公共衛生法治建設：意義、價值與機制

申衛星

人類社會始終受到戰爭、地震、傳染病的威脅。從某種意義上來講，傳染病的暴發給人類社會發展所帶來的威脅比戰爭和地震所帶來的威脅還要大，原因在于：后面兩種事件所帶來的風險往往是局部性的，而傳染病一旦暴發，牽連的范圍往往是全國性的乃至全球性的。當今世界，人員流動性激增，局部傳染病往往牽一發而動全身，迅速演化為全局性危機，嚴重威脅人民群眾的生命財產安全。長期以來，公共衛生防治是我們國家治理過程中所面臨的重大難題，以傳染病為代表的公共衛生危機，由于涉及的人口數量眾多，影響的地域范圍廣闊，造成的社會影響巨大，因此深刻地影響著人類社會的興衰發展。

此次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。疫情發生以來，以習近平同志為核心的黨中央始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，全面加強對疫情防控的集中統一領導，帶領我們取得了疫情防控的階段性勝利。同時，習近平總書記也指出，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系?！芯亢图訌娨咔榉揽毓ぷ?，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平。(1)《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調：完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛生應急管理體系》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm，最后訪問日期：2021年12月1日。

強化公共衛生法治保障就要聚焦于重大的公共衛生議題，力求用法治的手段來預防、控制、消除絕大多數的公共健康危害，同時維護人的基本權利。誠如美國喬治城大學高斯汀教授(Lawrence Gostin)所言：“醫生可以挽救某個病人的生命，但公共衛生法卻可挽救成千上萬人的生命?！?2)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛生法：權力·責任·限制》，北京：北京大學出版社2021年版，第7頁。全面依法治國背景下，公共衛生法治建設的頂層設計擺在了人們面前：法治在公共衛生危機的應對過程中究竟能夠發揮怎樣的作用？公共衛生法治建設的核心價值何在？面向未來，我們又需要怎樣的公共衛生法治保障體系？目前，學術界對于上述問題的研究尚待深入，本文就此展開，以求教于方家。

一、公共衛生法治建設的意義

(一)通過公共衛生法治保衛公眾健康

公眾健康(public health)，是與“個體健康”(individual health)相對應的“群體健康”(population health)。1920年，美國公共衛生專家溫思路(Winslow)提出：“公眾健康是通過有組織的社區努力，包括改善環境衛生、控制傳染病、進行衛生教育等來預防疾病、延長壽命、促進健康的科學?！?3)C.E.A Winslow，“The Untilled Fields of Public Health”，Science，Vol.51，1920，pp.23-33.這一定義為世衛組織所接受，沿用至今。

考察公共衛生的發展史，可發現法治一直在公共衛生建設中發揮著重要作用。早在四千年前，在印度河流域的摩亨朱-達羅旁遮普的哈拉帕的古代城市，人們就已經開始有意識地建設浴室及排水系統。這一對物質壞境(衛生設備)進行控制和改善的行動，被視為公共衛生的早期起源之一。(4)[美]喬治·羅森著，黃沛一譯：《公共衛生史》，南京：譯林出版社2021年版，第97頁。在古希臘與羅馬時期，當時的人們建立了公共衛生管理制度：希臘諸城邦為其居民提供公共衛生服務，羅馬則有專門的衛生委員會來負責處理供水問題，同時該委員會還負責維護公共浴室，掌管道路的清潔工作，以及管理食物安全。即便羅馬帝國后來分崩離析，但這一系統仍然發揮著作用，對后世產生了深刻的影響，被視為羅馬的榮譽之一。(5)[美]喬治·羅森著，黃沛一譯：《公共衛生史》，南京：譯林出版社2021年版，第117—118頁。在中世紀時期，公共衛生實踐的基本模式成形，人們通過隔離、發展醫院，以及向社會成員提供醫療保健和社會援助來保障公共衛生安全。(6)[美]喬治·羅森著，黃沛一譯：《公共衛生史》，南京：譯林出版社2021年版，第143頁。但是，這一模式隨后受到了來自新科學和工業革命的猛烈沖擊：16世紀開始，文藝復興使得新科學蓬勃發展，與之形成鮮明對比的是公共衛生的組織管理模式相較于中世紀卻幾乎一成不變。啟蒙運動給人們帶來了一個煤和鐵的世界，工業革命在帶來巨額財富的同時也對人們的健康造成了不可忽視的惡劣影響，讓人類付出了染上疾病和過早死亡的代價，舊有的公共衛生體系已經不再能夠解決時代發展所帶來的嚴峻的公共衛生問題，轟轟烈烈的衛生運動就此拉開了帷幕，(7)[美]喬治·羅森著，黃沛一譯：《公共衛生史》，南京：譯林出版社2021年版，第149—150、232—250頁?，F代公共衛生自此濫觴，其特點和標志之一就是運用法治的手段來促進和保障公共衛生安全。

最早行動起來的是英國。在1831年、1848年、1853年和1865年，英國連續暴發霍亂，這一傳染病導致了英國成千上萬的民眾死亡。政府的調查報告指出：污穢骯臟的環境，是疾病蔓延的主要原因。因此，英國于1848年通過了《公共衛生法》(PublicHealthAct)，以中央政府的公權力介入公共衛生事務。同年，法國發生政治革命，試圖建立全民普選及確保工作權、生存權的民主共和體制，中央及地方政府成立了“公共衛生審議會”。德國在1871年設置中央“衛生辦事處”，后來，在德國首相俾斯麥的主導下，于1881年頒布“社會保險大憲章”，創立了世界上第一個全面的疾病、殘疾、勞動傷害的社會保險制度。在大洋彼岸的美國，馬薩諸塞州在19世紀中期就形成了天花疫苗注冊規程，州政府制定法律，授權市政當局“當公共衛生和安全需要時”可以對人們進行預防接種。聯邦政府于1912年成立“公共衛生服務部(Public Health Service)”，在羅斯福新政時期，聯邦政府的職責大幅度擴充，其所承擔的公共服務工作也隨之增加，其中就包括傳染病防治、疾病調查、人口統計、環境衛生改革、工廠安全衛生標準的制定、食品藥物管理等公共衛生事務。以“雅各布訴馬薩諸塞州案”(8)Jacobson v. Massachusetts and Public Health Law：Perspectives in 2005，http:∥www2a.cdc.gov/pkp/jacobson/index.html，最后訪問日期：2021年12月1日?！奥芬姿拱材戎菡V蓋姆波雷拉案”(9)Louisiana v. Gamberella，http:∥phppo.cdc.gov/od/PHLP/docs/Gamberella.pdf，最后訪問日期：2021年12月1日?！拔闯赡晗M者集體訴麥當勞案”(10)McDonald’s obesity suit tossed，http:∥money.cnn.com/2003/01/22/news/companies/macdonalds/，最后訪問日期：2021年12月1日?！坝⒏駹柤w訴訟煙草業案”(11)Legal Consortium，Tobacco Control，“The Verdict is in：Finding From U.S. v.Phillip Morris”，http:∥ssrn.com/absract=1004323，最后訪問日期：2021年12月1日。等案件為代表，美國進一步明確了政府保護公共衛生的權力和責任，以及應當遵守的程序和限制。

