生態環境損害修復與補償機制研究

宋才發

(廣西民族大學 法學院,南寧 530006)

黨的二十大報告對“推動綠色發展,促進人與自然和諧共生”(1)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。作出部署,習近平總書記強調要“協同推進降碳、減污、擴綠、增長,推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展”(2)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。,以生態環境保護與經濟發展雙贏,促進經濟社會發展全面綠色轉型?！懊郎蔷G活韻長的存在”,生命的處境與家園的“綠活韻長是美生的本質”(3)袁鼎生:《美生是綠活韻長的存在》,《社會科學家》2022年第5期。。莊子認為人是大自然的一部分,所以人應遵循天道,他在《齊物論》中說過:“天地與我并生,而萬物與我為一”,道在萬物中。人類在法地、法天、法自然里,通曉萬物之道,可以“蹈乎大方”(4)王先謙:《莊子集解》,上海:上海書店出版社,1986年,第82、123頁。。這也就是通常所說的遵循大自然規律,“天美生命”與“天宇處境”對發,同出“天美生態”,顯現“美生天成”的理路(5)袁鼎生:《美生是綠活韻長的存在》,《社會科學家》2022年第5期。。在新時代我國面臨的“生態環境保護任務依然艱巨”(6)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。,需要不斷“健全現代環境治理體系”(7)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。。在“十四五規劃”實施期間,要通過國家立法確立生態環境健康管理風險防范機制、生態環境損害修復和損害補償機制,促使人民群眾健康保護成為生態環境保護的核心價值目標。實施生態損害修復工程,必須遵循生態系統的內在規律,把握生態修復的系統性、完整性和原真性內涵,不斷提升生態修復的現代化水平。

一、完善生態環境損害的治理制度

生態環境損害治理制度的完善,必須站在人與自然和諧共生的高度,進一步完善跨區域治理的生態環境立法,規范跨行政區域生態補償機制設計,明晰跨行政區域生態補償,同時必須始終“以事實為根據,以法律為準繩”,堅持“保護優先,預防為主”的“恢復性”司法理念,盡最大努力把生態環境修復責任的落實,要堅持“法律底線”“生態紅線”不可觸碰的原則,遵循生態系統的內在規律,把握生態修復的系統性、完整性和原真性內涵,不斷提升生態修復的現代化水平。

(一)遵循生態修復規律推動生態損害治理

生態修復是對受損的生態系統進行全面整治。源于前現代農業文明的“天人合一”生態觀,藴含著利用自然、敬畏自然、與自然和諧相處的樸素真理。在我國幾千年的傳統自然觀中,“天人合一”的理念始終是占主導地位的思想體系。中國共產黨人繼承和發展了這一傳統文化精華,以生態和社會系統的需要為尺度,形成了具有中國特色的“人與自然生命共同體”理念(8)宋才發:《生態環境保護立法機制研究》,《廣西民族研究》2023年第2期。。只有對已經受到損害的生態環境進行系統整治,才能提高人民群眾對優美生態環境的獲得感、幸福感和安全感。在過去一個相當長的時間內,生態修復治理習慣性的做法,要么是“頭疼醫頭、腳疼醫腳”,要么就是“急則治其標,緩則治其本”(9)衣曉峰:《急則治其標 緩則治其本》,《中國中醫藥報》2010年1月25日。。其實民族地區尤其是長江、黃河源頭和中上游區域,生態修復需要擺脫傳統路徑、習慣思維和慣性行為束縛,不能繼續走急功近利、急于求成的老路。無論長江流域還是黃河流域,流域所指的就是一個水系的干流和支流所流過的整個地區,包括集水區域和受水面積(10)李亞菲:《黃河全流域橫向生態補償機制構建》,《社會科學家》2022第8期。。我國第一部流域法律是2020年制定的《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》),首次把支持和鼓勵地方政府開展“橫向生態補償”的內容寫進了法律?！皺M向補償”反映的是全流域范圍內,不同省(市、區)之間平等的、沒有任何強制命令的生態補償關系(11)李亞菲:《黃河全流域橫向生態補償機制構建》,《社會科學家》2022第8期。。生物圈原本就是一個萬物和諧共生的有機整體,生態損害修復必須是全地域、全過程的綜合性修復,以達到和實現增強生態系統循環能力、維護生態平衡的目標(12)屈家樹:《遵循生態修復規律推動生態環境治理》,《中國黨政干部論壇》2023年第3期。。我們必須站在人與自然和諧共生的高度謀劃經濟社會發展,遵循生態修復規律全方位推動生態損害治理,實現“山水林田湖草沙”一體化保護。2019年國家強調黃河流域治理要以“生態優先、系統治理”為原則,制定《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。2023年4月1日實施的《中華人民共和國黃河保護法》,為黃河流域生態環境治理從原來的條塊分割向系統化、協同化轉變提供了法律依據。在“十四五”規劃實施期間,必須把對長江、黃河流域生態修復治理工作,落到實處、做到細處、干出實效,避免非必要的、無效的人力物力投入;必須堅持利用大數據、衛星定位系統等高新技術手段,充分發揮高新技術對生態環境修復和生態文明建設的重要作用;必須因地制宜、崇尚科學、講究實效,用最小的代價實現最大的生態、社會和經濟效益(13)屈家樹:《遵循生態修復規律推動生態環境治理》,《中國黨政干部論壇》2023年第3期。。

