“發展全過程人民民主與工會工作”學術研討會綜述

唐 城

（上海工會管理職業學院，上海 200082）

2019年11月2日，習近平總書記考察上海市長寧區虹橋街道基層立法聯系點時首次提出“人民民主是一種全過程的民主”。黨的二十大報告指出：“人民民主是社會主義的生命，是全面建設社會主義現代化國家的應有之義?！?023年12月1日，習近平總書記在上?？疾煺{研時再次指出，要把全過程人民民主融入城市治理現代化，構建人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體。上海是“全過程人民民主”的首提地，也應成為“全過程人民民主”的最佳實踐地。為深入研究發展全過程人民民主背景下的工會工作，上海市總工會與復旦大學于2023年12月11日聯合舉辦“發展全過程人民民主與工會工作”學術研討會，邀請來自復旦大學、上海市人大、上海市政協、上海市總工會、部分區局（產業）及企業工會的專家學者進行研討交流。

一、全過程人民民主的理論邏輯

（一）全過程人民民主的內涵

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主?！睆偷┐髮W政治學系陳周旺教授表示，理解全過程人民民主要從時間和空間兩個維度出發：時間維度上，“全過程”是指自始至終貫穿人民民主的基本原則，體現出時間上的持續性、多環節的連續性；空間維度上，“全過程”是指人民的在場。他將全過程人民民主歸結為“人民始終在場”，由此反映出全過程人民民主理論邏輯的三個方面：廣泛參與、協商共識和有效管用。他指出：人民的廣泛參與是全過程人民民主最突出的制度特征之一，具體體現為參與主體的廣泛性、參與方式的多樣性、參與內容和領域的全覆蓋性等特點；協商共識是對民主政治在理解上的一種超越，相對于選舉民主的多數決定，協商民主主張各主體對公共事務的積極參與和相互對話，由協商達至共識，將人民的參與落到實處，強調將決策的全過程民主化；此外，民主必須與有效治理結合在一起，解決人民迫切關心的問題，實現人民對美好生活的向往。

上海市人大常委會研究室副主任李剛指出，全過程人民民主的內涵體現在五個方面：一是參與式民主，體現在人民的民主權利和暢通的民主通道，是全過程參與的民主；二是回應式民主，體現在黨和國家機關切實地尊重、研究和響應人民群眾的意見建議，真正體現對人民負責，尊重人民的主體地位；三是協商式民主，從社區小事到國家大事，做到平等協商、有序協商、真誠協商，確保黨的主張和人民意愿更好地統一；四是監督式民主，加強民主監督是全過程人民民主的題中之義；五是治理式民主，將人民民主嵌入國家治理、城市治理、基層治理，在治理中體現、發展民主的廣泛性、真實性和有效性。

（二）全過程人民民主的優勢

全過程人民民主充分體現出中國特色社會主義政治制度的鮮明特征和獨特優勢?！懊裰魇歉鲊嗣竦臋嗬?，而不是少數國家的專利。一個國家是不是民主，應該由這個國家的人民來評判?！雹倭暯剑骸对谥醒肴舜蠊ぷ鲿h上的講話》，載《求是》，2022年第5期，第12頁。陳周旺指出，西方民主僅僅是一種政治民主、“選舉民主”，在議程創設、決策過程和政策執行環節存在利益集團的“隔斷行為”，不能實現真正的民主。他提出，社會主義民主不僅注重民主的形式，更注重民主的實效，使民主落實到人民群眾的切身利益上，既貫徹在決定人民群眾根本利益的重大決策過程中，同時也深入到廣大人民群眾的日常生活之中，成為一種社會民主、生活民主，將民主原則落實、貫徹到社會生活的方方面面，這就決定了全過程人民民主是一種深層次的民主，體現出中國特色社會主義民主的內在特征和根本優勢。

習近平總書記指出：“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式?！雹诹暯剑骸对趹c祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，載《人民日報》，2014年9月22日。上海市政協研究室副主任李少慧指出，協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。他認為，協商民主的優勢特點有四個方面，即保障有序政治參與、反映各方共同意愿、促進社會關系和諧、提升國家治理效能。這是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，也是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現。

（三）工會參與發展全過程人民民主的內在邏輯

上海工會管理職業學院院長李友鐘認為，發展全過程人民民主與工會工作具有四個方面的內在邏輯關聯：一是主體疊合，全過程人民民主的本質是人民當家作主，工會推進廣大職工群眾參與民主建設，是發展全過程人民民主的應有之義；二是場域嵌入，全過程人民民主體現在適用領域的“全”，工作場域的民主是發展全過程人民民主的重要領域；三是價值契合，全過程人民民主堅持“人民當家作主”的價值導向，工會工作堅持以職工為本的價值導向；四是路徑融通，民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，既是全過程人民民主的重要內容，也是實現全過程人民民主的重要路徑，在工會民主建設領域也有充分體現。