由此可見，現代公共衛生的發展史，也是一部公共衛生法治的發展史。公共衛生法研究的是政府與諸如醫療保健機構、企業、社群、媒體及學術界這樣的伙伴協作在確保人民健康所需要的條件方面(勘定、預防和減少人群中的健康風險)所享有的權利和所負擔的義務，以及政府為群體共同利益而對人民的自主權、隱私權、自由權、財產權及其他受法律保護的權益加以約束時的界限，其首要目標是，在合乎社會正義的前提下，盡可能使人群的身體與心理健康達到最高水平。(12)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛生法：權力、責任、限制》，北京：北京大學出版社2021年版，第4頁。公共衛生法治為公眾健康立命，面對公共衛生危機，法治雖不能直接成為對抗和消滅疾病的武器，但是它卻通過常態化的、穩定的法律機制為公共衛生建設提供了堅強可靠的制度性保障，比單一的治療發揮了更廣泛、更深遠的影響。

(二)公共衛生法治保護公眾健康的途徑

1.公共衛生法治令政府對公眾健康負有主要責任，避免了公共衛生領域的“公地悲劇”

“公地悲劇”一詞來源于美國著名的生態經濟學家加里特·哈丁(Garrett Hardin)于1968年所發表的同名文章，指的是人們過度使用公共資源，但是又無人花費必要的成本來維護公共資源的使用價值，最終造成公共資源消耗殆盡的情況。哈丁在文中舉了一個例子：在一片公有草場上，牧民們總是盡可能多地想增加牲畜的數量。原本，牲畜數量的增加意味著收益的增加，是劃算的。但是，由于牧民們過度放牧，導致生態環境惡化，草場的草量急劇下降，最終，在這片公有草場內，所有的牲畜都被活活餓死了。(13)Garrett Hardin，“The Tragedy of the Commons”，Science，Vol.13，1968，p.1244.公共衛生資源就是這樣一片天然的“公有草場”：人們往往只在意自己和家人的“個體健康”，而忽視或無力改善群體所對應的“公眾健康”。試問：個人怎么會有能力完成疫苗研發、藥品監管、醫療網絡建設等斥資浩大的公共衛生項目，并且擁有實現公共衛生目標所必需的稅收、監管、處罰等公權力呢？僅憑一己之力，許多公共衛生舉措將會無法實施，個體甚至無法維持其所需要的最低限度的健康水平。顯然，公共衛生只能通過集體行動而非個體努力來實現。(14)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛生法學五十年》，北京：中國政法大學出版社2012年，第240—273頁。對此，公共衛生法治確立了政府對公共衛生進行管制的合法性，接著對其施加了尊重、保障和促進公眾健康權的積極義務，要求政府積極進行公共衛生治理，以便實現群體之“共同善(common good)”的要求，讓群體中的每個個體都因此受益，避免公共衛生領域中“公地悲劇”的發生。早在20世紀初，美國的公共衛生法學者James A. Tobey就指出，政府的組織是“為了明確的目的，其中包括保護公眾健康，不能放棄這一重要職責”(15)Tobey，J.A.，“Public Health and the Police Power”，New York University Law Review， Vol.4，1927，pp.126-133.。聯合國《經濟、社會和文化權利國際公約》和《第14號一般意見》也對各締約國實現公眾健康權的義務進行了深入的規定，由此體現了由政府護衛公眾健康與安全，避免公共衛生領域發生“公地悲劇”的意旨。

2.公共衛生法治賦予了政府管治權，使之具備了保障公眾健康的必要手段

政府在肩負維護公眾健康使命的同時，也必須有實現公共衛生目標的必要手段。如果沒有廣泛的對私人活動的限制，就不可能保護和促進公眾健康。私主體，無論是個人、團體還是公司，都有從事令人愉快或有利可圖的行為動機。但是，這些行為卻很有可能會威脅到其他的個人或團體。(16)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛生法學五十年》，北京：中國政法大學出版社2012年版，第240—273頁。為此，就需要公權力對私主體的行為加以限制。美國聯邦最高法院在“雅各布森案”中認為，個人的反對意見不會阻礙政府運用得到公認的良好干預方法來保護公眾免受嚴重傳染病的威脅。這一觀點為眾多的公共衛生法律提供了支撐，例如強制要求人們接種疫苗的法律，強制要求汽車駕駛人使用安全帶的法律，以及強制要求摩托車騎手在行駛過程中佩戴頭盔的法律，等等。(17)汪建榮等主編：《用法律保護公眾健康》，北京：中國科學技術出版社2008年版，第44頁。顯然，在公共衛生領域，報告制度之于隱私權，強制檢測之于自主權，環境標準之于財產權，企業管制之于經濟自由，強制隔離之于行動自由，(18)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛生法學五十年》，北京：中國政法大學出版社2012年版，第240—273頁。凡此種種，都需政府具備相應的行政權，以便實施公共衛生管制措施，維護公眾健康。公共衛生法治為政府的管制權力提供了正當性基礎，劃定了諸如檢查、許可、規范以及強制等警察權力合法行使的實質標準及相應的程序，對權力運行過程中所面臨的各種利益沖突進行調節，使之能夠有效運轉，從而讓政府具備了保障公眾健康的權利基本手段和條件，使得“政府護衛公眾健康”這一命題不再是空中樓閣。

3.公共衛生法治培育支持群體，建立公共衛生合作關系

盡管政府對公眾健康權的實現負有主要的責任，但是公共衛生治理仍離不開各個群體的通力協作?！肮仓巍笔枪残l生法的基本原則之一，在公共衛生治理的過程中，政府、個人、公司、社會團體、媒體、學術界等各方主體，都需要積極參與。法治強調社會協作，立法、司法、執法、守法，法治的每一個環節都仰賴于社會各界對法律的信仰與遵守。在法治的框架下，公共衛生合作關系天然地被建立起來：以公共衛生立法為例，一部公共衛生法律從起草、通過到實施，必然要經過法定的程序，在這一過程中，公共衛生機構不可避免地需要和某些利益集團及受影響的社群聯絡，激發這些群體的參與積極性，以便法律能夠順利地通過審議并實施。通過這種聯絡以及溝通活動，公共衛生機構可以與相關社會群體建立起長期性的合作與聯系，從而為公共衛生事業培育穩定的支持群體，(19)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛生法學五十年》，北京：中國政法大學出版社2012年版，第240—273頁。實現公共衛生目標。與此同時，法治也為公共衛生合作共治提供了可靠的制度性支持：通過行業自律制度，醫院、藥企等公共衛生參與主體可以更好地遵守法律、法規的規定，提高其服務質量；懲罰性賠償制度和舉報有獎制度等公共衛生獎懲激勵機制則大大激發了公眾對于公共衛生事業的監督熱情，在降低政府監管成本的同時也極大地促進了公共衛生產品質量的提升；醫療保險制度和醫療救助制度則分散了公共衛生風險，讓群體中的每一位社會成員都能夠分享到公共衛生事業的建設成果……凡此種種，都體現了公共衛生法治培育支持群體，建立了公共衛生合作關系的意旨。