(二)完善環境區域生態損害協同治理制度

區域生態環境協同治理的實質是對人心的約束和對法律的調整。水土流失是生態惡化現象的一種類型,長江、黃河流域生態破壞和環境污染糾紛,是流域環境糾紛中最普遍最典型的一種糾紛形式(14)李愛年、何雙鳳:《我國流域環境污染糾紛解決機制的問題與完善——基于近兩年典型案例實證分析》,《南京工業大學學報(社會科學版) 》2022年第1期。。過去那種以行政區劃為單位的環境保護,已經應對不了以大氣污染、流域水污染為特征的跨區域性環境污染(15)胡中華:《關于完善環境區域協同治理制度的思考》,《法學論壇》2020年第5期。。實踐證明,只有司法保護才是進行長江、黃河流域協同治理的“兜底性”保障(16)劉志仁:《黃河流域生態環境協同治理司法協作機制的建構》,《法學論壇》2023年第3期。。在經歷了從“人域契約”到“自然契約”,從“生態環境損害補償”到“生態環境損害賠償”制度的演變過程之后,我國建立了流域源頭生態環境糾紛磋商解決機制,確立了環境保護自發型公眾參與機制、跨區域治理的協調機制模式,為構建區域協同治理的糾紛解決磋商機制、生態損害賠償公眾參與磋商機制和區域協同治理的司法訴訟磋商機制開辟了新道路(17)宋才發:《生態環境治理的協調立法與公眾參與論析》,《三峽大學學報(人文社會科學版)》2023年第5期。。環境區域協同治理的一個突出特征和亮點,就是把原來多行政區合作的“運動式污染防治”,轉變為“常態化的適用于各種類型環境治理”(18)胡中華:《關于完善環境區域協同治理制度的思考》,《法學論壇》2020年第5期。。參與治理各方具有協同一致的動機、協同治理的能力,也具有服務于協作目標的責任追究制度。通過嚴密的制度體系建設,促使地方政府成為本行政區域范圍內生態環境治理的組織者、領導者、實施者和“第一責任人”。法律說到底就是社會關系的調整器,古老的“羅馬私法”詮釋了契約雙方地位的平等性以及在“合意”基礎上形成的權利義務關系,使得體現契約精神的制度和法律形式變得更加清晰(19)張法連、湯文華:《新時代中國法治建設中的契約精神研究》,《語言與法律研究》2020年第2期。。契約一旦達成合意并簽訂成立,就會受到國家法律強制力的保護,不只是契約的簽訂不得違背法律,而且法律本身就是契約形成和實施的前提(20)張法連、湯文華:《新時代中國法治建設中的契約精神研究》,《語言與法律研究》2020年第2期。。誠實信用是契約的靈魂,只有講誠信、守信用、有信譽的政府,才算得上是誠信政府、有公信力的政府(21)宋才發:《生態環境治理的協調立法與公眾參與論析》,《三峽大學學報(人文社會科學版)》2023年第5期。。唯有形成從上到下普遍“講誠實、重信用、守規矩”的社會風氣,才能保障政府制定的法規政策得到普遍遵守。倒過頭來說,人們對契約、道德和法律普遍遵守的狀況,則是衡量和判定一個社會法治狀況的重要砝碼和風向標。契約精神蘊含著豐富的傳統文化內涵,有必要對契約精神的淵源進行梳理,結合新時代新形勢的要求創新契約精神(22)宋才發:《生態環境治理的協調立法與公眾參與論析》,《三峽大學學報(人文社會科學版)》2023年第5期。?！叭恕弊鳛椤吧场钡臉嫵尚源嬖?“生境”作為生態環境治理契約關系調整的對象,表明“人”與“生境”在生態環境利益構成上,具有既定關系模式保護的同一性?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)法律語境下的“生境保護”,相對于《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)《中華人民共和國侵權責任法》規范的“資源保護”和“環境保護”,更具有開放性、代際性和跨區域性稟賦。注重從“生境法益”和治理功能上,把后代人與當代人的利益、人與生境同一生命體利益緊密地聯系在一起?！吧撤ㄒ妗弊鳛楫敶粋€法律概念,所面對的是人類整體與周遭環境、生態系統“利益同構”的全新的超現代的法律形態(23)劉洪巖、楊海舟:《從人域契約到自然契約:生態損害賠償法理要義之證成與功能拓展》,《吉首大學學報(社會科學版) 》2022年第1期。。筆者在廣西長期的調研中發現,廣西跨區域生態補償主要體現在流域方面,已經開展的僅有“九洲江流域”(南海北部灣水系)的省際生態補償,境內的右江、漓江流域生態補償尚處于推進階段,其他跨區域生態補償的實踐比較少(24)張云蘭、羅掌華:《新時代生態文明視域下廣西生態補償研究》,《廣西社會科學》2022年第4期。。從一定意義上說,建立區域生態環境協同治理機制和生態損害賠償制度,體現了“人”與“生境法益”關系一體同構的現代環境法治功能(25)劉洪巖、楊海舟:《從人域契約到自然契約:生態損害賠償法理要義之證成與功能拓展》,《吉首大學學報(社會科學版) 》2022年第1期。,表明區域生態環境協同治理的實質,就是對人心的約束和對法律的調整。民族地區未來需要進一步完善跨區域治理的生態環境立法,規范跨行政區域生態補償機制設計,把環境污染治理義務排除在外。要明晰跨行政區域生態補償是受益地區對保護地區的自愿補償,不應當把它看成是懲罰機制抑或賠償機制(26)彭本利、王彬:《跨行政區域生態補償的實踐反思與立法完善》,《廣西社會科學》2019年第10期。。