陳周旺指出，中國社會主義民主是一種全過程、全方位的人民民主，在社會經濟生活領域的民主與政治民主同等重要，這就形成了中國特有的“單位民主”；企業民主在單位民主中獨樹一幟，實質上是單位民主與基層民主的結合。他認為企業民主建設的目的不僅是將廣大職工簡單地組織起來，更重要的是為基層群眾提供制度化的利益表達渠道，在廣大職工群眾與國家政權之間實現利益整合，從而鞏固國家政權的社會基礎。他認為，企業民主在職工維權方面取決于兩個重要因素——企業民主制度的自主性程度以及政府和工會組織自上而下的有效驅動。企業民主制度賦予企業職工民主參與的合法性，而其有效性在很大程度上依賴于政府與工會組織的作用，其中政府對企業民主建設的影響作用體現在借助法律規范和制度引導企業民主的發展，而工會組織是企業中組織化程度最高的群眾性組織，足以為企業職工民主參與提供組織載體。

二、全過程人民民主的實踐探索

習近平總書記指出，我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。①習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，載《求是》，2022年第5期，第13頁。作為全過程人民民主的首次提出地，上海在中國特色社會主義民主化道路上不斷深耕探索。

（一）保障人民當家作主

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。李剛表示，上海人大為發展全過程人民民主進行了一系列實踐探索：一是保證人大及其常委會依法行使國家權力，建立全市各級人大代表反映社情民意的工作平臺，建立57個市人大代表工作小組，任命35名基層市人大代表擔任專門委員會委員，組織29位法律專業代表組建法律專家庫；二是密切人大代表同人民群眾的聯系，發揮“家站點”人大代表與群眾的連心橋作用，推動常委會組成人員密切聯系代表和群眾；三是健全吸納民意、匯集民智工作機制，發揮基層立法聯系點、立法信息采集點的民意“直通車”作用；四是建立形成覆蓋人大工作全流程的閉環機制，確保每項工作抓鐵有痕、踏石留印。

（二）全面發展協商民主

協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。李少慧認為，作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，作為我國政治生活中發揚社會主義民主、實踐全過程人民民主的重要形式，人民政協在推動協商民主廣泛多層制度化發展、推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著不可替代的作用。他進一步介紹，為深入踐行全過程人民民主，上海市政協出臺專門文件，部署重點任務，著力將人民民主、協商民主轉化為參與實踐更加完整、機制程序更加健全、平臺載體更加豐富、效能優勢更加彰顯的政協制度安排。上海市政協積極完善政協踐行全過程人民民主的六個運行機制，即履職議題提出機制、深度協商互動機制、協商式監督機制、精準建言資政機制、廣泛凝聚共識機制、履職成果評價反饋機制；精心打造政協踐行全過程人民民主的八個平臺載體，即拓寬匯集民意平臺、健全深度協商平臺、拓展有序參與平臺、完善民主監督平臺、深化聯動履職平臺、搭好凝聚共識平臺、做強團結聯誼平臺、優化宣傳展示平臺，著力推動上海從全過程人民民主重大理念首提地成為最佳實踐地。

（三）積極發展基層民主

基層民主是全過程人民民主的重要體現。上海市總工會勞動關系工作部部長曹宏亮表示，近年來上海工會聚焦重點領域和難點問題，加強組織保障和機制保障，指導推動企事業單位普遍建立健全民主管理制度，全力保障職工群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。他總結了上海工會八個方面的主要做法：一是注重法治頂層設計，不斷夯實民主管理工作基礎；二是因應國有企業管控模式新變化，創新集團多級職代會制度；三是突出企業法人治理結構，全力推進職工董監事制度建設；四是著眼非公企業工作實際，規范創新民主管理建制和運行；五是聚焦和諧勞動關系創建，充分發揮民主管理制度在企業改革調整中的機制性作用；六是服務社區治理和平安建設，統籌推進區域性行業性民主管理制度；七是針對不完全、非標準勞動關系，先后探索建立了以協商懇談、職代會（聯合）會議、建會建制工作聯動和全網協商協調為核心的新就業形態勞動者權益協商協調“上海模式”；八是應對突發公共衛生事件和企業規模擴張需求，積極推廣“互聯網+民主管理”。

