長三角生態環境協同立法的現狀、挑戰與對策

陳 倩

近年來，長三角地區的國家戰略地位愈發凸顯，國家對長三角一體化發展和區域協同發展作出了一系列重要部署。隨著生態文明和美麗中國建設的不斷推進，長三角生態一體化成為長三角區域一體化發展的重要組成部分。滬蘇浙皖三省一市積極回應國家政策要求，推動長三角區域生態環境治理聯動發展格局的形成，取得豐碩的實踐創新成果，長三角區域合作生態環境一體化保護體制機制的基本輪廓已經形成，成為探索區域生態一體化的典范。

長三角生態環境共保聯治工作正在如火如荼開展，然而作為全國生態優先綠色發展的主戰場，長三角生態環境保護仍然任重道遠。一方面，長三角生態環境保護結構性差異尚未調和，根源性問題依然突出，趨勢性壓力難以緩解，生態環境補償機制、區域生態共保機制、污染聯防聯治機制還不完善，碳達峰與碳中和任務艱巨；另一方面，產能過剩、高排耗等問題層出，導致區域環境風險治理和協調監管窒礙難行?！秶鴦赵宏P于區域協調發展情況的報告》指出，長三角區域仍需持續推動更高水平的協同開放，打造全國發展強勁活躍增長極。作為我國綜合實力最強的區域，長三角地區應當發揮重要的支撐和帶動作用，在制度創新、聯動模式創新等各個方面走在全國前列，但當前長三角地區在構筑生態環境新支撐方面深受桎梏，區域合作文件經常繞開規范障礙，規定一些缺乏實質性權利義務的內容，回避主要問題①俞祺：《從區域協作到區域性規范——兼論區域合作文件的性質與效力》，《中國行政管理》2021 年第9 期。，復合動力不足、協作深度不夠，聯動機制難以取得實質性進展。

2007 年蘇浙滬省人大常委會法制部門聯合發布的《蘇浙滬法治協作座談會會議紀要》，標志著長三角地區開始出現協同立法萌芽，然而長期以來的法律缺位，導致區域協同立法的規范邏輯要素式微，立法主體事權與規范內容錯位。因此，長三角地區在生態環境保護方面的區域協同立法工作機制多以共識性框架協議為主要推動，尚未走上法治化軌道。長三角生態環境協同共治的規范意涵包含主體多元共治、客體要素整合、過程效力變革內容①王燦發、張祖增：《長江流域生態環境協同共治：理論溯源、核心要義與體制保障》，《南通大學學報（社會科學版）》2023年第3 期。，《立法法》《地方政府組織法》的修訂為打破瓶頸帶來重大轉機，長三角地區需要以此為契機充分發揮創新潛力，以先行姿態推動區域協同立法的縱深發展，著力提升地方立法水平和立法能力，進一步完善立法體制機制，在我國單一制的國家結構中探索區域協同立法的法治化路徑，為區域生態環境協同治理提供堅實法治保障，描繪新的生態環境治理圖景。

雖然《立法法》《地方政府組織法》及其他相關法律規定，狹義的區域協同立法僅指有立法權的主體制定的地方性法規，但《長江保護法》第六條、《黃河保護法》第六條均規定，除地方性法規外，流域相關地方也可以根據需要在政府規章層面開展協作。實踐中區域協同立法的表現形式十分靈活，地方政府規章、行政規范性文件和其他規范性文件均可被納入廣義的區域協同立法范疇。因此，本文將生態環境領域的政府合作協議統稱為“府際環境協議”，除特別強調地方性法規外，“區域協同立法”均作廣義理解，將地方性法規和府際環境協議整體視為“區域協同立法機制”的不同構成單元。其中，府際環境協議是在缺乏跨區域協調機構的前提下，以私法上的合意契約遁入高權行政來緩和科層制弊端，促進區域環境保護一體化的補充性治理創新，伴隨著我國環境治理任務的現代轉變，府際環境協議在事實上為國家所鼓勵并認可，成為一種新的公法治理規范。厘清長三角生態環境協同立法工作機制中不同規范的地位性質、功能作用及其主體事權范圍、規范內容邊界等問題，對于長三角高質量發展和生態一體化有重大理論和實踐意義。

一、長三角生態環境協同立法的實踐類型與驅動因素

（一）長三角生態環境協同立法的主要表現形式

鑒于長三角區域協調發展的需要，滬蘇浙皖于2018 年共同簽署《關于深化長三角地區人大工作協作機制的協議》《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》，打通了長三角生態環境協同立法工作的渠道。而從區域協同立法工作機制整體看，除了法定的地方立法權行使主體外，流域管理委員會、示范區執委會以及區域內各級地方政府及其職能部門等主體也以多種形式積極開展合作，共同保障著區域協同立法的有序推進。地方政府規章、行政規范性文件和其他規范性文件作為配套制度措施，都在區域協同立法規范格局中發揮著重要作用，成為區域協同立法機制的有機組成部分。實踐中長三角生態環境協同立法機制按協同立法內容，主要可以分為三種類型：