(三)劃定生態保護紅線實施源頭治理制度

生態環境權是神圣不可侵犯的人格權。健全生態文明體制機制是生態環境保護的法治根基,完善地方法規體系是生態環境保護的法治根本,“合憲性法規審查”是確保地方立法質量的法治舉措?！渡鷳B環境保護法》以法律的形式規制了“生態紅線”,必須用綜合行政聯合執法舉措保護民族地區生態環境,建立健全生態環境治理的綜合行政執法體系,規范以協商救濟為核心的生態環保約談機制,需要用最嚴厲的執法司法手段保護民族地區生態環境,制定完善生態環境保護綜合行政執法條例(27)宋才發:《民族地區生態環境保護的法治機制研究》,《云南民族大學學報(哲學社會科學版) 》2023年第4期。。在生態環境脆弱的區域劃定生態紅線,最初是在2011 年《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》中提出來的,2014年修訂的《環境保護法》,把它作為一項制度正式確定下來。如果說生態環境保護是一項制度創新, 那么生態紅線制度就是實施生態文明建設方略的重要舉措(28)王權典:《我國生態保護紅線立法理念及實踐路徑探討》,《學術論壇》2020年第5期。?！渡鷳B紅線劃定技術指南》從概念和定義上,對生態紅線作出了明確的界定(29)《生態紅線劃定技術指南》指出:生態紅線“是指依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界,是國家和區域生態安全的底線?！苯庾x《國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南(試行)》,《中國資源綜合利用》2014年第2期。。國家法律則從立法上把重要生態保護區域,以劃定保護紅線的方式把它固定下來。之所以要以法律規制的方式對生態紅線予以規定,就因為生態紅線制度能夠確定環境資源承載能力的幅度和空間(30)陳海嵩:《 “生態紅線”制度體系建設的路線圖》,《中國人口·資源與環境》2015年第9期。。無論過去還是現在,我國在生態環境保護領域呈現的突出問題,歸結起來主要是由于在生態文明制度體系尚待完善的同時,政府、企業和個人遵守、落實生態環境制度的執行力不夠。生態文明制度水平決定了生態文明建設水平;生態文明制度的執行力,又決定了生態環境治理的有效性(31)葉海濤:《將制度優勢轉化為生態環境治理效能》,《光明日報》2020年1月17日。。國家劃定資源利用紅線、生態保護紅線和環境質量紅線,說到底就是保障國家生態環境安全的“底線”和“生命線”。以紅線“一張圖”的精準方式,對全國生態環境治理和生態文明建設作出制度安排(32)孫秀艷:《守住國家生態安全的底線》,《人民日報》2017年2月8日。?！董h境保護法》要求地方政府對那些被劃定為生態紅線范圍內的經濟利益受損者,通過民主協商的程序抑或市場經濟規則的途徑,進行必要的生態利益補償抑或生態權益損害賠償。為保障到2030年民族地區生態紅線制度得到全面有效實施,生態紅線空間布局得到切實優化,生態環境治理和生態功能獲得顯著提升,就必須依據“誰受益,誰補償”的原則,著力推進生態建設外部性內部化的補償制度?！笆奈濉睍r期是生態紅線制度體系建設的關鍵時期,各級地方黨委、政府“一把手”,是當地生態環境治理的“第一責任人”?！饵h政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》規定,實施生態環境損害責任追責的對象,是各級各類握有實權的黨政領導干部(實行黨政領導同崗同責),充分體現了“有權必有責、有責必追究”的法治原則。它是高懸在各級黨政領導頭上的一把制度利劍,是督促黨政領導在生態環境治理問題上,恪盡職守的一道不可逾越的紅線。與此相適應,掌握和運用司法權的各級地方人民法院和人民檢察院,必須始終以“以事實為根據,以法律為準繩”,堅持“保護優先,預防為主”的“恢復性”司法理念,盡最大努力把民族地區生態環境修復責任的落實,作為司法審判定罪量刑的重要考量(33)楊臨萍:《服務生態環境保護 助力美麗中國建設 全面做好新時代新征程環境資源刑事審判工作》,《法律適用》2022年第12期。;要堅持“法律底線”“生態紅線”不可觸碰的原則,“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”(34)習近平:《在中央全面依法治國工作會議上強調堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》,《人民日報》2020年11月18日。。

