基于審計視角的農業面源污染治理優化路徑研究
——以C 市為例

錢 莉，張 韜

（四川外國語大學，重慶 401147）

面源污染，顧名思義是指沒有固定排污口的環境污染。 農業面源污染（ANPSP）即是指在農業生產活動中，化肥、農藥以及其他污染物通過農田地表徑流或滲漏形成的環境污染，其污染的對象主要是水體， 污染物主要是重金屬、 硝酸鹽、NH、有機磷、病毒、病原微生物、寄生蟲和塑料等。 目前，農業面源污染的主要來源包括畜禽規?；B殖、農藥化肥施用、水產養殖、作物秸稈以及地膜殘留等。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視農業可持續發展，將農村生態環境保護和農業生態平衡放在與農村經濟發展同等重要的位置，從此，社會各階層才開始真正重視農業面源污染及治理工作。 當前，我國農業面源污染存在的問題不容樂觀， 習近平總書記指出，農業發展不僅要杜絕生態環境欠新賬，而且要逐步還舊賬，要打好農業面源污染治理攻堅戰[1]。 C市地處三峽庫區腹心，集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，是長江上游重要的生態屏障，其特殊的地形地貌和密集的水系布局，使得C 市農業面源污染防控和治理任務較為艱巨。

1 農業面源污染防治審計監督的情況綜述

根據審計調查取得的C 市2017 年以來的農業面源污染主要污染物構成數據， 總體來看，C市農村生態環境情況總體向好，農業面源污染局勢逐步緩解。 具體表現為：畜禽養殖污染治理初見成效， 農藥化肥施用總量呈緩慢下降趨勢，秸稈焚燒和農膜殘留得到有效遏制。但局部農業面源污染問題仍然存在，特別是集約化經營和規?；B殖帶來的面源污染風險在個別點上仍然非常突出。

1.1 污染物構成

1.1.1 化肥、農藥施用情況。 2022 年，C 市化肥施用總量（折純）為93.82 萬噸，相比于2017年的95.46 萬噸下降了1.64 萬噸， 降幅1.75%。2015 年C 市化肥施用量已經達到峰值97.73 萬噸，自2015 年實施化肥零增長行動以后，C 市化肥施用總量已呈現緩慢減量趨勢， 目前C 市單位面積化肥施用量低于全國和長江沿線省市平均值。

2022 年，C 市農藥施用總量（折算） 為1.49萬噸，相比于2017 年的1.75 萬噸下降了0.26 萬噸，降幅14.85%。2009 年農藥施用總量達到峰值2.2 萬噸，之后呈緩慢下降趨勢，下降的主要原因是對高毒高殘留農藥進行了政策性控制、土地規模經營后精準施藥技術的推廣以及綠色防控技術的應用，目前C 市單位面積農藥施用量遠低于全國和長江沿線省市平均值。

1.1.2 畜禽養殖糞污情況。據測算，2022 年，C市存欄生豬1300 萬頭、 牛128 萬頭、 羊253 萬只、禽1.4 億只，與2017 年相比略有增加。按照C市畜禽糞污綜合利用現狀， 預計綜合利用率為76.6%， 其主要畜禽的年排放糞便約2760 萬噸，尿液約2140 萬噸（不含沖洗污水）。 目前，C 市畜禽養殖污染風險總體可控，特別是在對禁養區內的養殖場（戶）實施關閉搬遷后，畜禽養殖的面狀污染和流域性風險已經得到控制，但個別養殖場的點源污染風險仍然廣泛存在。

1.1.3 農作物秸稈情況。 據測算，2022 年，C市主要農作物秸稈理論資源量1240 萬噸， 可收集資源量945 萬噸， 資源化綜合利用量802 萬噸，綜合利用率85%，同2017 年相比，農作物秸稈綜合利用率提升2.62%。 C 市成片成規模焚燒秸稈的現象一直較少， 主要為農戶零星焚燒，對大氣的污染不明顯。 但隨著農村勞動力減少，零星焚燒秸稈行為有增長勢頭。

1.1.4 農膜使用情況。 據測算，2022 年，C 市農膜使用總量為4.86 萬噸， 相比2017 年的4.55萬噸增長了0.31 萬噸，增幅6.8%。 C 市農膜使用總量呈較快增長趨勢，但增幅逐年降低，增長原因為采摘、休閑等農業產業的發展對農膜需求較大，但土壤中農膜殘留量較小。

