農村社會保障政策研究

□文/蘭春雨

（哈爾濱商業大學 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 在我國總體的社會保障中，農村社會保障是其不可分割的一個重要內容，構建完善的社會保障制度是促進農村經濟振興發展、建設新時代中國特色新農村的重要基礎，是建設城鎮、鄉村共同協調發展的關鍵措施，因此對農村社會保障政策執行研究有著重要的理論和現實意義。本文基于史密斯政策執行模型，采用文獻分析、定性分析等方法，對影響政策執行的因素展開分析，在此基礎上提出相應措施，以解決農村社會保障政策執行過程中存在的問題，促進農村社會保障的發展。

一、緒論

（一）研究背景。近年來，隨著促進農村經濟、文化發展的政策不斷出臺和實施，農村社會保障體系的建設與健全已成為農村社會發展與穩定的客觀要求，農村社會保障體系的構建與完善是構建新時代中國特色社會主義社會的堅實基礎。黨的二十大報告提出，要堅持在健康發展中保障、改善民生，鼓勵共同奮斗創造美好生活，滿足人民對更高質量生活的追求。社會保障制度是保障人民生命安全的“減震器”，是社會運行的穩定器，我國農村人口在全國人口總量中占比較大，做好農村社會保障政策執行工作，是推動農村地區經濟健康增長、提高人民群眾生活、建設新時代社會主義農村的重要基礎。

全面推進鄉村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務，解決“三農”問題更是作為全黨工作的重中之重，改革完善農村社會保障制度是解決“三農”問題的重要環節。目前，農村社會保障政策在不斷地完善，但由于各方面因素影響，社會保障政策在執行時仍存在問題。鑒于此，本文以史密斯政策執行模型為基礎，分析社會保障政策執行中存在的問題，并對影響農村社會保障制度執行的因素進行分析，為更好地落實我國農村社會保障政策、增進民生福利、改善人民生活質量、促進社會保障體系建設提供切實可行的意見。

（二）史密斯政策執行模型。史密斯政策執行模型是由托馬斯·史密斯提出的政策執行過程模型，史密斯認為影響政策執行有四方面因素：（1）理想化政策，如政策的形式、范圍、類型；（2）執行機構，政策的實施會涉及多個層次的組織；（3）目標群體，如目標團體的價值偏好，對政策的接受程度；（4）政策環境，包括政治、經濟、法律等因素。這些因素均會對政策的執行產生影響，使政策執行效果與預期目標產生偏差。

利用史密斯政策執行模型來研究農村社會保障政策的執行情況，主要從以下幾個方面展開：（1）從政策自身來看，理想化政策要求農村社會保障政策的內容設計上具備合理性、合法性和可行性三點特性。（2）從執行機構來看，農村社會保障政策的執行機構主要是相關的政府部門，如人力資源與社會保障局、民政部門、財政部門等相關機構。政府機關之間的協調配合程度、政策執行人員對政策的理解程度、落實方法和監管力度都會影響到政策的執行效果。（3）在目標群體方面，農村社會保障政策的目標群體是所有的農村居民，社會保障政策的執行需要充分考慮目標群體對政策的認可程度和積極參與程度，政策設計需要結合農村居民的知識水平、價值偏好、思想觀念等，進而提高政策認可度。（4）社會保障政策的環境因素，經濟、政治、文化、人口等環境因素都會影響到社會保障政策的執行。