蔡奇同志在中國工會第十八次全國代表大會上的致詞中強調，各級工會要堅持以職工為中心的工作導向，突出企業工會主體作用，健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度。作為大型國企工會的代表，中國電信股份有限公司上海分公司工會主席常朝暉表示，上海電信工會從三個維度推進企業直接民主制度體系和工作體系：第一，健全職代會制度，縱深推進增強“執行力”，包括完善職工代表大會制度、突出職工代表主體作用、優化職工代表履職管理。第二，做實三級民主管理，上下聯動增強“滲透力”。在二級單位層面，集團每年進行全方面評估，鼓勵促進各單位開展多樣化、特色化的民主管理工作；在三級部門層面，規定職工大會或民主管理小組作為公開形式，明確應當公開的九大事項以及公開頻次，通過廠務公開專欄，將部門內廠務公開組織機構、規章制度、先進榮譽等向職工進行公示；對于外包人員，上海電信主體業務外包單位建會率達100%，推動“兩個普遍”在業務外包單位落地生根。第三，發揮網絡服務優勢，開展“云提案”“云會議”“云巡視”，提質增效增強“影響力”。

隨著平臺經濟迅猛發展，新就業形態勞動者群體權益保障問題已成為社會各界廣泛關注的熱點。陳周旺認為，市場化改革之前的企業民主制度主要是基于所有權意義上的，即作為工人階級主人翁地位的制度體現，市場化改革之后的企業民主制度則更多是基于職工基本勞動權利的意義上，因此保障職工基本勞動權利，不僅是企業民主制度的動力所在，也是企業民主制度最基本的功能。拉扎斯網絡科技（上海）有限公司黨委副書記周星錄重點介紹了“餓了么”平臺在企業民主管理和職工權益保障方面的實踐經驗：一是全國巡回舉辦圓桌會，建立爭議調解組織；二是召開集體協商懇談會，深入了解“藍騎士”訴求；三是擴大覆蓋范圍，開展全網民主協商。2023年7月13日，上海市總工會指導“餓了么”平臺召開網約送餐行業首個全網職工代表大會（擴大）會議，形成并簽訂覆蓋該平臺全國7大片區、1.1萬個配送站點、超過300萬名騎手和站點服務商人員的首份全網集體合同。這種“全網協商”實踐充分運用“集體協商+職代會+集體合同”的民主制度框架，通過協商方式為新就業形態勞動者提供相關權益保障。

三、發展全過程人民民主與工會工作

（一）工會參與發展全過程人民民主的特點與功能

李友鐘提出，工會參與發展全過程人民民主具有參與渠道的復合性、民主內容的豐富性、民主領域的全面性、民主主體的廣泛性、民主參與的直接性、民主實踐的有效性等六方面特點，在推進全過程人民民主中承擔著獨特的功能：一是作為職工和會員的代表者與維護者的代表功能，二是在宏觀、中觀、微觀層面參與國家有關法律法規和政策制度制定、勞動關系三方協商、工會與政府聯席會議、企業法人治理以及組織職工參與企業民主管理的參與功能，三是組織職工選舉職代會代表和職工董監事、參與座談會或懇談會、參與民主管理監督工作的組織功能，四是在理論闡釋和民主實踐中涵養職工民主意識、提升職工民主能力的教化功能，五是在履行國家民主制度框架職責的同時通過自身民主實踐建構完善民主制度的建構功能，六是履行社會團體監督、組織職工群眾監督的監督功能。

（二）工會參與發展全過程人民民主的路徑思考

1.加強頂層設計和制度建設。李友鐘提出：在頂層設計層面，要從發展全過程人民民主的重要治理主體來定位工會，出臺群團組織參與發展全過程人民民主的指導性文件，確立工會的重要主體地位；在制度建設層面，要落實工會參與推進全過程人民民主的制度保障，出臺企業民主管理、職工代表大會、集體協商等專門法及地方性法規。在基層民主制度建設方面，曹宏亮提出，工會要通過上下聯動與內外聯動的方式打出“組合拳”：盡早推動出臺《企業民主管理法》并完善地方性法規，細化操作規程，為推進企事業單位民主管理工作奠定強有力的法制保障；協同有關部門加強監督檢查，督促基層單位依法合規建立健全以職工代表大會為基本形式的民主管理制度，切實保障職工群眾的民主政治權利；基層工會要推動企事業單位認真貫徹有關法規政策要求，健全本單位的職代會制度，通過完善實行職代會制度的具體辦法、抓好職工代表的選舉產生與教育引導、落實職代會的各項職權、規范職代會的運作程序、完善職代會各項工作制度等，做實基層民主，發揮制度實效。