1.1.5 土壤重金屬污染。C 市土壤重金屬污染主要呈點狀、塊狀分布，其重金屬污染的主要來源包括工礦企業排放、道路交通跑冒滴漏、部分礦山周邊水土流失，以及有機肥施用中將重金屬帶入農田。當前C 市正在推進的畜禽糞污資源化利用和有機肥替代化肥行動，主要以畜禽糞污為原料，其重金屬含量超標概率大，是當前土壤重金屬污染的潛在風險隱患。

1.2 污染發展態勢

當前，C 市農業面源污染情況總體上呈現以下發展態勢：

1.2.1 規模養殖帶來的面源污染風險更加突出、直接。 規模養殖帶來的污染風險是當前C 市農業面源污染所有污染源中表現最突出、最直觀的，也是基層百姓反映最突出的。 很長一段時間以來，中小型養殖場由于業主投資能力弱、養殖場配套設施不完善等原因，成為了農業面源污染的主要污染物來源。但隨著十八大以來環保要求越來越高，加上國家對畜禽養殖糞污設施升級改造的投入力度不斷提升，中小型養殖場糞污處理設施得到了逐步完善。但點多面廣的中小型養殖場仍然是C 市農業面源污染的主要污染物來源，很難在短時間內完全控制， 關停后死灰復燃、養殖場缺乏環保實施等問題仍然大量、 廣泛存在。此外，部分大型養殖場也因為糞污處理技術和處理成本的原因，未能完全消除污染風險。

1.2.2 經濟作物已成為化肥農藥施用中的最大增長點。雖然C 市化肥農藥施用總量已呈現出持續下降趨勢，但蔬菜、水果、藥材等經濟作物的個別化肥農藥施用量增長勢頭并未下降，反而呈較快上升趨勢。 比如在柑橘種植中，一般一棵盛產期的柑橘樹一年的化肥使用量為4-5 公斤，但由于果農過于追求產量，其大多數柑橘樹一年的化肥使用量都達到了10 公斤， 平均化肥施用量增加了100%，甚至更多。

1.2.3 農村垃圾構成日益復雜， 處理難度加大。 長期以來，C 市的農村生產、生活垃圾主要以秸稈、雜草、蔬菜殘留等易腐爛垃圾為主，塑料包裝物較少，基本上都是在農村產生并在農村范圍內自行消納處理。但近年來隨著農村經濟社會發展水平的不斷提高，農村生產、生活垃圾中出現了很多塑料袋、食品包裝袋、電子產品、油漆殘留物、玻璃瓶等不易腐爛垃圾。同時，輸入型垃圾也越來越多，成分更加復雜，處理難度更大，并呈現出快速增長的勢頭。

1.2.4 農村生活污水直排問題日益嚴峻。 隨著農村生產生活條件的不斷改善，農村生活污水產生量呈現出明顯增多趨勢，農村自來水廣泛覆蓋，洗衣機、水沖式廁所快速普及，人均生活污水排放量明顯增加。但農村生活污水基本上都未經處理，直排至地表徑流或自然土壤中，導致水體或土壤中磷、重金屬等有害物質含量超標。當前，農村生活污水收集難度大、成本高，其無害化處理和資源化利用是我們必須要面臨的重大難題。

2 農業面源污染的主要特征及原因分析

2.1 農業面源污染的主要特征

根據審計調查取得的C 市2017 年以來的農業面源污染主要污染物構成數據情況分析，當前C 市農業面源污染呈現出以下幾個方面的主要特征：

2.1.1 分散性和隱蔽性并存。 與點源污染的集中性、直觀性相反，面源污染是隨著當地的土地利用狀況、地形地貌、水文特征、氣候條件等變化而變化的，農業面源污染在不同時間段和不同地域內具有很大的特征差異。特別是化肥、農藥、重金屬等造成的污染，不易通過人的感觀直接察覺，有害物質短時間內不易監測，排放的地理邊界和空間位置也不易識別，很難判斷是否屬于某一具體地塊形成的污染源，具有極強的分散性和隱蔽性[2]。

2.1.2 隨機性和不確定性兼具。 農業生產是一個自然生態系統與人類主觀活動相互影響的復雜過程，作物種植的產出量一般依賴于農業生產的投入品，但其轉化率極易受到外界環境的影響，如降雨量、溫度、濕度等。同時，不同農業生產者在生產資料的施用方法、施用量上的認識存在較大差異，這就導致了農業面源污染在形成過程中也具有較強的隨機性和不確定性，難以實現精準控制和精確治理，也難以通過某種單一技術治理區域內的所有面源污染[3]。