4.公共衛生法治保證公共衛生資源的合理分配

一個社會中的資源不是無窮無盡的，人們必然要面臨如何分配有限資源的問題。公共衛生資源的特性則進一步增大了分配難度。首先，同其他資源一樣，公共衛生資源具有分配上的有限性，社會整體資源中可用于保障公眾健康需求的資源是有限的，不同個體健康資源的分配也存在競爭關系。其次，不同于食物、飲水等資源，公共衛生資源具有功能和效果上的非齊率性(nonhomogeneous)，同一資源給不同的患者，可能藥到病除，也可能沒有效果，在極端情況下，甚至有可能會加劇患者的死亡……最后，公共衛生資源具有需求上的偏好性。有的健康需求，例如不受環境污染傷害的需求，獲得終身免疫的需求，人與人之間大體上是一致的。但在更多的情況下，人的健康需求大相徑庭：有的患者為延長生命，不惜接受痛苦的治療，有的患者則追求減輕痛苦，改善生存質量，愿意接受臨終關懷；還有的患者有特殊的心理和生理需求，如美容等。在這些因人而異、具有極強的偏好性的需求中，應當如何取舍亦是問題。公共衛生資源的上述特性決定了它的分配難度，帶來了公共衛生資源分配的三大難題：第一，社會的總資源要為公共衛生需求留出多少份額？第二，不同類型的公共衛生服務需要配備多少資源？第三，社會中的每個成員各自有權獲得多少公共衛生資源，以及，誰來為此買單？不同的人可能對這些問題持有完全不同的看法。例如，在公共衛生學者看來，應當將公眾的健康放在首要的位置，盡可能多地把社會資源向公共衛生服務傾斜，但是，也會有人偏向將社會資源投放到其他方面，比如基礎設施建設、能源開發和軍備，等等。法治為上述爭議的解決提供了一個政治程序框架，以便人們通過法定程序來凝聚共識，形成國家意志。同時，法治也劃定了資源分配的合理標準，例如，聯合國《第14號一般性意見》第12條就指出，公共衛生服務應是可獲得、可及、易接受和有質量的，即各國需要具備足夠數量的、非歧視面向所有人提供的、符合醫學倫理以及當地文化的高質量的公共衛生服務，以便滿足公眾的健康需要?？傊?，離開了法治的框架，一個社會中的公共衛生資源就難以做到有效、合理的分配。

二、公共衛生法治建設的價值

(一)公眾健康權與公民基本權利：公共衛生法治的價值追求

在公共衛生法治中，有一組既相互對立又相互統一的價值追求，即維護公眾健康和保障公民的基本權利。公共衛生法治以維護公眾健康為根本使命，沒有公眾健康，公共衛生法治就不成其為公共衛生法治?！秱魅静》乐畏ā泛汀锻话l公共衛生事件應急條例》均規定，我國公共衛生法規的立法目的是保護公共衛生、維護社會秩序、保障人體健康。另一方面，政府保護公眾健康、安全及福利的固有權力又要受到個體的自主權、隱私權、自由權、財產權及其他受法律保護權益的約束。(20)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛生法學五十年》，北京：中國政法大學出版社2012年版，第240—273頁。如何在公民的基本權利與國家保護和促進公眾健康的權力與義務之間求得平衡，是公共衛生法繞不過去、必須回答的難題。

在哈佛大學教授Jonathan Mann看來，公民的基本權利保護與促進公眾健康這兩項目標之間是相互統一、相互促進的關系——保衛了其中一項，就促進了另一項。原因有兩點：首先，健康權本來就是公眾的一項重要的基本權利，如果一個人沒有健康權，那么，他就無法享受其他的基本權利。其次，基本權利保障水平的好壞又會反過來影響公眾的健康水平，比如，刑訊逼供、非法拘禁等侵犯公民基本權利的現象會直接損害公眾的健康。因此，公民基本權利和公眾健康保護在促進人類的福祉方面呈現出相互補足的關系。(21)See Jonathan Mann et al.，“Health and Human Rights”，Health and Human Rights，Vol.1，1994，pp.6-23.

不過，不可回避的一點是，維護公眾健康和保障公民基本權利之間經常存在著緊張的關系。為了實現公共利益，公共衛生權力需對個體自由與權利加以控制，但這種權力的行使，必須符合憲法和制定法對國家行為的限制。(22)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛生法學五十年》，北京：中國政法大學出版社2012年版，第240—273頁。為了維護公眾健康，是否可以限制一名感染了傳染病的醫務人員的就業權和隱私權？對于拒絕完成藥物治療的肺結核病人，能否對其實施強制隔離措施？動物管制官員是否可以以防治狂犬病為由，用藥物將市區內游蕩的狗鎮靜或處死？上述問題都曾引發訴訟，并成為公共衛生法歷史上里程碑式的案例。(23)汪建榮等主編：《用法律保護公眾健康》，北京：中國科學技術出版社2008年版，第44頁。在公共衛生法治里，自愿與強制、公民的自由與公共衛生、個體健康與公眾健康之間，總是無可避免地會存在著明顯的緊張關系。(24)[美]勞倫斯·戈斯廷：《公共衛生法的理論與定義》，[美]馬克斯韋爾·梅爾曼等著，唐超等譯：《以往與來者——美國衛生法學五十年》，北京：中國政法大學出版社2012年版，第240—273頁。為了維護公眾健康，政府不得不運用自身的行政權來管控明顯的健康風險；另一方面，這種管控措施不能超過必要的限度。如果高舉著維護公眾健康的大旗，卻過度侵犯公民的基本權利，導致為了實現最低水平的公眾健康利益而給人民施加上不成比例的負擔的話，那么，不但不符合法治以及倫理的要求，還可能會反過來傷害公眾健康。人們應當認識到，公共衛生決策中包含著種種復雜的利益衡量，這些相互沖突的權利(力)和利益，以及相應的合法性標準和程序性規定，共同構成了公共衛生法治的重要內容。

(二)公共衛生法治價值的平衡機制

1.強制隔離與人身自由

在人類與傳染病長達幾千年的斗爭歷史中，強制隔離始終是一項重要的對抗疾病的手段。它既可以阻斷疾病的傳播，(25)Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，2002，pp.622-628.同時也可以為疾病的感染者提供一個安全、有效的治療環境，讓他們盡快康復。我國《傳染病防治法》第41條規定，發生甲類傳染病的場所所在的縣以上人民政府有權實施強制隔離。這為強制隔離措施提供了規范依據。

不過，強制隔離措施不能超過必要的限度，以免對公民的人身自由權利造成不合理的侵害。政府為了保障公眾健康，實施強制隔離措施本來無可厚非，但若超過了必要限度，違背了合法、必要、相稱等法治原則，導致過度限制公民的人身自由，不但會侵犯人的尊嚴，違背公共衛生法治的基本價值，而且會反過來會損害公眾健康。原因在于：雖然社會隔離措施可以延緩病毒的傳播速度，但是強制限制人群的流動可能會損害社區信任，并且破壞公眾與公共衛生衛生部門的合作關系。在隔離區內，后勤問題很明顯，藥品和醫療設備可能短缺。由于醫院人滿為患，公共交通有限，感染者可能會延遲獲得治療。還有一種可能是，盡管疾病傳播的方式不同，但在人滿為患的城市里聚集人群仍然可能會導致感染。(26)Phelan，A. L.，Katz，R.，Gostin，L. O.，“The Novel Coronavirus Originating in Wuhan，China：Challenges for Global Health Governance”，The Journal of the American Medical Association， 2020，p.323.

