檔案數據治理規范化探索

關鍵詞：南水北調；建設項目；檔案；竣工驗收；數據治理；質量標準；管理規范；節點控制

南水北調工程是我國跨流域、跨區域配置水資源的骨干工程。根據2002年國務院批復的《南水北調工程總體規劃》，工程要分期實施，通過東中西三條調水線路，與長江、淮河、黃河、海河相互連接，構成我國中部地區水資源“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的總體格局。檔案專項驗收作為工程竣工驗收的前置條件，是促進檔案管理和檔案數據治理規范化的有效形式和必要手段。本文聚焦工程總體竣工驗收階段的檔案專項驗收工作，從檔案數據治理角度入手，對檔案專項驗收的重點、難點及重要節點控制措施等進行了研究。

1 南水北調東中線一期工程及檔案管理概況

1.1 工程概況。南水北調東中線一期工程劃分為35個單項工程，155個設計單元工程。東線一期工程于2002年12月27日全線開工建設，于2013年12月實現通水目標，中線一期工程也于2014年底完成全線通水驗收。自全面建成通水以來，“南水”已成為京津等40多座大中城市280多個縣市區超過1.76億人的主力水源。截至2023年10月，南水北調東中線工程累計調水量超654億立方米。

按照《關于南水北調工程建設管理的若干意見》規定，在南水北調東中線一期工程開工建設之初，其建設管理體制“實行政企分開、政事分開，按現代企業制度組建南水北調項目法人”，在管理模式上嚴格實行項目法人責任制、建設監理制、招標承包制和合同管理制。南水北調東中線一期工程建設在項目法人的主導下，實行直接管理與委托管理相結合，大力推動代建制管理新的建設管理模式?！皩嵭写ㄖ坪臀兄频?，項目法人委托項目管理單位，對一個或若干單項工程的建設進行全過程或若干階段的專業化管理。項目管理單位在單項工程建設管理中的職責范圍、工作內容、權限等，由項目法人和項目管理單位在合同中約定?！?/p>

1.2 工程檔案管理概況。為規范南水北調東中線一期工程檔案管理工作，《南水北調東中線第一期工程檔案管理規定》《南水北調東中線第一期工程檔案分類編號及保管期限對照表》《關于進一步加強南水北調工程檔案管理工作的通知》《關于進一步明確南水北調工程檔案管理工作有關問題處理意見的通知》等管理制度和規范性文件相繼出臺。各項目法人也分別成立了檔案管理機構或確立了檔案工作分管部門，建立了配套的檔案管理制度和相關業務規范，逐步解決了檔案工作經費，配備了檔案管理專兼職人員和檔案保管保護設施，對檔案實行了集中統一管理。相關管理制度和規范性文件中對不同形式的電子文件和電子檔案等檔案數據資源歸檔與管理也提出了原則要求。

2 完工驗收階段：檔案專項驗收工作進展

截至2022年8月，南水北調東中線一期工程155個設計單元全部通過驗收，工程全線轉入正式運行階段，為南水北調東中線一期工程總體竣工驗收工作奠定了良好基礎。

《南水北調東中線第一期工程檔案管理規定》要求“工程項目合同驗收階段的有關檔案專項驗收由項目法人負責組織和主持；設計單元工程項目完工驗收階段的檔案專項驗收由國務院南水北調辦或其委托的?。ㄖ陛犑校┠纤闭{辦事機構負責組織和主持；南水北調東中線第一期主體工程總體竣工驗收的檔案專項驗收由國務院南水北調辦會同國家檔案局組織”。

在工程建設期，各設計單元工程檔案專項驗收采取“分兩步走”的方法，第一步是檢查評定，對提交檔案專項驗收的設計單元工程檔案情況進行先期的檢查與評估，提出存在的問題；第二步是待相關問題整改完成后再組織檔案專項驗收。檔案的檢查評定和專項驗收工作均以印發的相關規定和辦法為依據，與相關專家統一原則和尺度，采用分組、分專業的方法組織實施。檔案驗收工作逐步規范，趨于嚴格。