2.1.3 持續性和不易監測性并重。 農業面源污染物對水體或土壤的影響是一個漸進的過程，是長期積累造成的結果。而農業面源污染物的來源又極為廣泛，形式多種多樣，相互間交叉影響，污染物的遷移轉化還受降雨等天氣影響很大，因此很難監測到具體的污染者及排放量。比如重金屬對土壤的污染，并不是一次或幾次使用重金屬超標的畜禽有機肥造成的，而是幾年甚至幾十年持續使用重金屬超標的畜禽有機肥造成的，這種污染在形成過程中監測難度極大，但污染一旦形成，其短時間內難以得到根本治理，可能會多年時間持續導致污染發生。

2.1.4 可利用性和可逆轉性兼備。 在農業面源污染的眾多污染源中，除重金屬、農膜殘留等污染源難以再利用外，其余多數污染物均為有機物， 可以作為農作物的肥料來源進行加工再利用。 在農業面源污染的區域內，農業生產者可以通過農業產業結構調整、改進農業生產技術等方式，達到加工利用、降解利用和環境自凈的目的，實現被污染農業環境的逆轉。

2.2 個別地區農業面源污染狀況加劇的原因分析

審計調查中發現，C 市個別地區農業面源污染狀況呈現出加劇態勢，分析其原因主要包括以下幾個方面。

2.2.1 現行土地經營模式導致經營者重產出輕保護。當前農村土地經營模式正在加快轉型，不少農業經營者采取短期租賃土地的方式進行農產品生產， 這導致了土地承租人只重視土地的短期產出率，而不重視耕地的質量保護。為了提高土地短期產出率， 土地承租人大量施用化肥農藥等農業投入品，以實現短期內的經濟效益，這直接導致了耕地質量的快速下降， 也造成了當地水體富營養化等環境污染。以蔬菜種植為例，土地經營者可能只流轉某地塊3-5 年，到該地塊產出率降低時，經營者就開始另尋地塊租賃， 由于目前對該行為并無相關法規進行限制，所以形成了惡性循環[4]。

2.2.2 農村勞動力匱乏導致施肥用藥方式不科學。 C 市是典型的丘陵山區，農業機械化程度普遍偏低， 大多數農業種植都以人工勞力為主，伴隨著農村勞動力的大量外出務工以及勞動力的產業轉移，造就了“懶人式莊稼”。比如除草，農業生產者從經濟角度考慮自然會選擇利用除草劑而非人工除草；比如施肥，以前農戶畜禽養殖普遍，農家肥積蓄較多，而現在家庭畜禽養殖大量減少，基本上無農家肥可用，加上化肥施用量少而且肥效快，所以普遍選擇施用化肥。農藥、化肥一般都是直接散施在地表土壤，下雨后形成地表徑流極易造成面源污染。

2.2.3 當前土地管理制度約束種養循環農業發展。 種養結合、循環利用是解決農業面源污染最有效的方式之一，但由于受到當前嚴格的土地管理制度約束，C 市很多果園、魚塘、蔬菜基地都無法滿足規劃建設養殖場條件，種植業和養殖業在區域布局上被強行分割開。這使得養殖場的畜禽廢棄物作為有機肥利用的難度大大增加，而果園等種植基地又不得不因為缺乏有機肥可用而大量使用化肥。 與此同時，養殖場的糞污因為無法還田還會造成養殖污染，種植基地過量使用的化肥又會造成周邊水體的富營養化。

2.2.4 農村傳統生產生活循環鏈條正在被打破。長期以來，我們的農村都處于自然經濟狀態，形成了傳統而有效的農村庭院經濟模式，這是一種比較完善的生態循環農業模式。 農戶餐廚垃圾、 蔬菜殘留等一般作為畜禽飼料用于養殖，畜禽養殖過程中形成的糞污、生活污水又作為有機肥還田使用，基本能夠實現就近就地消納。 但近年來，隨著農村經濟社會的快速發展，農業逐步趨向產業化、專業化，多數農戶選擇外出務工，沒有勞動力再搞家庭養殖，很多農戶甚至連地都已經不種了，傳統農業生產、農村生活循環鏈條基本已經被打破，這無疑大大增加了農村污染來源[5]。