在2005年，歐洲人權法院在Enhorn v.Sweden案(27)ECHR 2005/7 case of Enhorn v. Sweden，25 January 2005，no.56529/00.中就指出，強制隔離措施必須符合不被任意拘留的標準和比例原則，具體的衡量標準包括：第一，傳染病是否對公眾的健康造成威脅；第二，強制隔離措施是否是防治傳染病疾病傳播和蔓延的最后手段。只有當上述兩個問題的答案均是肯定時，強制隔離措施才是合法的。在美國，法院先是在Huffman v.District of Columbia案(28)Huffman v.District of Columbia，39A 2d558，560(D.C.1994).中提出，強制隔離措施必須以“公共需要”為正當性基礎，公共衛生部門不得“專斷地”或“不合理”地采取強制隔離行動，后來，美國法院又通過一系列的案件為強制隔離設定了三個限制：首先，公共衛生部門必須證明個人確實感染了疾病并且對公共健康造成了威脅；(29)Smith v. Emery，42 N.Y.S.258，260(1896).其次，隔離的環境應當是健康和安全的；(30)Kirk v.Myman，65 S.E.387，391(S.C.1909).最后，隔離措施不能被用作歧視和壓抑邊緣性群體的工具。(31)Jew Ho v.Williamson，103 F.10(C.C.N.D Cal.1900).到了20世紀中葉，隨著民權運動的蓬勃發展，美國對強制隔離措施的限制變得更加嚴格。美國聯邦最高法院在Shapiro v. Thompson案(32)Shapiro v. Thompson，394U.S.618(1969).中提出，對于侵犯重要自由的政府行為應當適用嚴格的審查標準。這反映到公共衛生領域，表現為強制隔離措施只有在滿足以下標準時才是正當的：(33)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛生法：權力·責任·限制》，北京：北京大學出版社2021年版，第450—451頁。(1)傳播的風險顯著，即只有造成顯著的疾病傳播風險的人才應當被強制隔離起來；(2)最小限制性替代措施，即強制隔離應當是為了達到公共衛生目的而所能采取的最小限制性措施；(3)正當程序保護，即是說被隔離的人應當有權獲得程序性的正當程序保護。

我國應當對域外的經驗加以借鑒，實現強制隔離制度與公民人身自由保障之間的平衡。首先，以“危險性”標準限制強制隔離的范圍?！秱魅静》乐畏ā返?1條中的隔離范圍是“已發生甲類傳染病的場所”或“該場所特定區域的人”。這沒能把握強制隔離制度的本質：強制隔離措施的根本目的在于阻斷傳染病給公眾健康帶來的顯著威脅，只有在如果不采取強制隔離措施會帶來顯著的傳染病蔓延、傳播的危險時，強制隔離措施才是正當的。在未來，我國可以借鑒美國《公共衛生服務法》的規定，(34)42C.F.R 71.1(b)(2015).42C.F.R 71.32(a)(2015).以患者而非區域為導向來界定強制隔離的實施范圍，將強制隔離的對象限定為給公眾健康帶來顯著風險的、患有法律規定的特定疾病的個人，以及出現了常常和特定疾病聯系在一起的癥狀的個人。同時，對于來自傳染病流行地區的旅行者，也可以對其采取臨時性的隔離措施。其次，應當貫徹比例原則。只有當采取強制隔離措施能夠實現公共衛生目標，且在能夠實現該目標的眾多手段中強制隔離措施對個人的損害程度是最少的，而強制隔離所能夠實現的利益又不小于它給個人帶來的損害時，才能夠采取強制隔離措施。隔離的時間長度不應超過傳染病的潛伏期及其傳染期。再次，保障被強制隔離者的基本權利。強制隔離是為了治病救人，而不是為了對患有傳染病的個人進行處罰。在采取強制隔離措施，限制公民人身自由的同時，也要注意保障公民的基本權利。我國《傳染病防治法》第41條就要求政府向被隔離者提供生活保障，工作單位也應支付報酬。最后，提供正當程序保障，對于被完全隔離的個人，應當給予其就隔離措施進行聽證的機會。(35)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛生法：權力·責任·限制》，北京：北京大學出版社2021年版，第446頁。另外，還應當細化疾病的檢測和認定程序，隔離通知書的制作和送達程序，以及當被隔離的人不服強制隔離措施時的救濟程序等。(36)方立新、邵亞萍：《行政強制隔離制度》，《浙江大學學報》(人文社會科學版)2006年第4期。

2.征收、征用與財產權維護

為了維護公眾健康，政府有時需限制公民的財產權。財產權是公民的基本權利，關系到人之尊嚴，不得隨意戕害。不過，隨著社會的不斷發展，人們也逐漸認識到，有時，基于維護社會整體性利益的需要，政府將不得不對公民個人的財產權施加以必要的限制。法國著名法學家狄驥就曾指出，“所有權不再是個人的主體權利，而趨向于持有者的社會職能?！?37)[法]萊昂·狄驥著，王文利等譯：《憲法學教程》，沈陽：遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第238頁。我國《民法典》第117、243、245條順應這一精神，專門就國家的征收、征用權限進行了規定。其中，《民法典》第117條是對征收、征用制度的原則性規定，第243、245條則分別就不動產征收及財產征用進行了具體規定。在公共衛生事業中，政府出于公共衛生目的，有時需要對公民的財產加以征收或征用?！睹穹ǖ洹返?45條就將疫情防控納入征用的緊急需要?！锻话l事件法》第12條以及《傳染病防治法》第45條也分別規定了突發事件和傳染病暴發、流行時，政府有征用有關單位和個人的財產的權力。

但是，政府的公權力對公民財產權的限制不是無邊無界的。作為公民賴以生存發展的基本權利，財產權一旦被施加了過分的限制，勢必會動搖公民人格尊嚴的根基。因此，法律明確了征收、征用的限制條件。具言之，國家在征收、征用公民財產時，應當做到以下幾點：

(1)目的限制。只有基于公益目的，為了維護公眾健康才能限制公民財產權。無論是《民法典》第117、243、245條，還是《突發事件法》第12條和《傳染病防治法》第45條，均對征收、征用的目的作出了限制，共通之處在于必須是基于公共利益。若公共衛生機構的一項行動不是為了維護公眾健康，而是為了商業利益等非公共利益，那么，則不能據此實施征收或征用措施。

(2)征收或征用的主體必須有法定權限?！睹穹ǖ洹返?17、243、244、245條規定，征收、征用措施必須依照法律規定的權限實施。國家是征收權主體，政府經法律授權代表國家行使權利，反映到公共衛生領域，表現為在傳染病暴發、流行時，只有國務院或縣以上人民政府，才有權采取征用措施(《傳染病防治法》第45條)；為應對突發公共衛生事件，人民政府及其部門亦可征用公民財產(《突發事件法》第12條)。

(3)程序正當。程序正義是實體正義的保障?！睹穹ǖ洹返?71、243、245條規定，征收、征用應當遵守法律規定的程序。對于公共衛生機構平時的征收、征用措施來說，應當嚴格遵守包括申請、審批、公告、開具單據、適當補償、歸還被征用物等基本程序。對于在公共衛生緊急狀況下所實施的征收、征用措施來說，則可以對審批和公告程序進行適當的簡化，但是仍然需要按照程序出具單據和對被征收、征用的當事人進行補償，使用完畢后，應及時歸還。(38)劉平主編：《征收征用與公民財產權保護》，上海：上海人民出版社2012年版，第244—267頁。

(4)合理且必要。征收、征用措施應當遵循比例原則，我國《突發事件應對法》第52條將征用措施的實施條件限定為“必要時”，就體現了這一思路。在所有能夠滿足公共衛生目的的財產中，應當最后征收、征用屬于公民的財產。這意味著：如果國有資產也能夠滿足公共衛生目的的話，則應當先行對國有資產進行征收、征用。同時，在公民財產內部，應當優先征收、征用那些價值減損可逆、后續影響較小，且國家可以對當事人進行合理補償的財產，從而把征收、征用對措施公民財產權的傷害減小到最少。

