村社會響深遠，其中道德因素在維護鄉村社會秩序中充當著重要角色。隨著改革開放的不斷推進，城鄉之間的交流與合作逐漸頻繁，傳統鄉村社會的文化、觀念以及道德倫理秩序不斷受到沖擊和影響。一方面，鄉村社會傳統的熟人關系因受城市帶來的多元文化價值觀的沖擊而逐漸疏遠，鄉村社會群眾的精神信仰、價值理念也因傳統倫理道德約束力的削弱而受到挑戰。另一方面，伴隨市場經濟的發展，城市具有比鄉村社會更具吸引力的職業前景及物質水平，大量鄉村優秀人才或者現代鄉賢等進入城市工作或者謀生，他們對鄉村治理的認同感不斷弱化，從而加劇鄉村道德倫理缺失的危機。在適合現代鄉村治理新的約束機制還沒健全和完善時，鄉村社會出現德治缺位的情況。

（四）三治融合深度不夠

“三治融合”經過不斷發展已經形成了具有可推薦、可復制的“桐鄉經驗”、“楓橋經驗”等優秀典型，在實施治理過程中呈現出了顯著的成效，但是作為鄉村治理創新的典型，其實施過程以及賴以運作的機制還沒有建立起來，“三治融合”合力還沒有發揮到最大。一方面，在鄉村治理過程中，自治、法治、德治孤立發展，缺乏彼此之間的協同性。另一方面，在“三治融合”中，更加注重的是三治之間的“合”而不是“融”。主要表現為：

首先，自治、法治、德治三者在鄉村治理中發揮的作用不同，各自所適用的領域也不盡相同，在目前“三治融合”的實踐中，出現了不同部門各自管理一塊的現象。比如自治常常是基層政府組織或者農村基層黨組織、村委會負責，法治通常是由公安部門、檢察院、法院共同承擔，德治一般是政府宣傳部門在負責，這種分離式的治理方式使“三治融合”治理方式呈現碎片化的趨勢，在各治理部門行使職權的過程中，往往從自身利益出發，農村地區對“三治融合”的治理體制缺乏重視。主要表現在村民缺乏完善的自治平臺，無法調動農村居民的積極性，因此無法實現“善治”。第二，一些農村地區未能加強法治對德治的規范作用，具體表現為缺乏科學的村規民約，農村居民的文化認同得不到重視，鄉村法治建設緩慢，難以保障德治、自治所需。第三，一些農村地區沒有充分利用法治對于自治的驅動力，主要是由于現行司法體制改革缺乏有效進展，司法執法的內部結構沒有改善，法律監督有待完善。

（五）鄉村治理人才短缺

一是空心化、老齡化問題嚴峻。農村基礎勞動力隨著城鎮化推進，開始大量的進入城市謀生。進城務工的大多是中年男性，留守在農村的大多是婦女、老人、兒童，占比最多的依舊是老年人口。因為中青年實則是鄉村治理的中堅力量，但是每年人口的大量外流，不得不讓婦女、老人、兒童成為實際參與鄉村治理的代言群體，在處理鄉村問題上心有余而力不足，無法有效處理一些村級事務，也影響了鄉村經濟的發展。

二是村干部能力不強，基層黨員先鋒模范作用發揮不充分。部分基層黨組織干部希望接受新事物，接受培訓，但由于自身學歷不高，受教育接受程度弱，缺乏創新能力，使得農村在進行鄉村治理的過程中缺乏創新性與前瞻性?，F階段農村干部是從村民中選舉出來的，由于長時間工作崗位固定，容易產生“近親繁殖”的現象。

三、L市“三治融合”鄉村治理體系的創新路徑

（一）堅持黨建引領“三治融合”

加強農村基層組織建設是鄉村實現治理有效的有力保障。加強農村基層組織制度建設，協調各方利益，組織群眾開展村民自治等活動。一是加強農村黨組織建設，強化黨的執政基礎，基層黨組織發揮“三治融合”的作用，在現有法律框架內積極管理農村村民的基本權利，以道德典范的力量影響和引導農民遵循，促進與農村地區的和諧、文明。二要充分發揮基層組織的主導作用，立足農村，深入基層，積極發揮基層政府的主導作用，支持各種農村組織的建立，積極協調農村社會關系。在基層黨組織和基層政府的領導下，積極探索實現人民自治的有效途徑，激發公眾參與和村民自治的積極性。在黨和政府的領導下，探索自治形式，不僅是黨的領導不斷提高的客觀前提，也是提高農村治理效率的必然決定。