2.2.5 農村散居模式導致生活垃圾及污水收運處置難度大。 當前，C 市農村居民仍然以自然村、分散居住為主，其生活垃圾、污水處理最大的問題是收集困難。 由于農戶居住相對分散，農村垃圾和生活污水收集、轉運工作量點多、面廣，垃圾收運、 污水處置體系建設和運行成本都非常高，地方財力和農戶承受力都很有限，這使得城市垃圾收運體系難以向農村延伸。 當前，已經建成的部分農村集中居住點污水處理站和鄉鎮污水處理廠的運行維護開始顯現出制度性問題，設備運行時好時壞、設施維護捉襟見肘，甚至二次污染的現象也時有發生[6]。

3 農業面源污染治理采取的措施及存在的問題

3.1 農業面源污染治理已采取的措施

當前，C 市在治理農業面源污染過程中已經采取了很多針對性措施， 主要包括以下幾個方面：

3.1.1 強化農業面源污染監測工作。 近年來，C 市不斷加強農業面源污染監測點建設、強化農業面源污染日常監測工作、開展農產品土壤重金屬污染普查、開展農產品產地環境網絡監測預警等。 但總體來看，各項監測工作的覆蓋面還遠遠不足，已取得的監測數據仍然不能全面準確的反映我市農業面源污染的真實狀況。

3.1.2 重點治理流域性農業環境問題。 主要選擇重點水源保護區和環境敏感流域，開展畜禽養殖污染、農田面源污染、水產養殖污染、地表徑流等方面的綜合治理。通過組織項目示范區的污染治理實施，形成示范區內農田溝渠設施建設標準化，畜禽養殖場污染治理和養殖廢棄物資源化利用規范化。

3.1.3 開展農藥化肥減量增效行動。 以推廣測土配方施肥為主要抓手，開展農藥化肥減量增效行動。據統計，我市化肥施用量從2015 年開始實現負增長， 農藥從2008 年以來一直保持負增長。開展農藥化肥減量增效行動對治理農業面源污染起到了很好的效果。

3.1.4 提升畜禽糞污資源化利用能力。 加強畜禽養殖行政審批管理和污染防治，啟動畜禽養殖禁養區、限養區、適養區劃分工作，對禁養區內的養殖場（戶）進行搬遷關閉。加快養殖場污染治理配套設施建設，推動養殖場節水設施、雨污分離設施改造，加快沼氣設施建設、固體有機肥設施建設及養殖場糞污處理設施裝備配套，提升畜禽糞污資源化利用能力。

3.2 農業面源污染在治理過程中存在的問題

當前C 市在農業面源污染治理過程中仍然存在以下幾個方面的突出問題：

3.2.1 農業面源污染相關數據不完整。 當前，C 市在農業面源污染防控治理工作中存在的最大問題就是對農業面源污染的底數不清。農業面源對水體的污染究竟有多大、農業面源污染各污染源所占比重是多少，沒有一個準確數據，家底不清，各說各的。 現在我們所采取的是排除法核算，即除了工業污染、生活污染，其余的都算為農業污染，這顯然是很不準確的。數據不準確，家底不清又必然會為農業面源污染治理思路和防控方法帶來爭議、混亂。

3.2.2 重農村工程建設輕農業技術推廣。 目前，我們仍然存在一種認識誤區，那就是一說到農業面源污染治理，就要以工程項目建設等基礎設施為主，突出以工業化或城鎮化的污染治理思路，這顯然是不對的?；A設施必不可少，但如何應用這些設施設備，如何推廣農業面源污染治理的思路和方法卻顯得更加迫切。比如某流域農業面源污染綜合治理項目，其田間生態攔截溝渠全部用水泥澆筑，不僅達不到治理效果，反而還對農田原有生態系統造成了破壞；再如某村已建成的農村生活污水處理設施，其治理技術采用一體化處理設備， 該村沒有配備技術人員進行操作，設備無法運行，反而還形成了閑置浪費。

3.2.3 行業壁壘形成的條塊管理影響治理成效。農業面源污染治理涉及農業、農村、農民等不同行業來源， 其對應的行政管理部門包括水利、建設、國土、生態環境、農業農村等十多個部門，其對應的農業源又涉及畜牧、水產、種植、化肥、農藥等各生產領域。 各行業、各部門都重視農業面源污染治理工作，都在自己的行業部門內采取相應的治理措施。 如此一來，其治理思路和方法都局限在了各自的相關領域， 形成了行業壁壘。這種行業部門之間形成的條塊管理模式都要求按各自的標準和要求推進，嚴重影響了農業面源污染的治理成效[7]。