(5)公平補償。在征收、征用公民的財產后，應當對其進行公平且合理的補償，美國《州緊急衛生權示范法》第5條就規定，為了臨時或永久性使用，依法征收或征用之設施或材料，國家對設施及材料的所有人，應當給予公正之補償。我國《民法典》第117、243、245、327、338條也均規定，征收、征用應予補償?！秱魅静》乐畏ā返?5條和《突發事件應對法》第12條則規定，為傳染病防控或突發公共衛生事件應急征收、征用公民財產的，應適當補償，若財產毀損、滅失的，同樣應予補償。上述規則充分顯示出我國法律尊重公民財產權這一基本權利，平衡公共健康利益與私人利益的基本立場。

(6)事后救濟。征收、征用措施對于公民而言是損益性行為，法律必須要為之設置行之有效的救濟途徑。對于征收、征用過程中產生的相關爭議，公民可以通過行政程序來解決，如果公民和征收、征用機關不能達成一致意見且公民對行政裁決不服的，則可進一步提起行政訴訟。(39)石佑啟：《征收、征用與私有財產權保護》，《法商研究》2004年第3期。

3.公共衛生治理與個人信息保護

公共衛生的治理離不開對公民個人信息的收集與利用。為了對公共衛生的風險因素、意外傷害以及疾病進行有效的治理，公共衛生監測系統需要不間斷地對公共衛生的實踐規劃，以及對其評估及實施過程中所使用到的與健康相關的數據進行系統性的收集、分析與解釋；(40)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛生法：權力·責任·限制》，北京：北京大學出版社2021年版，第446頁。公共衛生研究中也需要對大量的與健康相關的數據進行系統性調查和研究，以便形成概括性的公共衛生知識；(41)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛生法：權力·責任·限制》，北京：北京大學出版社2021年版，第446頁。在公共衛生危機爆發后，為了保障公眾的健康知情權，公共衛生部門則需要及時進行信息發布，這些由公共衛生部門所發布的信息中也蘊含著大量的個人信息。

對海量信息的有效使用既能促進公眾健康，同時也給個人的隱私保護帶來了巨大的安全隱患及風險。如果對個人信息的使用不恰當的話，那么，不僅會侵蝕信息主體的人格尊嚴，同時還會反過來累及公眾健康。例如，如果患有被社會污名化的疾病的患者不能夠相信他們的私密信息會受到充分尊重的話，那么，他們或許就不會主動去接受相應的檢查和治療，這當然會大大增大公眾的健康風險。(42)[美]勞倫斯·高斯汀、林賽·威利著，蘇玉菊等譯：《公共衛生法：權力·責任·限制》，北京：北京大學出版社2021年版，第446頁。因此，我們需要審慎地為公共衛生事業中的個人信息處理活動劃定邊界，以實現公共衛生治理和個人信息保護的平衡。

首先，個人信息處理必須要有相應的合法性基礎。根據《個人信息保護法》第13條，處理個人信息應當征得個人的同意，例外的情形是為應對突發公共事件，或緊急情況下為保護自然人生命健康和財產安全所必需(第13條第1款第4項)，或為公共利益在合理范圍內處理(第13條第1款第5項)。按照美國《隱私規則》的觀點，其所涉的實體可以以防止或控制疾病傷害或身心障礙為目的，在未經當事人授權的情況下披露和使用其健康信息。(43)45 C. F.R.我國法也應做相同解釋，即《個人信息保護法》第13條第1款第5項中的“等行為”一詞應當包括為了實現公共衛生目的的行為。換言之，為了公共衛生目的(不論是否屬于緊急情況)，公共衛生機構可不經過個人的同意而對其個人信息進行必要的處理。

其次，個人信息處理活動應當遵守“最小必要”原則?！秱€人信息保護法》第28條明確將生物識別、醫療健康、行蹤軌跡等信息界定為敏感信息，要求只有當個人信息處理活動具有特定目的和充分必要性時方可進行處理。原則上，可識別健康信息不是公共信息，(44)See Turning Point Public Health Statute Modernization National Collaborative，“Turning Point Model State Public Health Act”，Section 7-101，7-102，7-103，https:∥law.asu.edu/sites/default/files/multimedia/faculty-research/centers/phlp/turning-point-model-act.pdf，最后訪問日期：2021年12月1日。公共衛生機構應盡可能使用符合公共衛生目的，且不可識別的信息。對于與已經識別到相關自然人或者可以識別到相關自然人的各種健康相關信息，也應當盡可能地進行匿名化處理，與此同時，還應堅持比例原則，保證個人信息處理活動與公共衛生目的相比是充分的、相關的且不過量的。美國第三巡回法庭在美國訴西屋電器公司案(45)United States v. Westinghouse Elec. &Mfg. Co.，339 U.S. 261 (1950).中提出的平衡信息處理和公共利益的五項標準，值得我們學習和借鑒。這五項標準分別是：(1)記錄的類型及其所包含的信息；(2)任何未經授權的披露會導致危害的可能性；(3)信息披露對當事人關系的傷害；(4)防止信息非經一致同意的披露的保障措施的充分性；(5)存取信息的必要性程度。

再次，個人對個人信息享有更正權及刪除權。根據《國際衛生條例(2005)》，締約國應確保：個人數據準確且在必要時是最新的；刪除或糾正不準確、不完整的數據；數據保留期限不超出必要時間。(46)《國際衛生條例(2005)》第8編第45條第2款第3、4項。我國是《國際衛生條例(2005)》的締約國，自然應當遵守相應的義務。根據《個人信息保護法》第46條，個人享有更正權。這意味著：對于公共衛生記錄，個人有權要求審查其中包含的關于其個人信息的謬誤，并要求處理者進行糾正，從而維護人格尊嚴的完整性?！秱€人信息保護法》第47條還規定了刪除權。這說明當特定的公共衛生處理目的已經實現、無法實現或者實現該公共衛生目的對于社會而言已經不再必要時，個人信息處理者應當主動刪除其中包含的相關個人信息。個人信息處理者未刪除的，個人有權要求刪除。

最后，保障個人信息安全。公共衛生信息處理活動紛繁復雜。對于其中包含的個人信息，尤其是個人的敏感信息，如果發生泄露，將會造成十分嚴重的后果，給信息主體的人格尊嚴帶來不可磨滅的傷害。因此，處理者必須采取必要措施保障信息安全(《個人信息保護法》第9條)。就個人信息處理者所應當遵守的具體的安全保障義務而言，《個人信息保護法》第5章進行了全面而細致的規定，公共衛生信息處理者自應遵守。這些義務大致包括：制定內部管理制度，實施分類管理，采取安全技術措施(第51條)；進行合規審計(第54條)和個人信息保護影響評估(第55條)；信息泄露、篡改、丟失的，應及時補救及通知(第57條)。此外，《個人信息保護法》還專門針對重要的互聯網生態“守門人”設置個人信息保護的特別義務(第58條)，同時就個人信息受托人對個人信息的安全保障義務及其協力義務進行了規定(第59條)，同時，《個人信息保護法》還將侵害個人信息行為的歸責原則界定為了過錯推定(第69條)，以此來實現對信息主體的周延保護。