1.完全一致型

完全一致型的區域協同立法在文本內容上具有高度重合性，一般由享有地方立法權的主體聯合制定。實踐中區域內各地省級人大常委會作為聯合主體時，在立法程序上，由各地省級人大常委會共同決定，但分別審議、分別公布，如滬蘇浙省級人大常委會于2020 年分別表決通過的《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》。除地方性法規外，完全一致型的區域協同立法還常常以府際環境協議的形式出現，由多個主體共同簽署一份合作協議，或聯合出臺一個工作方案，共享立法成果。聯合主體既有省內同級政府、跨省的同級政府及其職能部門①常見的府際環境協議類型：第一，省內同級政府為主體的聯合立法，如南京、鎮江、揚州、泰州、常州、無錫、蘇州、南通八市環保部門聯合簽訂的《長江流域江蘇段沿江八城市長江飲用水源地環境安全聯動合作協議》。第二，跨省的省政府聯合，如滬蘇浙省人民政府聯合出臺的《關于支持長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展的若干政策措施》、共同簽署的《長三角區域環境保護標準協調統一工作備忘錄》《加強長三角臨界地區省級以下生態環境協作機制建設工作備忘錄》。第三，跨省的省政府部門聯合，如滬蘇浙省環保部門聯合發布的《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》，滬蘇浙皖省生態環境、水利部門聯合制定的《長三角跨省突發水污染事件聯防聯控合作協議》，滬蘇浙皖省環保部門聯合出臺的《長三角地區跨界環境污染糾紛處置和應急聯動工作方案》《長三角跨省突發水污染事件聯防聯控合作協議》等。第四，跨省的市政府聯合，如嘉興市與蘇州市人民政府發布的《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯合防治方案》《嘉興市人民政府、蘇州市人民政府邊境水污染防治聯席會議紀要》，南京、常州、鎮江、揚州、淮安、泰州、滁州、馬鞍山市人民政府聯合發布的《“綠色青奧”區域大氣環境保障合作協議》等。第五，跨省的市政府部門聯合，如嘉興市，湖州市，上海市嘉定區、金山區、青浦區，蘇州市環保部門共同制定的《滬蘇浙邊界區域市級環境污染糾紛處置和應急聯動工作方案》；滬蘇浙皖信用辦及環保部門聯合簽訂的《長三角地區環境保護領域實施信用聯合獎懲合作備忘錄》；上海市嘉定區、安徽省安慶市生態環境部門制定的《生態環境保護戰略合作框架協議》；馬鞍山市林業局、南京市綠化園林局制定的《石臼湖聯管聯建合作框架協議》等。第六，跨省的區縣政府聯合，如《關于建立秀洲區、吳江市省級邊界環境聯合執法工作機制的意見》，南京市溧水區、高淳區和馬鞍山市博望區、當涂縣聯合出臺的《石臼湖生態環境保護合作框架協議》《石臼湖共治聯管水質改善工作機制》《石臼湖水環境聯合監測方案》等，又如長三角生態綠色一體化發展示范區三地政府聯合制定的《太浦河流域跨界斷面水質指標異常情況聯合應對工作方案》《太浦河銻特征污染因子管控方案》《關于一體化生態環境綜合治理工作合作框架協議》等。，還有特別常設機構，如太湖流域管理局、長三角生態綠色一體化發展示范區執委會等②特別常設機構作為協同主體的立法：第一，流域管理局參與聯合立法，如水利部太湖流域管理局與滬蘇浙等省市縣水利、環保部門發布的《太浦河水資源保護省際協作機制——水質預警聯動方案》，太湖流域管理局與滬蘇浙水利（水務）、生態環境部門聯合簽署的《太湖流域水生態環境綜合治理信息共享備忘錄》。第二，長三角生態綠色一體化發展示范區執委會參與聯合立法，如示范區執委會、滬蘇浙省環保部門聯合制定的《長三角生態綠色一體化發展示范區生態環境管理“三統一”制度建設行動方案》；示范區執委會、滬蘇浙省市場監管、生態環境部門聯合制定的《長三角生態綠色一體化發展示范區揮發性有機物走航監測技術規范》《長三角生態綠色一體化發展示范區固定污染源廢氣現場監測技術規范》《長三角生態綠色一體化發展示范區環境空氣質量預報技術規范》等。第三，流域管理局和執委會共同參與聯合立法，如生態環境部太湖流域東海海域生態環境監督管理局、水利部太湖流域管理局、長三角生態綠色一體化發展示范區執委會與滬蘇浙皖省生態環境、水利部門等9 個部門聯合發布的《長三角綠色發展一體化示范區重點跨界水體聯保專項方案》等。，有時還包括國務院部門與地方政府及其職能部門的聯合③國務院部門參與的聯合立法，如科技部與滬蘇浙皖省人民政府公共制定的《長三角科技創新共同體聯合攻關合作機制》；交通運輸部辦公廳與上海市、江蘇省人民政府辦公廳共同出臺的《關于協同推進長三角港航一體化發展六大行動方案》等。。雖然府際環境協議并非嚴格的“立法”，但在實踐中數量占比最多、應用最廣，應予一并考察。

2.基本相同型

區域協同立法的規范內容基本相同，并不一定表現為各立法主體之間的合意。為實施長三角一體化國家戰略，區域內各地往往會各自獨立出臺相關規定，以落實區域發展的總體部署，雖然立法內容上能夠體現協同聯動的要求，但各地還需要根據相關法律并結合具體實際，對本地協同事項作出總體的策略安排，具有一定區域特性。這種類型的協同立法與完全一致型的最大區別在于其政策推行指向，在決策貫徹上具有區域統一性，但又不細化到具體執行層面，如滬蘇浙的省人大常委會為落實《關于切實做好長江流域禁捕有關工作的通知》《長江保護法》《漁業法》分別審議通過的《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》、滬蘇浙皖的省人大常委會分別審議通過的《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》等。

3.核心協同型

核心協同型的區域協同立法，即核心內容一致、關鍵部分相同的規范形式。各地在長三角區域一體化的基礎上，就某一具體事項分別立法，立足地方需要個性化設置聯動條款，或以專章形式規定協同內容，如滬蘇浙皖的省人大常委會分別出臺的《大氣污染防治條例》均設有區域大氣污染聯合防治專章；宿遷市、徐州市人大常委會同時發布的《駱馬湖水環境保護條例》均設置了區域協同專章。該類型立法是對同一政策或上位法的細化和執行，具有可操作性，且協同重點突出、地區特色鮮明。此外，在地方政府層面，滬蘇浙皖的省人民政府和生態環境部門均為落實基準一體化，頒布了地方政府規章和地方規范性文件，如《制藥工業大氣污染物排放標準》《生態環境行政處罰裁量基準規定》等。

（二）長三角生態環境協同立法的核心驅動因素

長三角生態環境協同立法的三種表現形式孕育于環境治理實踐，早在《地方政府組織法》《立法法》正式確立區域協同立法的法律地位前，相關探索就在實踐中蓬勃興起。長三角區域合作最早發端于經濟發展領域，并逐漸向其他領域擴展，“自1992 年長三角15 個城市協作辦主任聯席會議起，長三角便正式啟動了區域間協作發展的模式”①楊解君、黎浩田：《長三角一體化發展視域下的碳中和立法協同研究》，《南大法學》2023 年第3 期。?！堕L江保護法》首次以法律的形式確立了長江流域協調機制，對生態環境協同治理提出了明確要求。盡管府際環境協議的合憲性和合法性飽受詬病，但作為區域環境協作的主要推動力，它在實踐中發揮的作用毋庸置疑。我國各個區域的協同立法發展具有共性特征的同時各具特性，長三角區域在生態環境方面的協同立法以諸多因素為內在驅動，也蘊含著獨特的發展規律與演進邏輯。