二、完善生態環境損害的修復機制

生態環境損害修復機制的完善,需要構建生態環境部門履職責任清單,把具體的環境保護責任分解到位?！睹穹ǖ洹芬幎ǖ摹吧鷳B環境修復”責任,事實上具有行政處罰的特征,“環境刑事附帶民事公益訴訟”是救濟受損生態環境、維護環境公共利益的重要手段,我們必須保障生態環境修復判決的有效落實,從而實現社會經濟和自然資源可持續發展。

(一)生態環境部門履職責任清單的落實

生態環境部門履職責任清單構建機制十分重要。生態環境修復以修復任務完成后所達到的實際修復標準為要旨。但在生態修復實踐中,法律并沒有對修復標準作出嚴格的規定,也沒有出臺統一的生態修復標準和修復驗收的認定標準,人們對生態環境修復標準的認識和理解不盡相同,對承擔生態環境修復責任的主體、修復內容以及責任邊界的認知也沒有統一,這就給生態環境修復工程質量評估、驗收帶來困擾。盡管《民法典》確認了生態環境修復責任的法律地位,但由于沒有把它納入傳統環境侵權規則體系,這就給生態環境修復責任解釋以及責任追究留下了太大的空間(35)劉長興:《生態環境修復責任的體系化構造》,《中國法學》2022年第6期。。由于我國還沒有建立規范的、統一的責任清單制度,依據“責任清單”實施追責的體制機制不健全,上級環保部門在責任追究上因缺乏明晰的法律規范,致使有些該被追責的漏掉了,不該被追責的卻被追究責任(即非規范化擔責)(36)熊超:《我國生態環境部門職責履行責任清單機制構建——以環保部門機構垂直管理改革為背景》,《學術論壇》2020年第5期。;也使基層生態環境執法監督機構,在遇到強勢部門不遵守抑或消極對待《環境保護法》的時候,深感無能為力和束手無策。在全國范圍內環境風險管理大面積追責的情勢下,為了避免發生不應有的“誤傷”,對生態環境部門履職履責構建責任清單機制是十分必要的。2018年12月發布的《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》,為職責履行責任清單制度的構建,提供了法規和政策支撐,指明了具體的路徑和方向(37)李干杰:《深入推進生態環境保護綜合行政執法改革 為打好污染防治攻堅戰保駕護航》,《中國生態文明》2019年第2期。。生態環境部門是職責履行責任清單的主要參與者和受益者,構建職責履行責任清單機制的目的,是為了促使環境保護部門更好地完成生態環境監測監督任務,避免遭遇法治之外的其他無辜追責(38)熊超:《我國生態環境部門職責履行責任清單機制構建——以環保部門機構垂直管理改革為背景》,《學術論壇》2020年第5期。。職責履行責任清單機制能否建成的關鍵,在于環境保護部門自身職責范圍的準確劃定和履職要求的合理設定。從職責范圍準確劃定的視角看,環境保護部門的主要職責有三個:一是參與到政府有關經濟社會發展的綜合決策之中,守住環境質量達標的底線;二是對政府環境保護工作實施統一的監督管理,把具體的環境保護責任分解到位并履行監督職責;三是對工業企業生態環境予以監管,依法對工業企業進行環保許可、監督污染治理設施運行、規范環境風險源企業風險防范(39)劉國才:《環保部門如何履職免責?》,《中國環境報》2014年11月17日。。再從履職要求的視角看,依據“法無授權不可為”的原則規定,環境保護部門要根據環境質量目標底線設計并實施規劃工程,依法促進當地經濟社會高質量發展。環境保護部門是當地政府開展環境保護監督工作的權威機構,依法對同級人民政府負有環境保護監督管理的職責,環境保護部門要及時向社會公開相關環境信息,減少政府干預環境保護工作的可能性(40)熊超:《我國生態環境部門職責履行責任清單機制構建——以環保部門機構垂直管理改革為背景》,《學術論壇》2020年第5期。。