三、公共衛生法治的基本機制

(一)公共衛生的領導、協調和執行機制

公共衛生危機很少局限于某一轄區，而是會給整個國家帶來健康風險。(47)Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，2002，pp.622-628.協作是公共衛生的關鍵要素。(48)James G. Hodge，Jr.，Lawrence O. Gostin，Kristine Gebbie，and Deborah L. Erickson，“Transforming Public Health Law：The Turning Point Model State Public Health Act”，Journal of Law，Medicine &Ethics，Vol.34，No.1，2006，p.77-84. Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，2002，pp.622-628.公共衛生治理中，中央與地方，以及各部門的協調至關重要，公共衛生法治建設首先要明確管理體制，即管理機構的法律地位、組織形式和權力?！锻话l事件應對法》第4條規定，國家應建立“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制?！秱魅静》乐畏ā返?條和第6條也對我國中央人民政府和地方各級人民政府，以及國務院衛生行政部門的傳染病的預防控制、醫療救治，以及監督管理職責進行了詳細的規定。美中不足的是，目前，我國公共衛生危機議事協調的臨時性機構較多，各常設部門間也存在著信息交流不暢、分工不清等問題。在公共衛生危機應對的指揮過程中，如果讓平級政府部門承擔協調職責的話，則會因各部門的行政級別相同而面臨種種困難。鑒于《傳染病防治法》第4、10、43、45條和《突發公共衛生事件應急條例》第25條賦予了中央人民政府及有關組成部門全國傳染病防控及突發公共衛生事件應急的統一事權，在未來，我們可以在此基礎上，建立國家級的公共衛生決策指揮和議事協調機構。在平時，該機構負責制定全國性的公共衛生標準化應急預案，以及統一的公共衛生強制措施實施標準，并定期組織社會公眾進行公共衛生應急演習，讓大家對公共衛生危機防患于未然。當重大公共衛生突發事件真的來臨時，這一公共衛生協調議事機構則相應地自動轉化為公共衛生應急指揮總部，由其負責進行公共衛生危機應對的領導及協調工作，主要職責包括：組織協調實施公共衛生應急標準化預案和強制性措施，保障全國公共衛生應急過程中物資提供以及人力資源供給的均衡性；同時，該機構還要負責及時向社會公眾發布與公共衛生危機應對有關的各種重大信息，保障公共衛生信息發布的及時性和準確性。

(二)公共衛生的長效投入機制

公共衛生法治建設離不開長效的公共衛生投入機制。聯合國經社委員會《第14號一般意見書》規定，國家應當在健康事業上投入足夠比例的可獲得的預算，并且有向社會成員提供必要的健康服務的義務。公共衛生事業關于公眾健康，是一項長期性的系統事業，國家有義務投入充足的社會資源來進行公共衛生建設。這既是履行國家義務的要求，也有利于“防患于未然”，使得當公共衛生危機真的降臨時，我們能夠對其進行有效的應對，從而將公共衛生事件給社會公眾帶來的傷害降到最小。具體而言，公共衛生的長效投入機制大致包括以下三個方面：

第一，加強初級衛生保健系統的建設，實現醫療資源配置的可獲得性、可負擔性和均等性?？色@得性是公眾健康權實現的基本要素，也是公共衛生醫療資源分配的出發點?！秱魅静》乐畏ā返?條和《突發事件應對法》第5條要求政府建立、健全傳染病的防治和監督體系，以及包括醫療救護、衛生防疫等在內的突發公共衛生事件應急管理體系，從而為公眾健康權可獲得性的實現打下堅實的基礎。其次，《基本醫療衛生與健康促進法》第15條規定，基本公共衛生服務由國家免費提供；《傳染病防治法》第62條專門規定了針對患有特定傳染病的困難人群的國家醫療救助制度和醫療費用減免制度，這大大減輕了困難群眾就醫就診的后顧之憂，有利于實現公共衛生服務的可負擔性。最后，針對公共衛生服務的均等性要求，《基本醫療衛生與健康促進法》第15條強調，基本公共衛生服務應是“公民可公平獲得的”；《傳染病防治法》第60條則要求中央財政補助困難地區的重大傳染病防治項目；第61條要求國家扶持貧困和少數民族地區的傳染病防治工作。在未來，我國應當進一步貫徹落實《2030健康中國規劃》中“?；?、強基層、建機制”的要求，優化醫療衛生資源投入結構，加強農村、社區等基層防控能力建設，保障公共衛生服務提供的均等性。

第二，加大公共衛生經費投入。公共衛生建設所費甚巨。以美國為例，2018年至2020年，美國疾病預防控制中心(CDC)的預算連續3年維持在110億美元以上，2020年更是高達124億美元。(49)https:∥www.cdc.gov，最后訪問日期：2021年4月5日。根據《突發事件應對法》第31條，政府有義務采取財政措施，保障突發公共衛生事件應對經費?！秱魅静》乐畏ā返?9、60條還規定，國家要把傳染病防治工作納入國民經濟和社會發展計劃，縣級以上地方人民政府負責傳染病預防、控制、監督工作的日常經費，省級人民政府則有義務保障傳染病防治項目的實施經費。我們應當把上述規定落到實處，保障公共衛生的經費投入，從而為實現公共衛生事業的高質量發展提供堅實的物質基礎。

第三，加強公共衛生的能力建設。要做到這一點，一是要努力提高公共衛生從業人員的待遇，解決公共衛生系統待遇低、人才流失的現實問題，對于公共衛生危機中的有功人員，要按照《基本醫療衛生與健康促進法》第55條、《傳染病防治法》第64條給予津貼，還要在稅收、帶薪休假、職稱評定等方面給予特別獎勵與優惠，從而形成良性反饋機制。二是加強突發公共衛生事件的平時演練工作?！秱魅静》乐畏ā返?0、42條，《突發事件應對法》第17、18、44條和《突發公共衛生事件應急條例》第10～12、16、26、27、31、35條規定了預案制度，在未來，我們應當在平時就加強對公共衛生預防及應急預案的演練，這是因為傳染病(尤其是重大傳染病)的暴發，往往間隔的時間較長，如果我們不定期演練的話，大多數人會在傳染病暴發、流行后應對無措。我國香港特別行政區的衛生署就會定期舉行跨部門的公共衛生演習，以評估各項公共衛生應對計劃及相關程序，并達到提高公眾對于公共衛生危機的警覺性的目的，使得當公共衛生危機真的來臨時大家不會手足無措。在未來，我們可以在全國推廣這種定期演習制度，全國至少每年都應該進行一次系統性的公共衛生演練，從而把公共衛生危機的長效應對機制落到實處。

(三)科學化、專業化、權責一致的風險評估與預防機制

全球的健康威脅一再告訴我們，與其坐等傳染病廣泛蔓延和傳播，讓人們付出沉重的生命代價以及經濟代價，不如立即果斷地采取行動，提前對公共衛生危機進行預防和準備，從而把公共衛生事件所帶來的傷害降到最小。(50)Alexandra L. Phelan，Rebecca Katz，Lawrence O. Gostin，“The Novel Coronavirus Originating in Wuhan，China Challenges for Global Health Governance”，The Journal of the American Medical Association，Published online 2020-01-30，https:∥jamanetwork.com/，最后訪問日期：2021年12月1日?！秱魅静》乐畏ā泛汀锻话l公共衛生應急條例》均把“預防”作為自己的立法目的。為了能夠有效地預防、控制傳染病等公共衛生事件，一個高度科學化、專業化且權責一致的公共衛生安全風險評估與預防機制就顯得至關重要。

首先，應建立科學化的公共衛生安全風險評估與預防機制。所謂科學化，指的是公共衛生安全風險評估與預防機制應當遵守科學規律?！秱魅静》乐畏ā返?條和《突發公共衛生事件應急條例》第5條均要求公共衛生工作遵循“依靠科學”的原則，這是因為這項工作極具專業性。在公共衛生安全風險評估及預防過程中，需要用到的科學知識涵蓋流行病學、數學、醫學、生物學等多個學科領域，要想做好這項工作，就離不開對科學規律的客觀把握和尊重。