1.跨界環境問題驅動

跨界環境問題是長三角生態環境協同立法的直接驅動因素。長三角地區各省市土地相接、跨界水域眾多，生態毗鄰的地緣關系使長三角自然資源依存關系緊密，大氣和水體的污染波及程度高，固廢、危廢跨界轉移具有空間上的便利性，跨界環境問題無法通過某一地區的環境治理措施單獨實現，各地政策法規的不一致、程序銜接不暢加大了區域環境治理難度?！皡f調”意義上的長三角生態環境協同立法應運而生，具有同一生態基礎的地區開始在立法上尋求協同，建立執法和司法聯動機制，而府際環境協議能夠以較少的立法成本獲得較高的環境協同治理收益，具有操作上的便捷性，問題針對性強，短期見效快。再加上長三角地區地方法治化水平較高，公民法律意識強，環境治理聯動基礎堅實，行政機關和司法機關跨界配合的制度依據和體制機制不斷完善，區域協同立法以府際環境協議的形式確保工作銜接順暢即可順利落實。2002 年嘉興市與蘇州市人民政府就跨界水域污染治理問題共同制定的《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯合防治方案》，是長三角生態環境協同立法在污染聯合共治上邁出先試先行的重要一步。隨后，具有自發性、創新性的立法模式越來越多，協同主體隨之增加，區域協同立法的事項范圍擴大，逐漸涵蓋整個生態空間。

2.區域共同發展利益驅動

長三角地區共通、共享、共進、共榮的利益發展格局是區域協同立法的內在驅動因素。得益于共同的資源利用習慣、相融的社會發展基礎和緊密的經貿往來關系，長三角地區早已結成利益共同體，整體利益趨于一致。具體來看，在相似環境稟賦下形成的生態單元加深了長三角區域的空間關聯，形成了區域生態利益相通的生態共同體；為提升區域互濟互保能力，長三角地區在各個方面開展深度融合，結合成為社會共同體，建立了成熟的利益互享機制；隨著區域要素流動，長三角集群效應突出表現在經濟領域，形成經濟共同體，共同培育經濟發展新動能，推動區域經濟利益協同并進。由科技創新帶動的經濟共同體又在區域發展中成為新的經濟增長極，進一步形塑著空間聯系模式，對生態環境的共存共榮提出更高要求，以支撐社會共同體的整體利益實現?！鞍l展”意義上的長三角生態環境協同立法形成，此種“協同”絕非僅在區域環境治理中發揮作用，環境作為經濟和社會發展的根基，利益輻射還及于其他區域合作領域，能夠擴展至更廣的地域范圍。長三角是動態發展的區域空間概念，2008 年安徽省黨政負責人首次參加長三角主要領導座談會，安徽省被納入長三角地區①陳?。骸段覈鴧^域協調發展中的地方立法協調：樣本探索及發展空間》，《政治與法律》2021 年第3 期。，地域擴容的同時新的發展訴求增加，利益驅動力得到強化。長三角地區發展潛力大、經濟活力強、社會融合度高，以環境利益驅動的區域協同立法容易形成主體間合意，府際環境協議作為主要的一般性共識成果能夠促進執法和司法合作。

3.國家政策驅動

區域協調發展戰略和長三角一體化發展戰略是長三角生態環境協同立法的關鍵驅動因素。長三角地區綜合條件優越，在國家發展戰略中占據重要地位，長期以來，長三角生態環境協同立法的政策導向大于法律導向，此時的“區域協同立法是在現有區域公共政策和行政協議基礎上，直接針對區域重點發展領域的規范闕如或沖突問題主動開展的立法新樣態”②宋保振、陳金釗：《區域協同立法模式探究——以長三角為例》，《江海學刊》2019 年第6 期。。國家政策的高位推動使長三角生態環境協同立法進入活躍期，確立了自上而下的展開路徑，各省市緊密圍繞國家戰略部署和區域發展的目標任務開展合作，在樣本特色較為典型的區域建立長三角生態綠色一體化發展示范區，深化區域法治實踐，長三角生態環境協同立法由散點式分布向點面式布局轉變?！皯鹇浴币饬x上的長三角生態環境協同立法形成，政策導向下的長三角生態環境協同立法使長三角區域與京津冀、大灣區、川渝滇黔結合部，以及長江、黃河流域的跨區環境合作一同成為現代化環境法治建設的重要推進力，這種立法創新之舉對區域聯動的有益探索，為以法律的形式確定區域協同立法奠定了堅實基礎。在區域協同立法正式入法前，長三角生態環境區域協同立法雖然主要以國家戰略或政策理念為主導，仍保持了一定的立法理性，這是因為，政策主導并不等于政策獨斷，國家戰略僅為長三角一體化發展提供政策性依據，而不過度侵入法律系統，長三角區域合作起步早、輻射強、價值高，依托天然地理優勢和合作框架，較易實現法制資源整合和信息互通。2022 年和2023 年，“區域協同立法”先后被寫入《地方政府組織法》《立法法》，區域協同立法的政策導向正式轉換至法律導向，開啟了區域協同立法新紀元。