(二)生態環境修復的責任內涵與司法適用

為生態環境修復目標的實現提供法律依據。生態環境修復的基本目標和主要內容,是對被損害的生態環境采取強有力的措施,促使其恢復到原來抑或可期待的狀態。生態環境修復責任是指造成生態環境損害的主體主動修復受損生態環境,使之恢復到基線狀態的一種法律責任承擔方式(41)楊雅妮:《生態環境修復責任:性質界定與司法適用——以環境刑事附帶民事公益訴訟為分析對象》,《南京工業大學學報(社會科學版)》2022年第1期。。2015年6月最高人民法院頒布的《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》,第14條在對“生態環境修復責任”作出規定的同時,要求法院在裁判“污染者”承擔環境修復責任時,應當同時確定其不履行環境修復義務時所應承擔的環境修復費用。2019年6月最高人民法院實施的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》,對“生態環境修復責任”作了更加詳細的規定。譬如,把修復生態環境規定為生態環境部門的獨立責任方式,針對各種不同的情形規制了不同的生態環境修復責任承擔方式(42)《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》,《人民法院報》2019年6月6日。?！睹穹ǖ洹返?234條規定的生態環境修復責任,是專門針對“生態環境損害”(43)《中華人民共和國民法典》第1234條規定:“違反國家規定造成生態環境損害,生態環境能夠修復的,國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任。侵權人在期限內未修復的,國家規定的機關或者法律規定的組織可以自行或者委托他人進行修復,所需費用由侵權人負擔?！钡?適用于環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟。法學界認為,沒有必要“將其擴展適用于環境侵權救濟”,環境侵權中的生態環境修復需求“不必引入生態環境修復責任”(44)劉長興:《生態環境修復責任的體系化構造》,《中國法學》2022年第6期。,民事司法應當限制和謹慎適用生態環境修復責任?！睹穹ǖ洹返?235條則針對“生態環境損害救濟”作出專門規定(45)《中華人民共和國民法典》第1235條規定:“違反國家規定造成生態環境損害的,國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用:(一)生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失;(二)生態環境功能永久性損害造成的損失;(三)生態環境損害調查、鑒定評估等費用;(四)清除污染、修復生態環境費用;(五)防止損害的發生和擴大所支出的合理費用?！?受害人有權請求侵權人賠償經濟損失和承擔修復費用,補強了生態環境修復的法律規范?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條,把生態環境修復責任劃分為“直接責任”與“替代性責任”兩大類。由于直接以金錢賠償的方式承擔替代性修復責任簡單易行,所以替代性修復責任方式在生態環境公益訴訟領域適用比較普遍。需要指出的是它只針對“生態環境損害修復”情況,如無修復或替代修復的可能性、必要性,就必須由環境污染者或生態破壞者承擔賠償責任(46)劉士國:《民法典“環境污染和生態破壞責任”評析》,《東方法學》2020年第4期。。2023年4月25日四川省印發《涼山州生態環境損害賠償和生態環境保護民事公益訴訟中開展勞務代償的暫行辦法(試行)》,規定“因經濟困難、對環境造成影響較小或者其他情節輕微等三類,且未造成明顯危害后果的,可以向承辦機關申請以公益勞動方式折抵賠償義務(費用)”,標志著“勞務代償”機制將常態化運用,最大限度地實現“環境有價、損害擔責”?！睹穹ǖ洹芬幎ǖ摹吧鷳B環境修復”責任,事實上具有行政處罰的特征,對于行政相對人違法責任的追究,應當按照行政處罰法規定的程序進行,通過行政執法途徑追究環境污染和破壞者的生態環境修復責任(47)劉長興:《生態環境修復責任的體系化構造》,《中國法學》2022年第6期。?！碍h境刑事附帶民事公益訴訟”是救濟受損生態環境、維護環境公共利益的重要手段,但由于對“生態環境修復責任”界定不明晰,使得“生態環境修復責任”在環境刑事附帶民事公益訴訟中面臨諸多困境。但應看到這類訴訟已成為檢察機關履行公益訴訟檢察職能的主要形式(48)楊雅妮:《生態環境修復責任:性質界定與司法適用——以環境刑事附帶民事公益訴訟為分析對象》,《南京工業大學學報(社會科學版)》2022年第1期。。