其次，公共衛生安全風險評估及預防工作離不開專業化的人才隊伍，這是由風險評估及預防工作的科學性所決定的。目前，我國對風險評估的重視不足?！锻话l事件應對法》第40條規定，政府在“必要時”組織評估?！锻话l公共衛生事件應急條例》第26條則規定“應當”組織專家評估。此外，《傳染病防治法》還就預案防控分析、疾控機構的分析職責進行了規定。上述規則的不足之處有二：第一，公共衛生安全風險評估啟動的條件不明確。對于風險評估啟動的條件，《突發事件應對法》規定的是“必要時”，《突發公共衛生事件應急條例》規定的則是“應當”組織評估，兩者的表述顯然有矛盾之處。如果按前者的規定實施的話，那么，公共衛生安全風險評估的作用將會大打折扣。在未來，我們應當通過修法等方式明確規定：在公共衛生危機發生后，衛生行政部門有義務組織專家進行公共衛生安全風險評估。第二點不足表現為我國法關于公共衛生安全風險評估的規則模糊，尤其是缺乏關于專家評估的實體性規則和程序性規則的具體規定。在未來，我們應當建立公共衛生安全風險評估制度，在法律中規定諸如參與評估人員的資格、專家組的法律地位、風險評估論證結論的法律效力等規則；同時，還要在平時就定期性地開展公共衛生安全風險評估工作，從而將公共衛生安全的風險扼殺于搖籃之中。

最后，明確公共衛生安全風險評估與預防機構的權力以及違反評估與預防義務后所需承擔的法律責任?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，如果對法律主體的權力和責任的規定不明確的話，那么，公共衛生安全風險評估與預防機制就無法發揮其應有的重要作用，《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》對此予以高度重視?！秱魅静》乐畏ā返?章規定了傳染病預防制度，明確了政府、疾控和醫療機構等主體的預防職責，《突發事件應對法》第2章和《突發公共衛生事件應急條例》第2章也規定了預防及應急準備制度，明晰了包括應急預案、應急知識教育、應急物資儲備、醫療網絡服務建設等在內的突發公共衛生事件預防及應急準備機制，并且規定了各項公共衛生應急措施所對應的責任主體。同時，上述法律、法規還對法律責任進行了規定：根據《傳染病防治法》第66、69、74條，縣以上人民政府衛生行政部門，疾控及醫療機構違反預防職責的，應責令改正、通報批評，處分直接責任人員，構成犯罪的，追究刑事責任。另外，《突發事件應對法》第42條和第63條，以及《突發公共衛生事件應急條例》第46條和第50條也規定了法律主體違反預防職責所應承擔的法律責任，由此體現了公共衛生預防工作的權責一致性。不過，上述法律、法規缺乏關于公共衛生安全風險評估工作，尤其是違反評估職責的法律責任的規定，在未來，我國法應當對公共衛生安全風險評估機構的法律地位、職責與權力，以及違反評估義務后所應承擔的法律責任加以明確的規定，從而保障公共衛生安全風險評估工作實施的科學性、準確性和有效性。

(四)公共衛生的報告及發布機制

早發現、早報告、早處置是公共衛生危機應對的關鍵。2017年，我國建成了世界上規模最大的公共衛生網絡直報系統，為及時發現公共衛生危機打下了良好的基礎?！秱魅静》乐畏ā返?0～33條，《突發公共衛生事件應急條例》第19、20條，《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》第7～13、16條規定了政府、醫院、個人等8類報告主體，以及其報告程序和時限。同時，《傳染病防治法》第2章至第3章，以及《突發事件應對法》第3章還專門就公共衛生事件的預警與信息公布制度進行了規定。但是，這些規則存在相互之間不夠統一、規定不夠具體，以及制度定位模糊的問題。例如，根據《突發事件應對法》第43條，縣以上人民政府有權發布預警，《傳染病防治法》第19條則將發布預警的權力給了省級人民政府。對于公共衛生信息的公布主體，《突發事件應對法》第44條規定的是各級人民政府，《傳染病防治法》第38條規定的則是國務院和省級人民政府的衛生行政部門。又如，我國法律缺乏對網絡直報系統報告渠道、報告方式，以及報告程序的明確規定，不同類型疾病的檢測系統之間直接呈現出相互獨立的態勢，從而使得實踐中公共衛生事件報告制度的效力大打折扣。(51)江國華：《突發公共衛生事件預警的法理透析》，《法學評論》2020年第2期。同時，我國法將“預警”與“信息公布”的定位相混淆，以至于不能在公共衛生信息發布的及時性和準確性之間恰當地取得平衡。在未來，我們應當將網絡直報系統直接納入法律規定，厘清公共衛生信息的主管和收集主體、信息報告程序、信息研判和評估標準，并且進一步區分公共衛生事件中的“預警發布權”和“信息公布權”。前者指的是在公共衛生事件達到預警指標時，及時發布預警，引起公眾注意的權力；后者指的是在核實公共衛生事件實際發生后，由衛生行政部門和有關人民政府發布相關公共衛生信息的權力。前者側重的是信息發布的及時性，后者側重的是信息發布的準確性。就權限分配而言，基于“及時性”和“準確性”的平衡，我們可以考慮把“預警發布權”下放給縣級以上地方人民政府，“公共衛生事件發布權”則高位統籌，由國務院衛生行政部門和省級衛生行政部門掌握。對“預警發布權”和“信息公布權”這兩項權限的區分及其權力配置，可以讓我們有效地在信息發布的及時性和準確性要求之間求得平衡，即對公共衛生事件時刻保持高度警覺的同時，也能獲得權威、準確的公共衛生信息。

(五)高效、敏捷、快速反應的應急決策與處置機制

公共衛生危機應對的重中之重在于反應速度及效率。隨著公共衛生危機應對響應時間的增加，傳染病的感染人數將會呈現指數級的增長，從而令整個社會都付出沉重的代價。為了及時控制住傳染病等公共衛生危機，減少其給人民群眾生命、財產安全帶來的損失，高效、敏捷、快速反應的應急決策與處置機制，必不可少。我國《傳染病防治法》第4章和第5章就傳染病疫情控制和醫療救治機制進行了詳細的規定，要求政府等公共衛生主體根據傳染病防控的需要，及時采取隔離封鎖、消殺檢疫、停工停市、指定救治醫院等措施(第39～50條)?！锻话l事件應對法》第4章也專章就突發事件的應急處置與救援進行了規定，涵蓋了包括醫療救護、衛生防疫、物資保障、市場價格維護等在內的多個方面(第48～57條)?！锻话l公共衛生事件應急條例》第4章“應急處理”一方面明確了應急處理指揮部對應急工作的督導權(第28條)，便于指令清晰、條塊暢達地解決公共衛生危機的一線問題；另一方面，條例還規定了包括突發公共衛生事件應急預案評估和啟動(第26、27、31條)，疫區封鎖控制、物資人員調動(第33、34條)，以及醫療救護、隔離治療、現場援助等制度在內的具體的突發公共衛生事件應急處理機制(第39～42條)，以盡可能地在第一時間控制、消除公共衛生事件的危害。