隨著設計單元工程檔案專項驗收工作的推進，設計單元工程建設中產生的各類檔案數據資源日趨集中，形成了一個個以設計單元工程為主體的“資源庫”。由于缺乏檔案數據質量標準與管理規范，各設計單元工程檔案數據格式、數據類型、值域設置等不盡相同，項目法人適用的檔案管理系統各異。這一問題在設計單元工程檔案專項驗收過程中并不凸顯，但在工程總體竣工驗收階段，面對各項目法人、各設計單元工程“各自為政”形成的分散化、碎片化的檔案數據資源，要形成東中線一期工程全線檔案管理工作和檔案數據質量的評價結論則顯得尤為困難。

3 竣工驗收階段：檔案專項驗收重點與難點

3.1 檔案專項驗收重點。南水北調東中線一期工程總體竣工驗收階段檔案專項驗收工作的重點是通過檔案專項驗收對檔案實體和檔案數據資源的完整性、準確性、系統性、規范性和安全保管作出評價，確認其符合國家法律、法規及標準規范的要求，滿足檔案利用和檔案數據善治的條件。檔案實體和檔案數據資源的完整性、準確性、系統性、規范性和安全保管是檔案專項驗收工作的關鍵。

工程前期，檔案實體和檔案數據資源的管理滯后于檔案的形成，數據資源的收集整理具有突擊性，工程檔案實體和檔案數據資源的完整性、準確性、系統性、規范性和安全保管難以得到保證。同時，各類檔案數據來源廣泛、結構復雜且數量巨大，南水北調工程檔案管理制度和規范性文件對檔案數據資源管理的原則要求不足以支撐檔案數據采集存儲、數據治理分析和數據處理匯聚等業務工作的開展，盡管經過歷次檢查評定和多次整改，由于檢查整改范圍有限和檔案數據質量標準和管理規范的缺失，問題依然會存在。因此，在工程總體竣工階段的檔案專項驗收時，要對工程檔案實體和檔案數據資源進行全面檢查，重點對項目建設依據、質量評定及歷次驗收、竣工圖及設計變更、質量缺陷處理等涉及工程質量及安全的文件材料和各種形式的檔案數據資源，須采取有效措施予以補齊。這一方面滿足工程竣工驗收及今后運行維護的需要；另一方面有益于檔案數據“真實完整、質量可靠、安全可控、運行合規、價值實現”等治理目標的實現。

3.2 檔案專項驗收難點。南水北調東中線一期工程竣工驗收階段檔案專項驗收工作的難點是制定切合工程檔案管理實際的驗收大綱和實施細則。驗收大綱和實施細則是驗收工作的依據。工程竣工驗收階段的檔案專項驗收大綱和實施細則需要在工程竣工驗收大綱明確后予以明確。

目前，項目法人合同驗收階段的檔案專項驗收是依據各自制定的驗收辦法及要求進行，項目法人之間有所不同。南水北調工程設計完工驗收階段的檔案專項驗收，是依據《南水北調東中線第一期工程檔案管理規定》和《南水北調東中線第一期工程檔案分類編號及保管期限對照表》來開展，但目前還是缺少一定的量化標準，尤其是對檔案數據質量的評價缺少規范參考。

由于工程建設周期長，涉及單位多，各項目法人檔案管理水平及驗收要求也不盡相同，因此，在制定工程總體竣工驗收階段的檔案專項驗收大綱和實施細則時，必須堅持實事求是的原則，既要符合國家對工程檔案管理的要求，又要結合工程建設、運行管理的實際情況，在充分調查研究的基礎上，多方聽取工程建設、運行及檔案管理的專家意見，考慮時間、地域的差別，使驗收大綱和實施細則切實可行，具有可操作性。同時，檔案專項驗收的組織單位，在專項驗收前需要讓被驗收單位熟悉驗收大綱和實施細則，才能使檔案專項驗收工作和檔案治理效能得到優化，達到預期目標。