(三)生態環境修復責任體系的法律構建

必須始終堅持以生態修復為重心的修復責任理念。凡屬于生態環境犯罪的案件,一般都是由當地檢察機關直接提起的刑事訴訟。依據《民法典》第1234條和第1235條規定,人民法院判決責任人承擔生態修復民事責任的方式,主要有“恢復原狀”“承擔修復費用”等;判決責任人承擔生態修復行政責任的方式,主要有“限期整改”“行政處罰”等;判決責任人承擔生態修復刑事責任的方式,主要有判令責任人承擔“修復責任”“繳納生態修復費用”等。應當看到《民法典》在這里主要是規定了生態修復責任的承擔方式和修復方式,對于生態修復責任的性質并沒有作出界定。在新時代,對于生態修復責任性質的認定,應當結合具體損害個案的損害事實、損害程度加以分析,決不能脫離具體實際一概而論。從定性來說,生態修復責任的內涵,應當包括“自然修復”與“社會修復”兩個方面?！白匀恍迯汀笔恰吧鐣迯汀钡幕A,“社會修復”是“自然修復”的保障(49)盧娜娜、寧清同:《生態修復責任司法實踐之困境及對策探析》,《治理現代化研究》2021年第5期。。生態修復責任既是傳統民事責任的一種責任承擔方式,又是獨立于傳統民事責任的一種新型責任承擔方式。決不能因《民法典》已經規定了生態修復責任的實現方式,更不能因《民法典》的“民”字屬性,就可以武斷地、片面地將其歸結為民事責任。為應對大量的生態環境損害問題,最高人民法院發布《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》等,既體現了生態修復責任在司法實踐中的不斷創新,也標志著生態環境修復責任體系的法律構建不斷走向成熟。這里有必要指出的是,最高人民法院的司法解釋把“生態修復”“環境修復”概念,與法律規范上的“恢復原狀”相提并論是不妥當的,因為“生態修復”應當以實現生態利益為目的(50)任洪濤、嚴永靈:《論我國生態修復性司法模式的實踐與完善》,《西南政法大學學報》2017年第4期。。保障生態環境修復判決的有效落實,離不開社會公眾對資金合理使用情況以及對政府行為的監督,公眾監督有利于及時發現行為人對生態環境損害的違法行為,有利于監督和發現在生態環境修復過程中弄虛作假,維護環境公共利益、實現社會的可持續發展。各級地方政府要積極支持環境保護組織,開展對生態環境修復的修復方式、修復目標以及修復結果的監督。

三、完善生態環境損害的補償機制

生態環境補償機制是通過調整生態環境保護主體之間的利益關系,把生態環境的外部性內部化,達到保護生態環境、恢復生態服務功能的一種制度安排。生態文明是生態環境補償制度建設的指導思想,生態環境補償制度是生態文明建設的重要內容,兩者相輔相成。生態環境損害補償機制的進一步完善,是在中國特色社會主義新時代,落實生態文明建設、促進經濟社會可持續發展的有力舉措。

(一)生態損害賠償與補償的甄別適用

生態修復責任是救濟生態環境損害的主要方式。建立健全生態環境損害侵權責任體系,需要對生態環境侵權責任范圍予以界定,對生態環境損害中私益與責任予以界分,強化生態環境保護中的政府責任,構建生態刑法的保護法益體系。在生態環境侵權立法的目標與進路方面,要補齊生態環境立法的現實短板,確立生態環境立法的價值目標,探尋生態環境標準立法的進路,做好環境資源立法的利益協調(51)宋才發:《生態環境損害侵權責任立法研究》,《社會科學家》2023年第6期。。生態補償這個概念也稱為生態環境保護利益補償,是指生態系統服務功能的受益者,無條件地向生態系統服務功能提供者支付必需的費用(52)曹明德:《對建立生態補償法律機制的再思考》,《中國地質大學學報(社會科學版)》2010年第5期。。從概念的定義看,它實質上是一種利益關系的協調方式,即通過立法的方式體現對生態環境保護作出貢獻抑或為保護生態環境付出代價的一方進行經濟補償(53)彭本利、王彬:《跨行政區域生態補償的實踐反思與立法完善》,《廣西社會科學》2019年第10期。。長江、黃河流域生態保護和環境治理的核心機制是生態補償機制。法學界普遍認為,生態補償機制應當致力于對長江、黃河流域上游區域的機會補償,不可能同時兼顧流域水質惡化后上下游之間關系的處理,有必要厘清補償以及與之相關的生態環境損害賠償的關系(54)郭武、張翰林:《論生態環境損害賠償與生態補償的適用甄別——以流域生態保護為視角》,《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2021年第5期。。生態補償這個概念是近年才被引入我國環境法的,學界對“生態補償”主要有4種不同的看法。一是“損害行為成本說”,認為“生態補償是對因保護或損害生態環境資源的行為收取一定費用,以提高該種行為的成本利益,阻抑損害行為或激勵保護環境的有益行為,從而達到保護環境生態功能的目的?！?55)毛顯強、鐘瑜、張勝:《生態補償的理論探討》,《中國人口·資源與環境》2002年第4期。二是“人為污染破壞補償說”,從狹義上認為“生態補償僅包含生態破壞和環境污染兩種原因行為”(56)呂忠梅:《超越與保守:可持續發展視野下的環境法創新》,北京:法律出版社,2003年,第355頁。。三是“生態功能價值導向說”, 認為“生態補償是以環境的生態功能價值為導向,在生態功能區內針對指定的某種生態保護功能進行補償”(57)李愛年:《生態效益補償法律制度研究》,北京:中國法制出版社,2008年,第35頁。。四是“補償契約說”, 認為應當把“生態補償歸納為由國家或社會主體通過約定的形式,對損害或保護資源環境的行為征收或補償一定的費用資金,并將其用于恢復生態環境功能或替代性開發新能源技術中”(58)杜群:《生態補償的法律關系及其發展現狀和問題》,《現代法學》2005年第3期。。我國建立生態損害賠償制度,經歷了從“人域性契約”的“人域法”層面,到確立“生境”的獨特價值、存在權和法律人格;從“自然契約”的“人際法”層面,到打破“人域法”理論的封閉體系,擺脫傳統“人域法”對非政治化、非倫理化的唯理主義形式的追求和表達,恢復中華法系關于“法律應當倫理化而非工具化”的傳統,到確立“法益保護”從“人域優先”向“人際優先”法律價值的轉換(59)劉洪巖、楊海舟:《從人域契約到自然契約:生態損害賠償法理要義之證成與功能拓展》,《吉首大學學報(社會科學版)》2022年第1期。。因此,生態損害賠償是環境保護領域最重要的救濟性制度,法律規制的目的、動機、價值、架構等構件,決定著生態環境主體及其權利得以成立的基礎性承載和完滿性解釋(60)劉洪巖、楊海舟:《從人域契約到自然契約:生態損害賠償法理要義之證成與功能拓展》,《吉首大學學報(社會科學版)》2022年第1期。。環境保護法庭為環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟責任的落實奠定了基礎,2007年貴州省貴陽市中級人民法院環境保護審判庭、清鎮市人民法院環境保護法庭的正式成立,開創了生態環境損害賠償案件司法審判專業化的先河(61)盧娜娜、寧清同:《生態修復責任司法實踐之困境及對策探析》,《治理現代化研究》2021年第5期。?！睹穹ǖ洹繁M管繼受侵權責任法規定環境污染和生態破壞適用無過錯責任,但是其優先適用的仍然是過錯責任,最高人民法院發布的相關環境公益訴訟指導案例,無一例外地適用過錯責任原則,證明“優先適用過錯責任”的正確性(62)劉士國:《民法典“環境污染和生態破壞責任”評析》,《東方法學》2020年第4期。。