目前我國的公共衛生應急決策和處置機制尚存兩方面的不足，有待改進。一是我國公共衛生系統將專業技術工作和行政管理工作完全分開，《傳染病防治法》《突發事件應對法》將疾控中心定位為技術支撐部門，公共衛生應急決策則由各級衛生部門和國家衛健委作出，這不利于保障應急決策的專業性和及時性。從理論上講，各級衛生部門的公共衛生決策只需要得到同級別政府的同意，但是事實上，每一級的政府部門也需要等待各上級部門的態度。一來二去，公共衛生應急決策的速度和效率將大大地降低，工作的專業性也得不到相應的保障。在未來，我們可以借鑒美國的一元化疾病控制體制，要么將專業性的技術人才納入行政管理體系中，要么直接賦予疾病預防控制機構以行政管理權限，從而增強公共衛生應急決策及處置的科學性、專業性和及時性，同時，還應健全重大公共衛生事件應急響應機制和分級、分層、分流的救治機制，保障公眾健康。我國公共衛生應急決策及處理機制的第二點不足體現在公共衛生應急措施的啟動條件上。目前，我國法缺乏對公共衛生應急狀態啟動條件的統一性規定。由于人們對新型傳染病等公共衛生危機的認識需要一個過程，如果等到一切明了時再采取應急措施的話，很可能為時已晚，將會帶來無法挽回的嚴重損害。因此，在公共衛生危機應對的過程中，我們應當貫徹風險控制原則，可以借鑒美國《州緊急衛生權示范法》第804條的規定，(52)The Model State Emergency Health Powers Act，Section 804.將公共衛生應急措施的啟動條件與公眾健康所面臨的風險相掛鉤，規定：(1)當疾病業已發生或有迫在眉睫的威脅；(2)公共衛生事件由新發或再現的傳染源、生物毒素或生物恐怖主義引起，且(3)很可能導致大量死亡、嚴重或長期殘疾，或存在廣泛接觸傳染源或有毒物質，對大量人員構成重大傷害的顯著風險時，政府就應當宣布進入公共衛生緊急狀態，啟動公共衛生應急處置工作。

(六)嚴格公共衛生監督問責機制

沒有法律責任，權力(利)義務就難以落實。應建立嚴格的監督問責機制，通過對公共衛生危機應對中的違法行為課以法律責任，確保公共衛生事業的健康發展?！缎谭ā芬幎藶E用職權、玩忽職守，以危險方法危害公共安全，生產、銷售不符合標準的醫用器材，編造、故意傳播虛假恐怖信息等罪名。在公共衛生治理中，若國家工作人員瀆職、失職，或是有人傳播病毒危害公共安全，生產、銷售不符合標準的醫用器材，編造、故意傳播與公共衛生有關的虛假信息，如果符合刑法相關規范，那么，就應當追究相關責任主體的刑事責任。對隱瞞、緩報、謊報公共衛生事件；未依法完成公共衛生應急所需物資生產、供應、運輸和儲備，以及在公共衛生調查、控制、醫療救治中玩忽職守、失職、瀆職者，還應當追究行政責任?？傊?，“徒善不足為政”，如果缺乏監督和問責機制的話，那么，我國公共衛生法律、法規的規定就難以落到實處，在公共衛生治理的過程中，一個嚴格的公共衛生監督及問責機制是必不可少的。當然，另一方面，當我們嚴肅地追究相關責任人違反法律、法規的責任的同時，還應當保證人們在公共衛生危機應對過程中不會因為沒有根據的法律責任而感到害怕，這是讓政府官員、衛生專業人員和其他公共衛生主體切實履行其預防和應對嚴重的公眾健康的威脅的義務的必要前提。(53)Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，pp.622-628.在未來，我們可以對美國《州緊急衛生權示范法》加以借鑒，免除公共衛生應急中依法行使權力的主體的法律責任，當然，該主體的行為系出于故意或構成重大過失的除外。(54)The Model State Emergency Health Powers Act，Section 804.同樣，如果私主體不是因故意或因重大過失而虛報公共衛生事件相關信息的話，也應當免除其法律責任，如此一來，將能夠有效地保持人們對公共衛生事件的警覺性，使得人們能夠在第一時間對公共衛生事件加以發現和控制。(55)劉炫麟：《論傳染病防控中的疫情報告制度》，《法律適用》2020年第5期。

(七)公共衛生國際合作機制

全球化時代，傳染病在人群和區域間都極易蔓延，健康治理不再局限于一國內部?！秶H衛生條例(2005)》指導著全球的公共衛生合作，我們應在此框架下，加強國際合作，為公共衛生治理贏得良好的外部環境。這首先要求我國加強公共衛生的核心能力建設?！秶H衛生條例(2005)》要求各締約國建設突發公共衛生事件應急能力，附錄還專門規定了能力建設標準。我國是《國際衛生條例(2005)》的締約國，自應履行條約義務，從突發公共衛生事件監測及應對、實驗室能力和生物安全管理、出入境口岸核心能力等多個方面入手，不斷加強國家核心能力，為國際合作打下良好基礎。其次，充分利用風險評估和監測通報機制，《國際衛生條例(2005)》的成員國有義務通報可能構成國際關注的公共衛生突發事件，以便世衛組織進行核實與評估，并向發生突發公共衛生事件的國家和其他受到關注的國家提供及時的科學指導及適當的援助。為了捍衛全球健康，我國應積極履行上述評估和通報義務，并根據世衛組織關于國際關注的突發公共衛生事件的決定，執行其關于入境管控、旅行史檢查、疫苗接種等公共衛生措施的臨時性建議或長期性建議，以便及時控制、消除突發公共衛生事件帶來的危害。再次，落實傳染病隔離檢疫機制。隔離、檢疫是防控疾病的重要手段，《國際衛生條例(2005)》第5編詳細規定了隔離檢疫等公共衛生措施，還專門就交通工具和交通工具的運營者、旅行者，以及貨物、集裝箱和集裝箱裝卸區規定了種種特別條款，使得制度更加富有靈活性。我國應落實好《國際衛生條例(2005)》所規定的隔離檢疫制度及其人權條款框架，及時、準確、恰當地采取強制隔離、衛生檢疫等公共衛生措施，防治疾病的傳播和蔓延，保障人民群眾的生命健康和財產安全。最后，《國際衛生條例(2005)》重視國際合作，要求成員國在公共衛生事件發現評估、技術保障及后勤支持，以及財政資源籌措和條約義務的履行等方面展開積極合作，同時，世界衛生組織也會在衛生能力評估、技術和后勤支持、資源籌措等方面向各國提供幫助(第44條)。全球各國的公共衛生狀況唇齒相依，我國應當積極履行《國際衛生條例(2005)》所規定的公共衛生合作義務，同時利用好《國際衛生條例(2005)》中的國際合作及援助機制，在公共衛生事件監測預防、信息交流、應急處置等多個方面與國際社會展開通力合作，積極參與全球健康治理，樹立負責任的大國形象。

四、結 語

美國學者麥克尼爾(McNeil)在《瘟疫與人》一書中寫道：“先于初民就業已存在的傳染病，將會與人類始終同在，并一如既往，仍將是影響人類歷史的基本參數和決定因素之一?！?56)[美]威廉·麥克尼爾著，余新忠、畢會成譯：《瘟疫與人》，北京：中信出版社2018年版，第237頁?？梢哉f，人類社會的發展史也是一部與疾病斗爭的歷史，公共衛生建設深刻地影響著人類社會的發展。對于公共衛生事件，唯有“養兵千日”方得“用兵于關鍵的一時”?！芭R陣磨槍”絕不可取，我們應當居安思危，在日常工作中就應當深刻地認識到公共衛生法治的重大意義，明確公共衛生法治的核心價值及其平衡機制，切實地加強公共衛生法治的基本機制建設，這也是強化公共衛生法治保障千萬條中最重要的一條。