二、長三角生態環境協同立法面臨的主要挑戰

（一）主體權限與文本屬性不明

首先，區域協同立法的主體地位對等、互不隸屬，有權制定地方性法規的主體僅限于省級和設區的市級人大及其常委會，我國央地二分的縱向體制下并沒有介于其間的區域性立法主體，跨區立法配置只能在不破行政隸屬的前提下尋求共識性合作。但是，空間上的立法融合必然會凝聚規則，區域協同立法在一定程度上統合了地方立法權，實現了更大范圍的意志集中，而此過程中是否存在權力擴張問題值得深思。許多學者主張，“區域協同立法在性質上是一種地方立法”①朱最新：《區域協同立法的運行模式與制度保障》，《政法論叢》2022 年第4 期。，因為并未塑造新的立法主體和立法形式，所以只能被視為地方立法權的特殊形式，“區域協同立法權并非是地方立法權的橫向擴張，在本質上仍然屬于地方立法權限的縱向配置”②史鳳林、張志遠：《區域協同立法權作為新型地方立法權的法理證成》，《河北法學》2023 年第12 期。，“作為一項行使立法權的法律機制，區域協同立法對縱向立法權行使機制具有重大影響，是縱向立法權行使機制的重要補充”③程慶棟：《區域協同立法層級關系困境的疏解》，《法學》2022 年第10 期。。但也有學者認為，區域立法由單個地區擴大到整個區域，應通過立法創設區域性立法主體，在法制統一的前提下創新現有立法機制，成立區域間協同立法專門機構④于文軒：《生態環境協同治理的理論溯源與制度回應——以自然保護地法制為例》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2020 年第2 期。。

其次，央地立法權限并不明朗?！皡^域協同立法是發生在橫向平行的地方行政區域之間的立法行為，但其背后反映的是中央與地方的權限關系?！雹萼崅トA：《論我國區域協同立法的動因、功能及路徑》，西南政法大學博士學位論文，2022 年，第35 頁。地方性法規以地方事務為限，我國法律并未明確地方事務的范圍邊界，有關地方立法機關權限范圍的規定都較為原則籠統，對央地動態關系的調整規則嚴重缺失⑥《立法法》第八十至八十三條規定了可以制定地方性法規的事項范圍，地方立法機關可以對生態文明建設等事項制定地方性法規，具體以實際情況和地方需要為準?！兜胤秸M織法》第十一條規定，縣級以上地方各級人大及其常委會可以討論、決定本行政區域內的生態環境保護、自然資源等工作的重大事項和項目。相關規定都較為籠統。根據《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，國界河湖治理、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權，跨?。▍^、市）重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨?。▍^、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權。，即便能夠明確專屬地方的事務，也難以完全排除中央立法，事權與立法權的不匹配屬于立法體制中的內生性困境，“缺乏清晰界限同時又施加法制統一壓力的現狀已在一定程度上制約了我國地方立法積極性的發揮，并間接助長了‘紅頭文件’的泛濫”⑦俞祺：《論立法中的“地方性事務”》，《法商研究》2021 年第4 期。。

最后，法律未對立法過程的協商機制作出明確規定。在協商主體上，上下級人大及其常委會是指導與被指導關系，地方政府的工作是本級人大及其常委會的主要立法對象，在地方性法規的協商機制中應否邀請上級機關和政府代表參與，法律并無規定。在協商程序上，各主體溝通協商是區域協同立法的關鍵，但協商是事實程序而非法定程序，人大作為人民代表機關，能否移植府際環境協議中的聯席會議制度并不明確，法律對哪些事項人大及其常委會有權組織協商、具體協商方式如何均未作出規定。在協商成果上，由于制度缺失，無法確知地方性法規應當采取何種協同立法模式，導致了諸多問題，如僅追求意思共同還是要求載體也實現共同？為了有效達成合意，是否需要限制主體數量？如果要求載體共同，聯合公布的法律文本是否需要共同署名？在不共同署名的情況下如何應對單方修改的風險？此外，長三角一體化示范區理事會、執委會等機構作為實踐中的特殊協同主體，上位法授權依據嚴重不足。作為地方性法規的實施機構，權限不明難以處理其與地方政府的關系；作為府際環境協議的協同主體，性質不明則無法建立平等的協同主體關系。

在府際環境協議方面，長三角地區的府際環境協議無論是文本數量還是實際作用遠大于嚴格的區域協同立法，真正的區域協同立法大部分還是停留在立法信息、立法項目、立法程序的溝通協調上①韓業斌：《區域協同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析》，《法學》2021 年第2 期。，區域協同立法的系統效能非常有限。第一，府際環境協議并非嚴格意義上的立法，作為協商性文本，主體過多將難以協調各方利益，主體過少則影響法制資源的整合能力。府際環境協議多表現為政府意志，環境利益訴求表達受限，而且國家戰略推動下的合作框架片面追求一體化文本比例，具有同質化傾向，利益流動具有單向性。第二，區域協同立法并無剛性規制措施，法律后果和責任機制缺失，難以對主體形成有效約束，而監督機制不足會使制度實施效果無法保障。區域協同立法被正式寫入法律之后，其重要性更加凸顯，但府際環境協議的角色定位及其與立法活動的關系仍不明朗。地方政府規章、規范性法律文件在區域協同立法工作機制中的法律地位決定了其功能實現的可能性大小。實踐中還存在大量地方政府規章、規范性法律文件范圍之外的府際環境協議，法律法規不僅應當明確該類型協議的性質，還需要解決府際合作協議能否基于同意對參與主體的拘束力及其效力依據的問題。

（二）立法模式與事項范圍模糊

主體區位混亂以及規范性質含混，導致立法模式恣意化，事權劃分處于混沌狀態，這些嚴重制約了區域協同立法工作機制的法治化推進，導致整個長三角區域的法制協同秩序紊亂，影響了區域環境執法和司法聯動機制?？傮w凸顯出“部門分離、協同配合不足和整體聯動性差”的治理局面②朱謙、何倫鳳：《流域生態“執法+司法”聯動的法治邏輯、時空困境與優化路徑——以長江流域為例》，《南通大學學報（社會科學版）》2023 年第5 期。，發展瓶頸難有實質性突破。

一方面，立法模式的選擇不合邏輯，加大了主體協同難度和法律資源整合難度。理性的區域立法主體應當按照“哪些事項必須進行區域協同立法—需要協同立法的事項應由哪個主體進行規制—有權規定該協同立法事項的主體應制定何種效力層級的規范”的邏輯架構選擇不同的立法模式。而區域協同立法內容與協同主體的錯位，就會造成區域協同立法層次性結構冗余和調控乏力。本應實現法制整合的區域協同立法卻陷入立法供給雜沓的怪圈，文本繁雜、規范囤積、重復反復規定屢見不鮮。由于規范條理難尋，區域協作內容一般較為籠統，涉及事項繁多，無法實現實質性協調，且內容緊湊度不足，法治協調度不夠，進而導致實踐適用混亂，易陷入集體行動困境，常態化協作機制難以有效運作。