(二)生態補償制度面臨的困境與對策

我國建立流域多元化橫向生態補償長效機制。生態補償是在中國特色社會主義新時代,落實生態文明建設、促進經濟社會可持續發展的舉措。生態補償機制是通過調整生態環境保護主體之間的利益關系,把生態環境的外部性內部化,達到保護生態環境、恢復生態服務功能的一種制度安排(63)俞海、任勇:《中國生態補償:概念、問題類型與政策路徑選擇》,《中國軟科學》2008年第6期。。我國生態補償面臨的困境和存在的問題,從補償制度建設方面看,在國家層面還沒有制定《流域生態保護補償條例》,涉及長江、黃河流域橫向生態補償事項,缺乏全國統一的、可操作的制度性規范。從補償立法方面看,事實上面臨著立法供給不足,整體性、系統性不足,生態補償方式單一且缺乏長效機制,協商與對話溝通機制、公眾參與機制有待進一步完善的現實問題(64)張式軍:《完善流域橫向生態補償制度》,《國家治理》2023年第6期。。在生態補償機制實施過程中,還存在著規范性文件的法律效力較低,出規制碎片化的情形(65)張式軍:《完善流域橫向生態補償制度》,《國家治理》2023年第6期。。再從補償機制實施方面看,現行零散的長江、黃河流域橫向生態補償制度,存在著生態受益方和受損方如何界定、生態補償標準如何確定、“由誰來補”“補給誰”“補多少”以及“怎么補”的問題(66)成德寧、侯偉麗:《我國生態補償機制實施面臨的主要難題及解決對策》,《南都學壇》2022年第6期。。國家立法機關在“十四五規劃”期間,應當盡快制定《流域生態保護補償條例》,構建受益者付費、保護者得到合理補償的生態補償機制(67)成德寧、侯偉麗:《我國生態補償機制實施面臨的主要難題及解決對策》,《南都學壇》2022年第6期。。尤其要通過立法細化有關流域橫向生態補償的法律規定,以流域空間為整體、對流域生態空間進行生態補償,建立多元化的生態補償方式與長效機制,完善協商與對話溝通機制、公眾參與等制度(68)張式軍:《完善流域橫向生態補償制度》,《國家治理》2023年第6期。。值得一提的是2022年7月山東省與河南省簽訂的《黃河流域(豫魯段)橫向生態保護補償協議》付諸實施,山東省作為受益方向黃河流域上游河南省兌現生態補償資金1.26億元,這是繼新安江生態補償協議后又一成功的跨省生態補償實踐(69)張式軍:《完善流域橫向生態補償制度》,《國家治理》2023年第6期。。在一個區域范圍內開展流域生態環境治理和修復補償的已有不少個案,譬如,2021年山東省實現了縣際流域橫向生態補償全覆蓋(70)張式軍:《完善流域橫向生態補償制度》,《國家治理》2023年第6期。。2023年5月四川省出臺《四川省打好長江保護修復攻堅戰實施方案》,提出制定差別化的流域性環境標準和行業污染排放管控要求,深入實施自然岸線生態修復,推進生態保護和修復重大工程建設,在生態產品供給地和受益地之間相互建立合作園區,健全利益分配和風險分擔機制(71)王小玲:《四川出臺打好長江保護修復攻堅戰實施方案 推進長江干支流灘涂濕地生態修復》,《中國環境報》2023年5月9日。。在“十四五規劃”實施期間,我國要依據生態環境污染和破壞的實際情況進一步擴大補償規模。重要任務是盡快構建縱橫配合的支付體系,優化支出結構、完善轉移支付方式和手段,提升轉移支付政策效果和資金使用效率,建立并優化生態補償長效機制(72)張繪:《民族地區流域生態補償規模與結構調整——以長江上游西部五省區為例》,《中南民族大學學報(人文社會科學版) 》2023年第3期。。