自治、法治和德治都有其自身的功能和作用，三者相互作用形成一個整體，但不能自然地相互融合。困難是多方面的，在治理過程中，可能彼此單獨發揮各自功效，可能存在兩種因素相吸或者相斥的困境。通過堅持和完善基層黨組織領導，可以在黨的建設過程中的將自治、法治、德治統一起來，實現“三治融合”，按照黨的方針政策工作，在基層黨組織組織的領導下，最大限度發揮自治、法治、德治的作用。鄉村治理理論認為治理主體不再局限政府，其他村級組織，包括村委會、村委會、個人團體、公益組織，都可以作為“三治融合”治理的自治載體。在履行社會治理職能時，可以通過自治、法治、德治等方式相互配合，但是，只有在黨的領導下，這些治理行為才能聯合起來，為實現“三治融合”共同努力。

（二）凝聚多元治理主體參與共識，提高各參與主體的治理能力

其一，拓寬主體參與治理的渠道，提高村民參與村莊治理的水平。首先，對現有的村民參與治理的途徑進行創新。引入現代信息技術，通過網絡途徑實現鄉村治理的全過程、高覆蓋的參與，可以使得鄉村治理更加透明公開。其次，發揮村莊精英的作用。深入推進網格化管理，將村民與村委會通過村民代表聯系在一起，通過信息化手段與傳統手段的結合，推進村民有效參與村莊治理。最后，重視對農村青年的培養。加深對農村的認識，使他們能夠融入在鄉村，成為建設村莊的中堅力量，破解農村人才流失困境，為鄉村發展注入新鮮血液，推動鄉村的創新發展。

其二，推動村干部村務工作的能力提升，提高村干部為人民服務的責任意識。一方面，提升村干部處理公共事務的能力與水平。通過崗前培訓和日常學習相結合的方式，提升村干部的工作能力和責任意識。發揮駐村干部的作用，提高村干部的工作能力，協調好“村兩委”和鄉鎮政府的關系。另一方面，豐富民主協商的形式，通過村民議事、村務公開等方式，增強村民的參與感，為村民自治的發展提供民主化的環境。鄉鎮政府與村委會之間領導與被領導的關系，嚴重弱化了村委會的自主性。因此，鄉鎮政府應將權力釋放給村委會，擴大其權限，激發村民自治的活力。與此同時，應加強對村委會的監督，最大限度的發揮村民自治的功能。

（三）加大自治、法治、德治融合力度，深化三治融合的治理基礎

一方面，推動自治、法治、德治協同發展，發揮三治結合的作用。首先，增強村民自治的作用。發揮自治的作用，持續推進對村級事務民主協商的創新，深化村民民主意識，積極參與村莊治理，實現高效的村民自治。其次，推動農村法治化建設。普法宣傳工作應加大力度，通過線上線下等多種形式，提高農民的法律意識和用法律解決問題的能力；同時建立村民法律援助團，通過專業化人才的幫助，使農民通過法律途徑解決問題，推動農村的法治建設。最后，培育新的德治風尚。加大社會主義核心價值觀的培育以及新型村規民約的宣傳，改善農村的不良社會風氣，充分發揮德治的作用。通過自治、法治、德治不同程度的發展，夯實“三治融合”的發展基礎。

另一方面，因地制宜，合理分配三治的發展重心?！叭稳诤稀辈⒉皇悄Ｊ交?，而是應該因地制宜，通過三治的配合協調，更好的推動農村社會發展。在傳統型農村，對村民自治與德治方面的建設更加重視，因此，應更加注重法治建設，通過法治建設使得農村自治和德治更加規范，通過法治建設帶動德治與自治的發展。法治觀念的普及增強農民追求公正平等的主動性，德治觀念則內化村民的行為思想，二者協調促進村民自治發展。

一言以蔽之，“三治融合”旨在根據新時代鄉村振興戰略的根本要求，全面規劃和深度塑造鄉村社會。誠如顧培東的總結，“基層治理的本質，就在于通過基層場域，將對彌散的個人行為的規范、多樣化社會需求的回應以及復雜社會矛盾的解決，統攝到國家在基層的總體安排秩序之中”。

參考文獻：

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