另一方面，事項范圍劃定不清晰，嚴重削弱了長三角區域環境利益協調能力。地區發展速率的差異決定了各地生態資源的耗竭率，行政區劃與生態網絡結構的不對等增加了各地的利益博弈空間，“地方本位主義在協同立法開展過程中是始終存在且無法消除的”①程慶棟：《區域協同立法層級關系困境的疏解》，《法學》2022 年第10 期。。如果不能立足于不同生態基質，建立卓有成效的區域利益協調機制，僅依據整體生態觀聚集各方立法主體，那么，利益流動就很容易演變為存量時代的讓利競賽，最終阻礙區域整體利益實現最大化，進而影響區域發展，加劇地區差異，形成利益失衡的惡性循環?！皩崿F空間正義是區域協同立法的價值追求”②金夢：《社會空間視角下區域協同立法機制的構建》，《中共中央黨校（國家行政學院學報）》2022 年第10 期。，只有明確事權范圍和邊界，設置精細化的利益沖突解決機制和利益分配補償機制，整合生態空間、發展空間、治理空間，實行分離與整合并重的利益協調策略，才能實現區域正義，解決利益切割帶來的區域塌陷問題。而且，在深入法制生態化方面，廓清不同層級規范的事項范圍還能增強區域環境治理效能。區域協同立法如果遵循事前預防、事中管控和事后救濟的制度邏輯，妥善適配生態環境保護的各項法律制度，就能在特定區域強化生態節點、聯結生態斑塊、打造生態廊道，實現全部轄區的生態環境聯保共治和長三角生態綠色一體化發展。但當前長三角生態環境協同立法的廣度、密度有余而協同適切度、精準度不足，制度內耗嚴重，生態環境保護工作中的頑疾依然未能破除。

（三）趨同度與拘束力大小不一

區域協同立法要獲得區域普適性必須具有相應彈性，但立法協同度尚無可供參照的標準，僅依靠實踐經驗無法有效避免過度同質化，而不加區分地進行立法協同將會弱化市場作用，無益于提升區域環境治理能力。區域協同立法既要以區域協調發展、一體化發展保證區域法治統一性，又要兼顧地方特殊性，避免協同形式化，如何處理區域差異性與同質化的關系就成為區域協同立法面臨的重大挑戰之一。

不同類型的區域協同立法的協同形式、協同程度必然存在差異，取決于立法主體、主體權限、立法事項、文本效力等多種因素。過度離散無法根本破除行政壁壘，難以掃清跨區環境治理的制度障礙，有違區域協同立法的初衷；而過度趨同淡化地方立法特色，則會使協同立法無法真實反映客觀狀況，難以契合本地實際。過分突出差異性或強調同質化都將弱化立法功能，浪費立法資源，引發制度空轉效應。在國家戰略推動下，長三角地區伴隨著立法協同度的上升，過度同質化現象也更為明顯，或橫向照搬他地規定，或縱向照抄上位規范，主要表現為具體立法事項同質化、體例結構同質化和條文同質化③黃喆：《設區的市立法同質化問題之破解》，《法商研究》2023 年第2 期。，立法效益未有實質性提高，有為完成立法任務或立法政績而“搭便車”之嫌。囿于立法能力和立法技術之限，區域向心力不僅不會因為立法的過分趨同而增加，反而會產生偏離，而資本具有逐利特征，良性競爭也必然會在同質化規范的影響下大幅消減，阻礙長三角一體化發展。

單純追求區域協同立法的同質化難以回應地方現實性關切，影響協同規范的落實效果，而區域協同立法的拘束力問題更是影響落實的重要因素?！凹m結區域合作協議是否具有拘束力的原因之一，就在于沒有區分法律效力和法律實效”，“區域合作協議的拘束力就是這樣一種應然、假定的法律效力，而非實際上的拘束狀態”。④葉必豐：《區域合作協議的法律效力》，《法學家》2014 年第6 期。應當肯定的是，區域協同立法均具有法律效力，能夠對締結方產生約束。設置了責任追究制度的地方性法規、地方行政規章由國家強制力保障實施，法治權威能夠得到充分保障，但區域協同立法主要由國家戰略驅動，呈現出政策先行而立法嚴重滯后的局面，實踐中存在大量沒有硬性約束的區域協同立法，許多非實施性質的協同立法并沒有明確監督和責任機制，且本身不符合立法基本原理①溫澤彬、周大然：《論區域協同立法功能定位及其實現》，《求是學刊》2023 年第2 期。，難以保證其實效性。而且區域協同立法多具有契約特性，該種協同立法的拘束力如何確定、如何保障實施等很難找到直接的實定法依據。同時，地方性法規、行政規范性文件范圍以外的府際環境協議，雖然多屬于地方工作文件，但在實踐中也發揮著重要作用，相關協議具有拘束力的依據是什么也值得探討。此外，違反區域協同立法的主體有時并非締約主體，使區域協同立法的拘束力和規制力問題更加錯綜復雜。雖然長三角地區在我國較早開展區域協同立法探索，但仍處于初級化法治建設階段，為了避免長三角一體化目標落空，區域協同立法的落地實施機制和責任履行問題都亟待解決。

