典型發達國家糧食生產扶持政策優化及對我國的啟示
——基于美、歐盟、日、韓的研究

高小媚 高子鈞（揚州大學）

一、引言

糧食安全乃“國之大者”，其生產的穩定性關系到國家的經濟繁榮和人民的福祉。隨著全球氣候變暖和極端天氣頻發的威脅加劇，全球各國的糧食生產面臨著日益增長的不確定性。阿迪利亞（Adilya·Baydildina）和阿努爾（Aynur·Akshinbay）（2006）認為農業政策是確保糧食安全的基石，只有根據實際農情，不斷調整農業政策，才能推動糧食生產，提高國家的糧食安全水平。

黨的二十大報告作出“全方位夯實糧食安全根基”的重要論斷。2024年，中國國家發展改革委員會副主任、國家糧食和物資儲備局局長叢亮同志用“三個更強”精準概括了我國目前的糧食安全形勢。然而，王禮力認為（1998）經濟越是發達的國家和地區其農業保護水平越高，因此，學習和借鑒美、歐盟、日、韓等發達國家的農業政策優化調整的經驗和教訓，有利于我國完善當前的糧食生產扶持政策體系。

二、主要發達國家糧食生產扶持政策概述

（一）美國

目前，美國作為全球最大的糧食出口國和糧食生產領域最發達的國家，取得了令人矚目的成績。郭曉東（2013）認為美國糧食生產扶持政策的主要內容可以分為四個方面：創新和應用農作物種植技術，糧食生產者支持方案，耕地保護政策，糧食生產的組織效率。

糧食生產技術創新支持：自1980年以來，美國聯邦政府和州兩級政府將大量政府資金投入糧食科研領域，建立起相對完善的糧食教育、科研和推廣體系。隨后，普及作物殘留管理法和作物輪種法，并在植物分子學、外源基因導入、動植物基因圖譜及染色體識別等生物技術領域取得了領先地位。[1]

農業保險：1980年美國《作物保險法》規定,政府為全部保險糧食作物支付30%的保險費補貼,1990年修訂后的《農業法》規定,凡參加作物保險的糧食作物,在遇災害時可根據農業保險的有關規定獲得較高的賠付,即使沒有參加保險的糧食作物,也可獲得正常產量40%的賠償。[2]美國政府還專門針對因自然災害或生產者無法控制的原因而使花生、大豆、甜菜、甘蔗不能完成一定比例播種計劃的生產者，采取災害補貼。[3]

農民種糧直補：1996年《農業法》取消了目標價格支持政策,出臺直接補貼政策,但仍然保留了無追索貸款政策（相當于最低保護價）。2002年美國《農業法》繼續實行直接補貼（稱“固定支付”）和無追索貸款（稱“營銷援助貸款計劃”），同時又實行了反周期支付計劃（即反周期性價格波動之意，是對1998年“市場損失緊急援助計劃”的法治化）。這樣，美國《農業法》就為種糧農民收入提供了三條保障線。[4]

耕地保護補貼：美國耕地保護補貼政策是為鼓勵農民保護和維護農業用地的可持續性而實施的一項政策，鼓勵農民采取合理輪作、植被覆蓋、控制水土流失等保護性耕種措施。如：美國政府自1961年開始實行了休耕計劃,政府規定農場主至少要停耕20%的土地,對于這20%的土地,農場主可以從政府得到相當正常年景產量50%～60%的現金或實物補貼。[5]

（二）歐盟

歐共體的農業保護主要通過實行共同的農業政策來實現。主要內容是：第一，建立各種農產品的共同市場組織，實行統一的價格支持和干預制度；第二，推動共同體的農業結構改革；第三，建立農業指導和保證基金，簡稱“農業基金”。[6]

直接支付制度：歐盟向農民提供直接支付的補貼，這些支付的金額與農民擁有或耕種的農田面積有關，稱為基本支付。此外，還有一些額外的支付，如環境友好措施和農村發展補貼，規定對于因為自愿在糧食生產中減少化肥、除草劑、殺蟲劑等化學藥劑施用量而遭受經濟損失的農民，政府將給予最高每公頃250歐元的補貼。[7]

休耕計劃：歐盟的休耕農業政策既包含強制性的支持措施，也起到鼓勵農民主動參與休耕的作用，旨在為休耕農民提供資助。為了確保農民獲得充足的收益，歐盟規定了最高的休耕農業補助比例為33%，即在獲得資助的農田中，每公頃的收益必須等于本地的收益。