3.2.4 重末端治理而輕源頭防控。 農業面源污染不僅僅是農業生產過程中產生的，一部分還是生產投入品自身攜帶的。 比如重金屬污染，除極少部分地區土壤母質本身含量超標外，工礦企業造成的重金屬物質流失，飼料和復合肥中重金屬含量超標、重金屬超薄地膜的大量使用等都是造成重金屬環境污染的重要因素。但目前C 市還沒有從飼料、復合肥的標準修改，工礦企業的排放標準， 超薄地膜的生產環節入手來進行禁止，也還沒有從政策方向上去引導，治理思路還停留在農業部門單打獨斗的末端上，未能倒溯到農業投入品的生產領域進行源頭防控。

4 基于審計視角農業面源污染治理的實踐路徑

農業面源污染防治審計內容涉及范圍廣，為了提高審計的工作監督效能，助力打好農業面源污染防治攻堅戰，在具體實施中可以從以下幾個方面入手：

4.1 完善制度頂層設計， 制定農業面源污染的審計標準和規范

審計作為黨和國家監督體系中的重要部分，目前農業面源污染防治審計的理論處于起步階段，尚未形成完善的農業面源污染防治審計監督體系，目前沒有專門的農業面源污染審計標準和規范，審計依據不健全，影響了審計的準確性和可靠性。完善農業面源污染防治審計制度規范體系，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的監督體系，審計監督體系能提高農業面源污染防治審計的可操作性，為政府部門開展農業面源污染防治審計提供支持。 為農業面源工作提供理論指導，提升農業審計工作監督效率，有利于推進農業環境污染治理，提高我國農業面源污染治理水平。

4.2 創新審計方法，打造高效型審計

現有的審計方法主要是對水體污染進行監測和評估，而對于土壤、大氣等其他方面的污染關注較少，審計方法不夠全面。創新思路方法，提升審計成效， 審計人員可以利用大數據、“3S”等新技術獲得地理數據信息，全面了解項目整體情況。 審計人員可以通過人工智能、數據挖掘等開展關聯分析、 聚類分析等分析農業面源污染情況。 利用資源環境審計數據分析平臺，收集整理環境監測、地理國情等業務數據，充分利用業務主管部門產生的數據，確定數據采集和交叉比對范圍，加強數據邏輯關系和分析方法研究，編寫數據分析方法指引，明確數據比對分析、結果運用、核查問題疑點的具體思路、方法和步驟，充分利用信息化手段， 將信息技術融入審計監督，充分利用大數據審計。

4.3 強化落實農業面源污染防治審計整改

關注以前年度環保督察和審計查出的涉及水污染防治資金管理使用問題的整改情況，針對表面整改、弄虛作假等整改不到位的情況，因體制機制障礙導致短期內無法整改的問題，屢查屢犯的問題，要深入分析原因，提出切實可行的建議推動問題整改到位。建立健全審計整改跟蹤督促、公告、約談、問責等全過程動態管理機制，完善審計整改臺賬。 根據審計發現的問題，建立整改清單，將立審立改、邊審邊改貫穿始終，推動形成“審計—整改—規范—提高”的審計監督閉環。健全落實審計整改與紀檢監察、組織、人事等相關部門的共享聯動機制， 形成整改監督合力，持續推動問題整改到位。

4.4 健全數據治理和數據共享機制， 強化智慧審計建設

健全數據常態化采集管理機制， 推動有關地區和單位建立健全向審計機關定期報送與履行職責相關電子數據的機制， 健全完善通過政務信息共享平臺自動采集數據機制， 實現重要行業數據應采盡采。 建立審計數據中心，健全數據治理和數據共享機制， 統籌推進數據規范化標準化建設， 提升網絡安全防御和應急處置能力形成審計機關之間、 審計機關和審計現場之間數據共享機制。

4.5 加強審計人員專業素質， 推進審計人才造就工程

強化大數據審計骨干人才培養，全覆蓋、分類別、分層次開展大數據審計培訓，實現計算機審計領軍人才和專業骨干人才數量明顯提升，同時采取加任務、壓擔子、抓考核等措施，加速青年干部成長步伐， 同時建立和完善社會審計人才庫。