三、長三角生態環境協同立法不同立法模式的選擇

（一）兩種模式：“相同”模式與“協同”模式

區域協同立法的不同類型對應不同的立法模式，其所承載的功能和價值追求亦應有別，完全一致型、基本相同型和核心協同型協同立法分別對應“相同”和“協同”立法模式，符合差別治理、協同治理、共同治理共存的多樣化區域治理模式②唐亞林、郝文強：《從協同到共同：區域治理共同體的制度演進與機制安排》，《天津社會科學》2023 年第1 期。。如圖1 所示，相同模式的區域協同立法主要指完全一致型協同立法，由特定立法主體共同對區域共性環境問題謀篇布局，具有決策意義上的區域總體性和方向指引性，重在搭建區域總體的合作框架，在長三角地區要以滬蘇浙皖三省一市的省級人大常委會為立法主體，以共同的意思形成同一性的法律文本，既能為基本相同型協同立法提供依據，也是核心協同型協同立法的基礎。由于立法主體確定，合意較易達成，相同模式的區域協同立法一般由各立法主體共同署名。協同模式的區域協同立法包括基本相同型和核心協同型協同立法，基本相同型協同立法兼具區域統一性和地方特性，是各地立法主體對上位法律或上級政策的貫徹落實，重在實現特定范圍和領域事項的統籌協調，既可以表現為各立法主體的意思共同，以復制、重組、等義等立法技術對示范性文本進行增減、微調，也可以是基于地方特色的分別保護，以同一文本為依據或以區域共識為指導，分別制定協同規范或協同條款。核心協同型協同立法則強調對上位法律或上級政策的細化和執行，重在提供精準的制度供給，以具體的協同措施形成制度叢使區域協同事項可落地，與前兩種區域協同立法類型相比，核心協同型協同立法的文本趨同性最弱、政策距離最遠，但地方特性最明顯、可操作性最強。

（二）基本邏輯：“先協同后相同”

確立兩種模式、三種類型區域協同立法的意義在于構建區域協同立法的層次性遞歸網絡，以期解決實踐中區域協同立法體系性和邏輯性不足的問題。選擇“相同”或“協同”立法模式的基本邏輯是“先協同后相同”。相同立法模式的聚焦范圍大而全，如果相同模式先行而協同模式立法滯后，則區域一體化理念難以落地，影響立法實效。同時，出于立法效益考慮，相同模式的協同立法需要付出較大立法成本而立法收益無法在短期彰顯，以相同立法模式為主導往往會釋放為了協同而協同的錯誤信號，區域協同立法的重心將繼續偏向較為便宜的府際環境協議，擠占立法空間，阻礙區域協同立法的法治化進程。因此，為了保證立法實效，提升地方立法水平和區域協調能力，長三角生態環境協同立法必須遵循立法的必要性，保有一定程度的克制，“如果通過地方協同立法能實現區域一體化目標的，則不必啟動地方共同立法。地方共同立法旨在完成協同立法難以完成又沒有中央立法的區域一體化任務”①葉必豐：《論地方人大的共同立法》，《政治與法律》2021 年第3 期。。

但是，中央明確要求進行區域共同立法的事項或在因不可分割必須共同立法的地區，則作為例外，采取共同立法模式，如《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》規定，在水污染治理協作方面，可參考“共同制定重點跨界水體聯保專項治理方案”“滬蘇浙共同制定實施示范區飲用水水源保護法規”；又如國家關于長三角生態綠色一體化發展示范區生態保護一體化的重要指示等。

（三）兩條路徑：國家環境立法地方化與地方環境規則法律化

在不同立法模式的選擇邏輯得到明確的前提下，長三角生態環境協同立法還需要區分央地立法事項、地方性法規與地方政府規章的立法事項，解決哪個主體在哪些事項上制定何種規范的問題，打通上下級、地方性法規與府際環境協議的互動通道，實現央地、人大和政府的科層權能協調、利益內容協調、立法過程協調，形成合法性與靈活性并存的長三角生態環境協同立法體系。

第一，央地立法事項以“地方性事務”為界。由于法律對地方性事務的界定存在規范匱乏的問題，不確定性程度高，而央地事權本身不易劃分，無法完全厘清地方性事務的邊界。學界對央地事權劃分有多重分類標準，如重要程度標準、影響范圍標準②封麗霞：《中央與地方立法權限的劃分標準：“重要程度”還是“影響范圍”？》，《法制與社會發展》2008 年第5 期。，重要程度與影響范圍標準+財權與事權相統一標準等③劉雁鵬：《中央與地方立法權限劃分：標準、反思與改進》，《河北法學》2019 年第3 期。，“地方性進路主要涉及重要程度、影響范圍、財權與事權相統一、地方特色等標準，任一標準單獨適用都存在缺陷，應通過綜合適用動態互補、揚長避短”④鄭毅：《規范視野下的地方性事務》，《中國法學》2022 年第5 期。。因此，央地事權配置需要結合重要程度、影響范圍、地方特色，借助地方政府權力清單、“三定”方案、央地財政事權責任劃分進行整體性判斷。

第二，地方性法規與地方政府規章在立法事項上以“重大性”為界?！爸卮笮浴绷⒎ㄊ马椫甘玛P地區發展，能夠引起公民權利義務關系變動或對權利義務變動能夠產生實質性影響的事項。根據《憲法》第一百零四條，地方各級人大常委會決定本行政區各方面工作的“重大事項”，《立法法》第八十六條、第九十三條以及《地方組織法》第十一條明確，有關生態文明建設、環境保護和自然資源的事項是人大與政府的共同職權事項。區域協同立法不改變地方立法的地域效力，并不意味著權限擴張①林珊珊：《區域協同立法的理論邏輯與模式選擇》，《理論學刊》2021 年第3 期。，二者分工的不同在于地方人大負責權力運行中的根本性事項，而地方政府負責執行性或本行政區的具體行政管理事項。府際環境協議具有契約特點，僅能對締約主體產生拘束力，無法對公眾行為產生直接規制力。誠實守信是政府基于憲法法律可推導的實定法義務，《地方組織法》第六十五條規定，“地方各級人民政府應當堅持誠信原則”，因此，誠實信用能夠成為府際環境協議拘束力的基礎，對作為締約主體的政府具有法律上的拘束力，其實際拘束主要通過組織法得以實現。但是，體現政府聯合意志的府際環境協議僅能對公眾產生間接規制力，不經立法程序或利害關系人同意，無法突破相對性直接約束公眾。當立法事項具有全面性和根本性時，較宜劃歸至地方性法規，交由人大及其常委會統一調整。