（三）日本

日本國土面積狹小，耕地質量高，但由于糧食生產條件較差，加之人口眾多，因此，日本政府采取了一系列措施來提高糧食產量，其中最重要的就是實施稻作安定經營政策。

稻作安定經營政策：1995年日本頒布《新糧食法》，以稻作安定經營政策取代支持價格政策。其中，最重要的措施有：1.實施稻作種植面積的管控，通過設置種植許可制度，嚴格控制種植范圍和數量，避免過度種植和土地資源的浪費，以保護稻作產業的生態環境。2.稻米價格保護，政府設定稻米最低價格并通過政府采購稻谷來穩定市場價格，維持農民的收入穩定。3.政府為稻田作物種植者提供經濟性補助的資金來源于兩部分：一部分是由當地政府投入，另一部分則是當地農民按照2%的比例投入。當大米的市場價格下跌時，政府將會為那些按照市場價格執行作物種植計劃的農民發放經濟性補助。

（四）韓國

韓國大米是國民生活消費的必需品，擁有85%的國家糧谷收入。20世紀70年代韓國推行大米雙重價格制度，80年代通過市場銷售來滿足消費者的需求，90年代重新實施“烏拉圭回合談判下的關貿總協定承諾”規定，以降低對農業的補貼，并根據市場供求情況調節大米的價格。2000年以來,韓國政府出臺大米價格補貼制度，設定了大米的目標價格，并根據市場情況和農民生產成本等因素進行調整。

目前，韓國正在努力將大米生產政策從追求增產轉變為追求優質和品牌化：開發出更受消費者歡迎的優質大米品種；開發出更具功能性和更易加工的特殊大米，擴大優良種子供給，推廣高品質種子，優先供給具有競爭力的品牌大米生產企業；采取精準播種、科學管控、精準施肥、科學灌溉、精細管護等六項關鍵措施，提升大米的質量；大力發展優質的大米品牌，拓寬綠肥作物的種植范圍，采取稻草覆蓋的方式。

三、發達國家糧食生產扶持政策的內在規律

美國是世界上最大的農產品出口國之一，其糧食生產扶持政策是一個以市場導向為主的綜合性的體系。美國政府通過農業補貼、市場干預、科技創新和環境保護等手段，旨在保障農民的利益、確保糧食供應的穩定性，并促進農業可持續發展。

歐盟的糧食生產扶持政策體系確保了農民的利益和農業的可持續發展。通過出臺市場支持政策、農業環境保護政策、農業補貼政策和職業發展政策等為農民創造了良好的生產環境和經濟條件。

日本的糧食生產扶持政策體系凸顯了政府對農業的重視和支持。通過技術創新、農業投入、保護關稅、價格支持和合作社發展等一系列措施，保護農產品市場。此外，日本也鼓勵農民生產高附加值的農產品，如特色水稻和優質牛肉，以提高農民的收入和農產品的競爭力。

韓國政府通過關稅和進口配額等措施限制農產品的進口，并提供相應的補貼和支持政策來促進國內糧食生產。韓國也注重農業的現代化和可持續發展，并通過農業技術研究和生產改善計劃來提高農業生產效率。

四、發達國家對我國的啟示

（一）加大農業科研資金投入

發達國家注重農業科技創新，通過投入研發和推廣新技術，提高農業生產效率和質量。我國可以加強農業科技創新體系建設，支持農業科研機構和企業的研發工作，推動農產品生產過程的現代化和數字化。

（二）保障農民收入和農村發展

發達國家通過補貼、保險和支持計劃等政策措施，保障農民的收入和農村經濟的發展。我國可以借鑒并改良這些政策，提供更多的支持和激勵措施，調動農民生產積極性，改善農民的生活條件，促進農村經濟的繁榮。

（三）打造農產品品牌和追求附加值

發達國家注重發展農產品品牌和追求附加值，通過提供高品質的農產品和推廣特色農業產品，增加產品的附加值和市場競爭力。我國可以在傳統農產品基礎上發展特色農產品和農業品牌，提高農產品附加值和市場占有率。

（四）健全糧食生產支持政策法治化體系

發達國家采取的糧食生產支持政策依靠相關的法律和規章，確保了農業補貼的長期、公平和可靠，從而為農民提供更多的收入和福利。為此，我國必須加大對糧食生產支持政策的投入，完善相關的監管和執行機構，加快完善相關的稅收和社會福祉措施，推動經濟社會的發展；制定更嚴格的法律法規，不斷拓寬農業補貼的范圍，提升補貼的標準，以確保各級政府依法維護農民的合法權益。

（五）建立健全生態導向的扶持政策體系

發達國家重視保護和提升耕地地力，我國應建立健全土壤保護法律法規體系，強化對耕地的保護和合理利用。鼓勵種植綠色、有機農產品，減少對化肥和農藥的過度使用，推廣可持續農業生產模式。推動農田生態系統建設，采用農業輪作、間作和兼作等措施，減緩土壤退化的速度。建立健全耕地保護責任制，明確各級政府和相關部門的監管職責。