此外，在制定驗收大綱和實施細則中，檔案數據質量評價標準和要求是一項難題。由于南水北調工程跨區域，線路長、站點多，實施安全調水需多方協調，工程管理信息化程度要求高，工程檔案數據資源成為工程管理信息化的基礎和重要組成部分。在檔案管理環節中應用數字化技術和網絡技術，實現傳統載體向數字載體的轉化，建成并不斷豐富檔案數據資源，通過構筑檔案數據資源共享空間，促進檔案數據資源集成管理與開發利用是今后工作發展的必然趨勢。由于當前東中線一期工程檔案工作中缺少統一的檔案信息化規劃，未建立統一的數據庫格式及檔案數字化標準，對檔案信息化管理軟件和人員也沒有相應要求，導致目前各項目法人形成的檔案目錄數據、全文數據等檔案數字資源沒有統一格式，無法在統一的數據平臺上實現檔案數據資源共建共享。因此，在制定驗收大綱和實施細則時，應結合工程及檔案管理實際，明確統一的檔案數據質量標準規范與建設要求，保證檔案數據的真實、完整、準確、可用與安全存儲，避免檔案數據資源的離散、孤立、多元、異構等，才能夠更好地服務于工程運行管理和跨區域安全調水工作。

4 節點控制：檔案數據治理規范化目標實現

南水北調東中線一期工程總體竣工驗收階段的檔案專項驗收工作涵蓋驗收前期準備、驗收實施與驗收總結環節。

驗收前期準備環節包括驗收工作組織、制定驗收大綱和實施細則兩個重要節點。驗收工作組織節點的控制措施包括兩個方面，一是成立檔案專項驗收委員會并明確職責，確定驗收范圍、內容、程序和方式、方法等；二是確定項目法人在檔案專項驗收中承擔的工作任務和職責，為驗收工作的實施提供組織保障。制定驗收大綱和實施細則節點的控制措施則是要求在檔案專項驗收工作開展之前，先行了解各項目法人檔案管理基本情況，并依據國家檔案法律、法規、規章和相關規范性文件制定檔案專項驗收的大綱和實施細則，為南水北調東中線一期工程檔案專項驗收提供依據。

驗收實施環節是指檔案專項驗收各方按照前期的工作組織方式和驗收大綱和實施細則要求開展驗收工作。參照國內大型工程檔案專項驗收形式，南水北調東中線一期工程檔案專項驗收可采用以項目法人為單位進行，驗收實施可分為自驗、初驗和終驗三個階段，關鍵節點在初驗。其中，自驗由項目法人組織，向驗收委員會提交自驗報告并申請初驗；初驗由驗收委員會在收到并審查項目法人提交初驗申請和自驗報告后，組織專家委員會對各項目法人檔案管理工作情況、檔案實體與檔案數據資源情況進行初驗；終驗應根據工程竣工驗收的模式，確定檔案專項驗收的具體形式。在驗收實施過程中，應重點區分好自驗、初驗和終驗三個階段中檔案內容范圍、抽檢比例、驗收方法等方面的不同。之所以說驗收實施的關鍵節點在初驗，是由于初驗環節可根據項目法人提交的自驗報告，對存在的問題及整改情況進行檢查核實，這一節點控制直接關系到檔案專項驗收工作和檔案數據治理的最終質量。初驗完成后，一方面各項目法人仍有時間對初驗存在的問題進行整改；另一方面也有利于對整個工程檔案管理情況的宏觀把握和管控，保證檔案專項驗收工作的順利開展。

驗收總結環節是指驗收實施完成后一系列總結反饋與收尾工作，這一環節對整個檔案專項驗收工作也有著非常重要的作用，關系到檔案專項驗收與檔案數據治理的實際效果。驗收總結環節具體包括提交驗收報告、檔案移交與后續管理等內容。其中，檔案移交是重要節點，在這一過程中，要嚴格審核檔案實體與檔案數據質量是否滿足相關標準和規范性文件的要求，確保檔案實體與檔案數據資源的完整性、準確性、系統性、規范性與安全性指標，從而保證檔案管理與檔案數據治理規范化目標的實現。

（作者單位：水利部長江水利委員會網絡與信息中心＼長江檔案館 王麗慧，碩士，副研究館員，檔案處副總工來稿日期：2023-10-20）