鑒于此，區域協同立法能夠形成國家環境立法地方化和地方環境規則法律化兩條推進路徑。前者是長三角地區在國家戰略主導下自上而下的區域協同立法。具體來說，如果省級人大及其常委會以協同模式進行協同立法，下級人大及其常委會和地方政府需要根據不同協同立法類型采取不同的立法策略；如果省級地方性法規是基本相同型，則市級地方性法規和省級政府規章可以分別制定核心協同型立法；如果省級地方性法規是核心協同型，各地立法主體則可以根據實際需要對其進一步細化；如果省級人大及其常委會以共同模式進行協同立法，下級人大及其常委會和地方政府則可以按照事項內容開展基本相同型立法協作或分別制定核心協同型立法，需要繼續細化落實的，再通過行政規范性文件加以落實。除實施性立法外，還應突出設區的市級環境立法的上溯能力，加大創設性、先行性環境立法比例②杜輝：《“設區的市”環境立法的理想類型及其實現——央地互動的視角》，《法學評論》2020 年第1 期。，后者是自下而上的區域協同立法，適用于地方立法經驗的推廣，目的是鼓勵地方立法的自主性和創新性。府際環境協議以多主體聯合的形式簽訂時，在類型上屬于完全一致型協同立法范疇，但其性質并不明確，當各政府主體通過座談會、聯席會充分溝通達至一致意見，并形成唯一性文本后，應當由行政規范性文件確定該協議文本的地位，進而推動地方政府規章乃至地方性法規的立改廢進程，或在各政府主體就某一問題形成合意后，由牽頭機關行使法規案提議權，推動地方立法。

四、長三角生態環境協同立法工作機制的優化措施

（一）完善立法計劃協同與協商參與機制

地方國家權力機關與政府權力構成的本質區別在于是否有效體現集體意志，立法主體應當在立法準備之前就展開充分溝通，聯合制訂立法計劃，確定區域協同立法覆蓋面，而不能在正式立法階段才移植政府協商方式，造成座談會、聯席會制度變形。在方案設計上，前期協商的重點是統一區域調度，并確立每個地區的發展定位和任務目標，改善非理性博弈狀態，消除地區差異，以強化合作動機，打破合作困局，實現長三角生態環境協同立法的深度融合。在協同內容上，各地根據科學、民主、依法立法原則，應當積極公開征集區域協同立法項目建議，深化社會參與程度，加強區域協同立法的公開度和透明度，對于符合要求、內容適當的立法項目建議或依法申報的立法計劃項目進行充分調研，在需要重點攻關的區域環境問題上形成利益交匯點，匹配區域結構資源，在合理分配立法事項的基礎上開展聯合規劃，構建區域性生態擴容法制框架，實現實質性區域立法協同。在聯合程序上，由征集、調研區域協同立法項目的地方立法機關牽頭組織召開座談會，對符合協同預期和發展預期的區域協同立法項目進行協商，并成立區域協同立法領導小組和生態環境立法工作專班或專司組，嚴把立法各階段時間節點，落實座談會會議成果，有序推進立法程序。我國地方國家權力機關依然是根據行政區劃配置權力的，而區域協同立法只有立法論證、審議以及審核、備案程序才必須分別進行，其他環節均可靈活適用獨立或共同的形式，只要能夠搭建起協同立法工作平臺，保證地區立法信息互通，保證前期立法工作的統一協調，無論后續立法模式如何選擇，都能基本保證區域立法的協同一致性。

《立法法》第五十四條規定，全國人大及其常委會在立法工作中具有主導作用，長三角生態環境協同立法工作離不開全國人大及其常委會的支持和指導，也需要執行機關對聯合立法的充分參與。因此，除了社會參與外，還需要建立制度化的區域協調立法參與機制，主要是指政府主體的過程性參與，上級人大的指導性參與，國務院部門或區域、流域常設機構作為締約主體的直接參與①何淵：《論區域法律治理中的地方自主權——以區域合作協議為例》，《現代法學》2016 年第1 期。。過程性參與即執行機關受邀參與或積極主動參與立法過程，地方性法規在立法準備階段就應當邀請同級政府代表列席。指導性參與即上級人大提前介入地方性法規的調研、立項、起草，在完全一致型地方性法規的制定過程中，應當邀請上級立法機關代表指導立法。地方政府規章一般不宜采取相同的立法模式，主體平等性也使得府際環境協議不宜由上級政府直接作為締約主體，在省級地方政府規章開展基本相同型立法協同時，可以邀請上級政府機關代表，如國務院部門或國家特別常設機構代表參與立法。而長三角區域合作辦公室、長三角一體化示范區理事會和長三角生態綠色一體化發展示范區執委會等主體也可以直接參與立法。議事協調機構的“機構定位為地方立法主體共同設立的派出機構，則既回避了新型機構設置的問題，也有法律專門授權，減輕了制度變革層面的阻力，有利于推動區域協同立法成果的實施”②王保民、王珺：《區域協同立法的工作機制及其優化》，《地方立法研究》2023 年第3 期。。執委會作為公共事務管理機構，參與立法有助于發揮其立法實施層面的職能權限。

（二）建立同質化審查機制

同質化審查機制是破解區域立法過分趨同的根本之策，能夠有效避免區域協同立法的虛假繁榮現象。首先，在法制審核階段，同質化審查應被納入對立法實質性內容的審核過程，針對共同性、牽連性問題審查主體權限，重點根據不抵觸與不重復原則，審查與上位法、其他地方立法的重復情況，從縱橫兩個維度考察立法協調性，從立法階段前端杜絕照搬照抄、過度重復、水土不服的現象，避免機械審查。其次，在批準備案階段，“全國人大常委會可以通過憲法解釋和合憲性審查兩種方式介入區域協同立法”③溫澤彬：《區域協同立法的憲法規制》，《法學》2023 年第8 期。，將同質化審查納入事前事后的合憲性控制，主要是為了防止區域協同立法指標化，使其成為立法監督環節的倒逼機制。一方面，打破泛化協同、表面協同的同質性依賴，關鍵在于提升地方立法水平和立法能力，“立法是兼具政治性與法律性、專業性與綜合性、理論性與實踐性的一項復雜工作，需要綜合性的立法能力作為支撐”④宋方青：《立法能力的內涵、構成與提升以人大立法為視角》，《中外法學》2021 年第1 期。，區域協同立法的復雜性更加要求立法機構具備區域決策能力、區域利益協調能力以及專職人員的專業化水平和認知能力，在立法經驗和立法水平確實不足以提供支撐時，應當積極尋求智力支持。另一方面，“‘有特色’是地方立法的一項重要原則”①黃喆：《設區的市立法同質化問題之破解》，《法商研究》2023 年第2 期。，區域協同立法應當以地方特色為重要校驗標準，鼓勵創設性、先行性制度規范，確立同質化比例過高則不予批準并退回的審查機制，并以交叉備案作為制度背書，有效敦促立法機關善用立法資源，化解怠于行使立法權的隱形風險。最后，在立法動態管理階段，長三角各省市應當定期、集中開展同質化立法專項清理工作，動態清理機制不僅需要剔除區域排異性立法，更要保證區域協同立法的動態演進活力，破除立法過分趨同帶來的僵化效應，為水平高、力度強的區域環境治理提供制度依據，進一步塑造區域協同立法的實踐功能。