(三)流域生態補償的規模與具體路徑

流域生態補償規模地擴大要遵循生態補償制度和規則。長江上游區域是我國多個少數民族的聚居地,世居的少數民族就有藏族、納西族、彝族等20多個。上游區域人民群眾為保護生態環境、維護生態平衡犧牲了部分經濟利益,喪失了許多本應當有的發展機會。為此,就要思考平衡區域間的利益關系,健全區域間的利益補償機制,逐步實現補償充分、到位,形成區域協調、高質量發展的新格局(73)張繪:《民族地區流域生態補償規模與結構調整——以長江上游西部五省區為例》,《中南民族大學學報(人文社會科學版) 》2023年第3期。。我國強調要用最嚴格的制度體系保護生態環境,說到底就是要用生態補償制度來保障生態文明的實現。生態文明是生態補償制度建設的指導思想,生態補償制度是生態文明建設的重要內容,兩者是相輔相成相得益彰的關系(74)薩礎日娜:《生態文明視野下民族地區生態補償法律機制淺析》,《貴州民族研究》2015年第11期。。就全國整體而言,由于民族地區生態文明建設相對滯后,生態補償制度的實施缺乏基本的法律支撐,需要加快民族地區生態補償相關事權與支出責任制度改革。建議未來把資源稅和環境保護稅收入劃歸稅源地市縣級收入,?？钣糜诘胤缴鷳B環境建設;要優化生態功能區轉移支付結構,因地制宜地擴大民族地區生態補償轉移支付規模;要進一步擴大流域橫向轉移支付范圍,完善轉移支付體系,完善生態補償稅收和生態補償相關制度體系,實現地方激勵和約束并重、建立長效投入機制(75)張繪:《民族地區流域生態補償規模與結構調整——以長江上游西部五省區為例》,《中南民族大學學報(人文社會科學版) 》2023年第3期。。黃河流域是我國重要的生態功能地帶,2020年5月9日財政部等四部門聯合發布《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》,提出立足黃河流域各地生態保護治理任務不同特點,探索建立具有示范意義的全流域橫向生態補償模式,建立黃河全流域橫向生態補償標準核算體系,完善目標考核體系、規范補償資金使用。2021年4月財政部等4部門又聯合印發《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》,對涵蓋長江流域十九省區開展橫向生態補償工作,作出了分三步走的具體實施方案,明確到2025年建立全流域橫向生態保護補償的制度體系(76)王鵬翔:《推動建立長江黃河全流域橫向生態保護補償機制》,《黃河報》2021年9月25日。。就黃河全流域而言,流域范圍內的每個省區,既可能是生態環境保護的貢獻者,也可能是實實在在的受益者,具有保護者和受益者的雙重身份(77)李永寧:《論生態補償的法學涵義及其法律制度完善——以經濟學的分析為視角》,《法律科學(西北政法大學學報)》2011年第2期。。依據《生態環境損害賠償制度改革方案》的規定,黃河源頭以及上游省份對生態環境保護的任何不作為或亂作為,都有可能導致中下游水質變差或水量減少,應當對直接造成中下游省區的生態損害,承擔應有的賠償責任。譬如,黃河從青海省龍羊峽到河南省鄭州桃花峪流經黃土高原,水土流失面積達43萬多平方公里,每年輸入黃河的泥沙高達16億噸(78)黃河水利委員會、黃河中游治理局:《黃河志(卷8)黃河水土保持志》,鄭州:河南人民出版社,2017年,第3頁。。黃河中下游省份作為生態環境利益尤其是優質水資源的享用者,更有責任和義務對中上游省份付出的保護性投入和利益犧牲承擔給付義務,即黃河全流域的9個省區既有共享水資源的權利,也負有保護水資源的職責和義務。