基層治理現代化視域下城市社區治安共同體建構研究

徐士虎，陳泳旭

（中國人民公安大學 研究生院，北京 100038）

一、引言

隨著經濟社會的快速發展和城市化的持續推進，我國正由鄉土社會向城市社會發生深刻結構性轉型[1]。社會大眾從傳統跨向現代，由“單位人”轉變為“社區人”，城市社區成為維護治安秩序的重要基礎平臺。在新時代城市治理新形勢下，社會價值觀念和利益訴求不斷分化[2]，基于熟人社會的“血緣”“地緣”等原有社會聯結紐帶逐漸斷裂，城市社區治安治理面臨著復雜風險挑戰。在推進基層治理現代化進程中，如何實現城市社區治安治理創新，是當前具有重要現實意義的時代命題。黨的十九屆四中全會首次提出“社會治理共同體”概念，黨的二十大再次強調，要將“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”作為基層治理創新的重要原則。因此，建設好城市社區治安共同體，是實現基層治理現代化的必然趨勢和要求，能夠有效滿足社會公眾的安全治理需求、促進治安矛盾糾紛化解、優化利益分配格局，推動形成共建共治共享的基層治理現代化格局。

二、城市社區治安共同體的內涵

進入新時代，黨中央從研究社會治理問題及規律的新視角，提出了“社會治理共同體”的概念，并進一步明確了其豐富內涵和科學體系。聚焦基層城市社區治安治理，城市社區治安共同體是指在基層黨建引領下，以城市社區為治理場域，基層政府、市場主體、社會組織以及公安民警、社區居民等各類治安參與力量，秉持公共精神，通過民主協商、資源共享、互動合作等方式，致力于維護社區治安秩序而形成的有機聯合體。城市社區治安共同體具有公共性、開放性和參與性的特征。治安共同體的公共性強調共同體成員秉持公共價值理念，聚焦社區安全公共事務，進行平等協商與合作，有助于在共同體成員間形成權責紐帶，提高治安共同體的組織凝聚力和認同感。治安共同體的開放性是指共同體的邊界并非固化封閉，而是包容開放的，除了共同體內已有的社區治安主體力量，共同體可以與時俱進，靈活吸收并整合各類新興治安治理資源。治安共同體的參與性指共同體成員在立體化的合作治理網絡中，遵循著人人有責、人人盡責、人人享有的行動邏輯，努力實現社區治安治理共同參與，治理成果共同享有的善治局面。

三、城市社區治安共同體的建構困境

為滿足城市居民日益增長的治理新訴求，近年來各地在建構城市社區治安共同體方面進行了諸多有益嘗試，積累了豐碩成果，但與此同時，我們也要清楚地看到當前城市社區治安共同體建構仍面臨著黨建引領不到位、治安資源配置不足、制度機制保障缺失和社區居民參與有限等突出困境，如果不及時化解將會阻礙共同體在基層社區治安治理方面的深入實踐探索。

（一）黨建引領不到位

城市是多樣個體或群體的集合，而這樣的集合又會帶來新的多樣性[3]。面對日益復雜多樣的社區治安治理需求，部分基層黨組織的治理能力難以精準匹配城市居民治理期待，其治理能力有待進一步提升。一些社區通過“社區兩委”組織社區群眾開展社區治安自治活動，但在組織活動過程中存在資源有限等問題。在治保、民調等基層組織中，專職從事社區治安治理的人員數量相對較少，多是依靠社區居民利用閑暇時間兼職加入組織、碎片式參與社區治安治理，導致社區治安隱患風險難以及時發現并高效清除。此外，在基層治安治理實踐中，黨員素質能力參差不齊，極少數黨員存在與群眾聯結不夠緊密、模范帶頭作用有待進一步加強等問題。久而久之，社會大眾對基層組織的治理能力信任感會逐漸降低，基層組織面臨難以扎根定基，為城市社區提供正式秩序力量保障的窘境。

（二）治安資源配置不足

治安資源是國家和社會在解決社會治安問題時擁有的物質、制度、文化等要素的總稱[4]。一方面，從國家資源來看，最主要的國家治安力量是在基層治安治理中充當主力軍的公安機關。隨著城市社區公眾治理需求更加異質多元，城市大眾對安全感提出了新的更高的要求與期待。然而，基層一線長年超負荷警務工作與有限派出所警力的不匹配，嚴重掣肘社區治安治理高效運行。警力難以真正扎根社區、硬件裝備設施水平落后、待遇保障難以匹配現實需求、基層公安機關的改革發展相對滯緩，這些現存的弊病與城市社區治安治理之間的矛盾日益突出。另一方面，從社會資源來看，當前城市社區治安治理還存在主要依賴公安機關等體制內資源，而對于其他治安治理力量則存在吸納不充分的問題。與農村社區相比，城市社區的異質化、多元化和碎片化屬性突出[5]，“地緣”“血緣”等熟人社會原有的聯結斷裂，傳統社區治安資源在現代城市社區缺乏培育土壤。近年來，致力于公共安全服務供給的社會組織逐步成長，但由于過度的行政依賴、制度政策保障匱乏、參與動力有限等要素的制約，其未真正參與到社區治安治理過程中。