相應的，對府際環境協議的同質化審查也應遵循前端審核、備案監督、后端清理的審查規則，提升府際環境協議的締約質量，確保生態環境協同治理法制化步調一致，將法治試驗轉化成法治優勢，促進區域協同立法效能實現最大化。

（三）加強利益平衡機制與立法落實機制

生態環境區域協同立法中的根本性沖突主要表現為區域環境利益沖突。在地理環境存在顯著差異和經濟發展有明顯鴻溝差距的情況下，長三角地區的生態空間分區管制需要對問題突出區實施更嚴格的管控措施，生態廊道斑塊連通需要對生境破碎區實行差異化整合，生態系統省級統籌需要對工作滯后區進行針對性督導幫扶，而上述過程本身往往會因為公平性問題出現地方不愿讓渡環境利益的狀況。為了降低協商成本，立法機關應當以“中央統籌與地方負責”為原則②葉必豐：《區域治理的“中央統籌與地方負責”原則》，《行政法學研究》2023 年第2 期。，提高對區域利益的預判能力，根據利益預期難度，以確定比例或設定指標的方式設置生態環境利益平衡機制。

首先，需要建立類型化的成本分擔和利益共享機制，在跨界江河湖水量分配方面，根據地區定位和實際需要，建立水資源生態保護補償機制，實現區域水資源統一調度管理；在危廢污染物跨界轉移處置方面，根據地方危廢處置能力建立生態補償機制，實現跨區危廢污染聯防聯控；在固定源、面源大氣污染和移動源大氣污染方面，實行差異化產業政策和能源利用政策。其次，以中央指導、區域協作、省市協同、地方擔責為原則，探索建立立法協同標準體系，在發展、協調、法治三個維度設置兼具區域認同度和社會認可度的規范指引；設置統一的法治標準體系，為聯合執法、協同監管提供便于操作、可推廣適用的規范根據；對關鍵領域、重點行業設置標準銜接過渡期，逐步建立一體化環境標準體系。最后，經充分溝通協商無法形成共識的立法事項，上級人大或人大常委會指導后，仍無法達成合意的，立法機關還應引入專家咨詢機制，在方法窮盡前不得直接擱置爭議。對于共同署名的區域協同立法，應當確立未經共同署名方全體同意不得擅自修改或廢止立法的工作機制，以強化區域信任。

要充分實現區域協同立法的效能，需要制度化的落實措施。地方政府是地方性法規最主要的執行主體，應當將區域環境聯保共治合理納入政府政績考核體系，建立區域協同立法落實情況年度報告制度，有效銜接環保督察制度，落實地方政府責任，并建立執行激勵機制，以提高地方政府的主動性和積極性。此外，應當輔以去行政化的區域協同立法效果評估機制，由第三方對區域協同立法的內容和實踐效果進行評估，為內外銜接和補漏優化提供客觀評估意見。府際環境協議的落實即是協議拘束力實現的過程，締約主體根據誠實信用原則需要遵守簽約的事實行為，并以組織法機制為保障追究違約主體責任。根據《地方組織法》第八十條，縣以上地方各級人民政府均可建立區域協同發展工作機制，上級人民政府應當進行指導、協調和監督。因此，府際環境協議能夠借助組織法框架，對不履行協議的主體進行處分，實際違約主體借由行政壓力傳導機制承擔“違約”責任。而對于上級機關或者締約主體不愿追責的問題，則可以通過締約方共同上級以“商調+商裁”的方式解決①肖愛：《整體性協作：區域環境糾紛解決機制的新視野》，《中南大學學報（社會科學版）》2019 年第5 期。，并利用信息公開和公眾參與制度督促行政機關實現自我約束。

五、結語

區域協同立法正處于“量的增長”向“質的提升”轉變的初級階段，其區域統籌功能、利益協調功能、戰略實施保障功能還未充分發揮，區域發展戰略下的權力擴張和立法活動中的權力制約間仍存在巨大張力，區域協同立法是對現有立法體制結構性不足的補充，但法律并未對其地位作出明確規定。根據規范內容，長三角生態環境協同立法可大致分為完全一致型、基本相同型和核心協同型三種，三種類型在立法模式上又可以劃歸為“相同”和“協同”兩種，分別指示著不同規范制度主體的事權分配邏輯，而生態環境保護地方性法規和府際環境協議作為區域協同立法工作機制的組成部分，具有不同的規范功能和體系定位。在應然層面，生態環境協同立法應以地方性法規為主要規范，以府際環境協議為配套規范，以協同型區域協同立法為主要立法模式，以共同型區域協同立法為其補充，以國家環境立法地方化為主要推動路徑，兼有地方環境規則的法律化，形成區域共識重疊高而異質性程度適當的規范體系。長三角生態環境協同立法的立法實踐與理想狀態仍有較大差距，需要在明確主體權限范圍和文本屬性地位的基礎上，以區域立法計劃協同與協商參與機制、區域協同立法同質化審查機制、區域環境利益協調機制和立法落實保障機制為重點，構建多元而非排他的長三角生態環境協同立法規范體系，充分發揮主體職能優勢，擺脫對形式化合作的依賴，形成區域橫向良性的商談互動關系，以持續、穩定的合作強化實踐反饋，最大化實現長三角生態環境協同立法的法律效能。