二、農村社會保障政策執行過程中存在的問題

（一）政策自身制定不合理。社會保障政策的制定受到多方面因素的影響，不同地區的社會保障政策也有所不同，當前社會保障政策存在著城鄉、地區之間的差異，導致了不同地區的居民享受不同的政策待遇。長期以來，我國存在的城鄉二元結構，使得城鄉之間的經濟也呈現二元分化現象，我國社會保障的財政資金分配也存在明顯的地區差異，資源主要集中于城市，重視城市、忽視農村的財政政策使得農村社會保障缺乏財力支持，造成農村社會保障涵蓋范圍窄、保障標準低、發展不均衡等問題，無法實現對農村居民基本需要的保障。此外，由于各區域經濟發展水平的差異，使得我國社會保障的待遇也呈現出不均衡的狀況。一方面我國大多數農村社會保障體系不完整，社會保障項目層次較低，對社會救助、社會優撫等基礎的社會保障項目需求較高，而在社會保險、社會福利等項目上許多地區沒有明確的標準和規定，使得農村居民難以享受更高層次的社會保障。同時，由于農村社會保障各個項目之間的關聯性不強，無法形成一個完整的配套體系，無法從根本上改善農民的基本生活保障問題。另一方面在我國西部貧困地區，農業生產力的低下制約了農村社會保障體系的建設與發展，西部欠發達地區的農民，難以享受到和東部地區居民一樣的保障，保障項目和保障力度上存在不同。如，在西藏自治區，受多方面因素的影響，經濟發展速度遠慢于我國東部地區，社會保障制度的不合理導致人們難以享受和東部地區相同的保障。

（二）政策執行機構效率較低。我國農村社會保障制度的發展相對較晚，尚未建立起行之有效的管理制度，農村社會保障管理機制存在一定的缺陷，執行機構人員素質參差不齊、職能部門不協調、缺乏信息共享等問題造成政策執行效率低下。由于農村地區的資源不足，對相關工作人員的素質培養與城市存在一定差距，使得政策執行人員的能力欠缺，影響政策的執行。目前，農村社會保障不同的項目是由多個不同的部門分別管理的，由社會保障部門、民生部門、教育、衛生等各個部門按照各自職能分別管理，出現同一保障項目的實現需要多個政策和多個部門的共同配合，造成政策管理和運行的碎片化，使得社會保障日常工作缺乏有效管理，工作效率低。同時，由于各保障單位的責任主體存在差異，各個單位之間缺乏有效的溝通交流和信息共享，造成社會保障項目間的重復，引起矛盾，損害保障的公平性，難以將政策落實到位，切實解決居民的保障需求。如何提高政策執行人員的素質和能力，協調各職能部門是農村社會保障政策高效執行的關鍵，是實現社會保障制度均衡發展、城鄉統籌發展的前提。

（三）目標群體意識淡薄。農村地區的經濟發展相對緩慢，經濟實力不強，受到多方面因素的影響，導致農民參加社會保障的意愿存在著很大的差別。目前，在農村養老保障的傳統形式仍然存在，農村居民缺少了解掌握社會保障制度的政策的途徑，參與社會保障的意識不強，農民在養老問題上仍保持著傳統的觀念，加上社會保障政策的不完善，保障水平偏低，導致農民參保意愿不高，嚴重阻礙了農村社會保障政策的執行。另外，目前我國的農村社會保障主要以個人繳費為主，但農村農民的收入相對較低，隨著繳費標準的增加，農民參加社會保障的繳費負擔也隨之加重，導致農民的參保積極性下降，公眾參與度不高，使得社會保障政策難以落實。

（四）缺乏良好的政策環境。社會保障政策的執行受到經濟、政治、社會、環境、法律等多種因素影響，由于農村地區的發展相對落后，在一定程度上存在著缺乏良好社會氛圍、資金支持不到位、法律法規滯后、資金使用不規范等問題，對農村社會保障政策的執行產生了一定影響。農村地區的社會保障政策推行比較困難，與其所處的社會環境有著很大聯系，當前大部分的農村地區沒有形成社會保障、互助共濟的保障觀念，社會氛圍不足，阻礙了政策的執行。另外，存在地方政府對農村社會保障的重視不夠，缺少相應的政策傾斜，在資金管理上也存在不規范問題，沒有足夠的法律法規保障政策目標的實現，使得公眾對社會保障政策也缺少重視。