（三）制度機制保障缺失

基層治理制度機制不完善，難以適應治安共同體的多元化特征。一是協商溝通機制缺失。治安共同體成員之間存在價值觀念、利益訴求、權責利分配等分歧是必然的，因此就需要協商，以推動不同主體之間達成一致意見與集體行動。實踐中，仍過分強調派出所在社區治安治理中的行政主導作用，通過“大包大攬”的方式開展治理活動，缺乏與其他部門、社會組織、居民群眾的有效協商溝通。協商溝通機制的明顯缺位帶來了社區治理效能衰減與行動者認知偏差，限制了城市社區治安共同體的良性發展。二是信息資源共享機制缺失。職能部門之間信息資源共享不及時、橫向溝通不通暢致使信息孤島的形成。三是監督考核機制缺失。當前，社區治安主體分工不明確，沒有建立清晰明確的管理、檢查、考核、獎懲、監督等制度，社區治安治理隊伍凝聚力、戰斗力不強，工作積極性有待提高，難以形成齊抓共管的局面。

（四）社區居民參與有限

建設好城市社區共同體，需要共同體的所有成員，特別是社區居民，自覺將自身個體與共同體緊密聯結，形成“休戚與共”的共同感[6]。然而在當前城市社區中，社區居民參與社區治安治理程度有限。在參與意識方面，社區居民參與社區治安治理的積極性和熱情度不高?！盁o利不起早”的心理依然存在。生活在城市中的居民迫于壓力，往往將精力主要用于提高個人經濟收入與生活質量上，對于社區治理共同事務多處于冷漠狀態。在集體認同感匱乏的現代城市社區中，社區居民多認為社區治安治理是公安機關的主責主業，公安機關應當全權負責社區治安治理工作，與社區居民個人關系不大。在參與主體方面，參與社區治安活動的社區居民多為中老年人和社會無業人員，他們通常因為年齡大、身體弱、專業素質不高等因素，僅能應付較為簡單的日常性工作，難以滿足城市社區居民的更高治安治理期待。在參與內容方面，社區居民以社區巡邏與平安宣傳為主要工作內容，難以提供創造性、精準性、差異化的公共安全服務。在參與效果方面，社區居民參與社區治安治理存在“運動式”特征，往往根據上級安排，因事而聚、被動參與，重視社區治安成果的展示驗收，而忽視在日常中對社區治安治理的常態化參與過程。

四、城市社區治安共同體的建構路徑

城市社區治安共同體是城市社區多方治理主體秉持維護社區治安秩序共同目標，科學分工、平等合作、深度聯結并采取共同行動的有機聯合體。共同體的建構有利于促進社區多元主體凝聚力量，形成強大合力。未來城市社區治安治理共同體建構總體上要從創新基層黨建、完善制度機制、強化數字賦能、扶育社會力量、巧用資源動員等方面發力，推動基層社區治安治理實踐深入開展。

（一）創新基層黨建，發揮引領作用

在共同體構建過程中，中國共產黨發揮著關鍵性、全面性的引領作用[7]。城市社區治安共同體作為基層治理體系和治理能力現代化的重要形式，必須堅持黨的領導。其一，調整優化社區黨組織結構。在黨建引領下，嘗試打破區域和行業限制，建立跨區域跨行業的區域大黨委。以組織化的雙向嵌入方式，提倡社區不同行業、單位的黨政主要負責人進入社區黨委，賦予黨組成員等正式組織身份，協助處理社區治安治理相關事宜。其二，基于“黨建+”拓展形式多樣的治安治理形態。聚焦社區共同體的治理利益需求，在社區黨委領導下設立多個類型行動支部，如夕陽志愿隊、法律服務隊、茶藝社等，以治理成果共享推動城市社區治安共同體可持續建構。其三，發揮黨員的先鋒模范作用。鼓勵社區各機關單位內的黨員和入黨積極分子提升思想政治素質，主動下沉社區、融入網格，常態化報到服務，積極運用各自專業技能，依托自身對于社區安全風險防控、社區公共安全服務供給的獨到見解，在社區治安治理過程中帶頭作出積極貢獻。

（二）完善制度機制，厘清主體關系

多元主體參與是治安共同體的顯著特征，但如果對各個主體之間的責任分工和職權范圍劃分不明確則會引發一系列問題，造成九龍治水、各自為政的混亂局面，不利于凝聚共同體成員之間的共識[8]。為此，必須劃清多元治安力量的責權利界限，建立社區治安共同體的組織協調機制。第一，成立專門協調機構。在社區黨委的統一領導下成立專門負責社區治安工作的機構，搭建以社區警務室為主的社區中心治安服務站，建立多渠道搜集治安信息和多元化解調處機制，由社區民警擔任站長，各職能部門、社會組織、群眾代表為成員，可以嘗試將抽調人員的人事管理權限和工作權限相剝離，消除被抽調人員的后顧之憂，使之可以專心從事治安治理工作。第二，建立應急調度機制。建設社區治安應急處置統一調度平臺，將社區安全建設的部分權力下放給基層社區，給基層更多的施展空間。第三，引入第三方監督機制。在明確治安共同體各成員之間的職責分工和職權范圍基礎上，引入除政府職能部門之外的第三方監督評價機構，對于不履行職責的治安共同體成員賦權專門機構進行監督懲戒。

（三）強化數字賦能，建設智慧場景

在數字時代的當下，互聯網技術是賦能基層治理創新的重要方式，為建設治理共同體提供了強大支撐[9]。一方面，要設計開發“芯”社區智慧信息平臺系統。緊緊圍繞“人、地、物、事、網、組織”等關鍵社區治安要素，動態搜集、匯聚區域內各類數據信息。積極鏈接部門政務管理系統、市場信息系統、網絡平臺信息系統等各相關系統，按照共享權限等級，互相交換共享數據資源以破解“信息煙囪”溝通壁壘。另一方面，提高數據信息資源的實戰應用程度，以數據信息反哺城市社區治安治理。依靠數字賦能提升化解現代社區風險、掌握社區民意、提供便民服務等能力。對社區開展動態研判，確保社區個體行為特征實時更新，當社區出現風險點時能夠第一時間發出預警，為實現快速處置提供可靠保障。及時發布官方警情通報與社區公共安全服務訊息，多種形式宣傳社區見義勇為等好人好事，推動各類社區服務的線上咨詢、預約和辦結，為高效征詢社區群眾的反饋意見、鄰里交流提供平臺。

（四）扶育社會力量，優化資源配置

治安共同體的建設要整合多元主體力量，各展其長、功能融合、合作互補，最大限度發揮各主體職能作用[10]。通過扶育結合的方式，規范引導社會組織等新興社會力量提高專業公共安全服務供給能力十分重要。要大力引進、整合提供專業調處、法律咨詢、治安防范等服務型、公益型、互助型的社區治安類社會組織入駐城市社區治安共同體。一方面，加快孵化培育。政府通過加大公共服務項目購買力度，在資金提供和政策輸出方面給予大力支持，成立社會組織成長基金，出臺完善登記與運行管理等相關制度政策，為社區社會組織入駐治安共同體提供合法性基礎。另一方面，提升社會組織規范化建設水平。完善內部日常管理和專業人才隊伍培養，破解社會組織自身培育發展目前存在的困境挑戰，努力形成組織規模成型、管理運行規范、服務技能精進的社會組織，進一步提升社區公共安全服務供給的專業化水平。

（五）巧用資源動員，激發內生動力

社區治安治理要充分發揮社區居民的主體作用，通過合理利用物質資源和非物質資源開展動員，激發社區居民維護治安內生動力。一方面，運用物質資源動員。在社區推行以“志愿服務+累計時長+兌換獎勵”運行的“公益時間銀行”社區治安治理新模式，將協助調處鄰里矛盾糾紛、參加社區治安巡邏志愿活動、參與社區公共事務議題討論作為加分項目，動員社區居民積極投入“公益時間銀行”，通過積極參與社區治安治理累積志愿積分，按照志愿積分總分值，分層級享受生活物資免費兌換領取、貸款利率調整、商家產品打折福利等利好政策。另一方面，運用非物質資源動員。其一，價值資源動員。相較于經濟型利益，生活在現代城市的人更期待非經濟性的社交、地位和權力等價值維度上的認同[11]。通過在社區中設置“治安治理先進單位”“平安衛士”“優秀治安志愿者”等治安領域的榮譽稱號與榮譽標識，開展規范評選，對獲得榮譽的單位、個人廣泛宣傳，將社區資源適度向其傾斜，進而激發更多的社區成員為了爭得榮譽而積極參與到社區治安治理當中。其二，情感資源動員。我國楓橋經驗的亮點內容就包括運用情感資源調動起基層參與治安治理的積極性，實現基層和諧治理。每逢重要節假日開展社區關懷活動、送溫暖活動等，為社區居民營造“微溫暖”“微浪漫”，激發社區居民維護治安內生動力，積極打造具有歸屬感的人文和諧社區。

五、結語

在我國社會結構發生深刻變革的時代背景下，基層社區治安治理面臨諸多新考驗，治理訴求復雜多樣，現有治理實踐難以完全滿足現實需求。新形勢下，建構城市社區治安共同體，是回應時代命題，是實現基層治理現代化的有力抓手。城市社區原本分散的治理主體秉持公共精神，在民主協商、資源共享與互動合作過程中，不斷提升身份認同與集體認同，形成關系緊密的有機聯合體，大大紓解基層社區治理中的諸多現實問題。當然，城市社區治安共同體的建構并非一勞永逸，而是一個動態發展的長期過程，在未來實踐探索中結合各地實際情況進行調整完善，實現共建共治共享的基層治理現代化新格局。