三、幾點建議

（一）完善政策內容。為了進一步推進農村社會保障政策的執行，相關部門應優化完善政策內容體系，提高政策的可行性。在制定政策時應充分考慮到政策自身的合理性，能否實現預期的政策目標，同時充分考慮到影響政策執行的因素。在農村社會保障政策上，合理配置財政資金，給予欠發達地區一定的政策支持，逐步提高農村最低生活保障的待遇，擴大農村社會保障范圍，讓更多的農村困難群體享受到低保待遇，逐漸縮小城鄉社會保障的差距。農村社會保障的發展需要政府的積極參與和財政資金的支持，財政資金的投入直接關系到整個社會保障體系的穩定運行，是制約社會保障發展水平的重要因素。國家和政府要合理地調整財政支出比例，適當向經濟不發達地區傾斜，有針對性地把社會保障資源輸送到農村地區，增加對農村社會保障資金的投入，不斷完善農村社會保障財政投入機制。地方政府要建立符合地方經濟發展和財政承受能力的最低生活保障標準，以確保本地區的貧困人口能夠獲得更全面的保障、享受更多的社會福利。

（二）加強政策執行機構能力。政策執行機構的整體素質直接影響到政策執行的效果。一方面應提高政策執行機構人員的綜合素質和專業能力，定期組織對政策執行人員的培訓，加強對政策精神的理解和把握，正確地貫徹實施政策內容，增強執行人員為人民服務的意識，將群眾利益放在首位，有利于政策的推進；另一方面應加強對農村社會保障相關部門的協調，對社會保障各部門之間的權力關系進行重新的梳理和界定，克服分散、混亂的職能體系，實現社會保障子系統之間的有效銜接，做到各部門職責明確、信息共享、協調運行。

（三）加快完善農村社會保障體系。健全農村社會保障體系建設，提升制度的公平性，進一步完善城鄉居民基本養老保險制度、醫療保險制度和農村社會救助。第一，健全城鄉居民基本養老保險制度，優化籌資機制，提高農村居民的養老金水平，同時鼓勵推出多層次的商業保險，充分發揮商業保險的補充作用。第二，加快推進城鄉基本醫療保險制度的整合，完善醫療保險的支付體系，統籌城鄉醫保的報銷比例，加強城鄉居民醫療保險、大病保險以及醫療救助之間的有效銜接，提高農村醫療保障的治理能力，加快建立多層次的醫療保障體系。第三，充分發揮農村社會保障制度的兜底功能，加強社會救助建設，完善農村社會救助制度與政策之間的銜接，鼓勵社會力量共同參與，構建農村社會救助體系。

（四）增強目標群體對政策的認可。農民是社會保障政策的主要目標群體，其參與社會保障積極性的高低直接影響到社會保障政策執行的困難程度。各公共部門應重視對農村社會相關保障政策的宣傳，讓更多的農民了解社會保障的相關政策內容、政策標準、惠民意義，改變傳統的家庭保障觀念，積極參與到社會保障活動中?？梢酝ㄟ^開展講座、網絡宣傳、報紙等多種方式開展社會保障政策的講解，社區工作者可以通過舉辦知識競賽、上門走訪、講解等形式進行宣傳，使農民認同社會保障是切實保障人民生活、增加人民福利的惠及全民的政策。

（五）優化政策執行環境。政府應充分利用現有資源，加大對農村地區社會保障政策的支持力度，完善規章制度，努力營造良好的社會環境，提高公眾對相關政策的認同。政府部門應加強對政策執行過程的監督，一是強化對政府權力機關的監管，設立相關的監督機構，對農村社會保障政策的相關部門進行監督，確保權力的正確使用；二是強化各部門之間的監督，各部門之間相互督促，提高工作效率；三是發展社會層面的監督，引導全社會的積極參與，監督公共部門規范行使其權力，通過新聞媒體、公眾輿論等方式，鼓勵群眾參與監督，增強人們的參與感，讓權力在陽光下行使。