2.開展廣泛的政治參與、社會參與和基層參與。在政治參與上，李剛強調，人大工作要進一步發揮職能優勢，支持工會建設，維護職工權益，激發廣大職工以更大的積極性、主動性、創造性投身強國建設、民族復興。他提出：一是要提升工人在人大代表中的比重，讓一線職工的呼聲在國家權力機關的工作中得到充分體現，讓人民政權更好地為基層群眾服務；二是要加強職工權益保護的立法和監督，保障基層群眾自治制度，辦好有關職工權益的議案和建議，保障職工民主權益等各類合法權益；三是要加強對重點問題的研究和推進，在新就業形態勞動者權益保護、職工維權的服務和監督、集體協商制度推進等方面，推動工會與政府職能部門形成合力，鞏固和提升工人階級地位。李少慧表示，界別是發揮政協在發展全過程人民民主中優勢作用的重要載體，能夠更好地發揚民主、集思廣益、凝聚共識、增進團結。在政協不斷完善制度機制、持續強化平臺功能、匯聚民意民智民心的同時，工會界別應依托政協機制平臺，發揮更大優勢作用，如組織工會界別委員依托政協委員工作站、界別委員工作室、服務群眾聯系點等，進一步深化與界別群眾的聯系，廣納社情民意，精準建言獻策。李友鐘認為，工會作為重要的群眾組織和政治團體，要在國家政黨制度、人民代表大會制度、政治協商制度、政府治理制度等政治領域中積極作為。

在社會參與上，李友鐘提出：一是工會要參與勞動關系三方機制，參與調處勞資糾紛，構建和諧勞動關系；二是工會要參與社區治理，以區域化黨建帶動區域化工建，促進區域內工會資源整合與合作、與其他組織聯動推進自治共治，構建區域和諧穩定的民主生活環境；三是工會要積極開展區域性、行業性集體協商，重點關注薪資標準、勞動保護、勞動定額等職工權益問題；四是工會要促進社會公共政策的有效供給，充分發揮工會組織聯系職工密切的優勢，在就業、教育、醫療、住房、社會保障等社會權利方面提出建設性的意見和建議，促進社會公平正義。

在基層參與上，曹宏亮表示，工會要加快構建雙通道、全要素、廣覆蓋、多層次、有實效的民主管理工作體系。當前企業民主管理的工作重點依然是依法依規落實職工代表大會這一基本制度形式，工會要積極拓展職工參與管理的有效方式，使民主管理的基本形式與輔助形式相結合、直接民主與間接民主相融合，指導督促各類企事業單位深入推進民主建設，努力提高非公有制企業職代會建制率，持續推廣網絡職代會，充分發揚民主，最大限度地落實職工群眾的民主權利，重點保障新就業形態勞動者的民主權利，繼續探索互聯網平臺企業民主管理新模式。常朝暉認為，工會在企事業單位中踐行和發展全過程人民民主，一要堅持黨的領導、堅持職工立場、堅持以共同利益為目標的價值導向，充分發揮黨組織的政治引領作用和工會組織的教育功能，擴大廠務公開覆蓋面，提升民主管理參與度；二要健全以職工需求為起點、持續參與為動力、群眾監督為保障的環節貫通機制，有效架起黨和群眾的連心橋，定期召開專題溝通會，切實表達好、實現好、維護好職工利益；三要加強數字管理平臺建設，將大數據等手段應用于職工思想動態領域，更科學地表達職工訴求，更準確地體現職工意志。李友鐘提出，工會參與企事業單位民主管理，關鍵在于將工會組織及工會工作制度嵌入企業法人治理結構，寫入法人章程，讓工會能夠獨立自主地開展工作。

3.強化工會民主融入和工會組織自身民主建設。李友鐘提出：第一，要將民主理念與方法融入工會業務工作中，運用民主方式加強職工思想政治引領、團結凝聚廣大職工建功立業，運用民主理念和方法健全職工服務體系，在各層各類評選表彰中落實民主要求；第二，切實加強工會組織自身民主建設，嚴格落實民主選舉制度，完善民主決策制度，建立健全基層工會會務公開制度和基層工會內部民主評議監督制度；第三，強化工會參與推進全過程人民民主的組織支撐，堅持大抓基層的工作導向，加強工會先進性建設和工會干部隊伍建設，培養職工民主參與意識與能力，將企業民主管理作為職工民主參與的訓練場，為職工參與更大范圍的民主建設創造條件。

四、結語

此次“發展全過程人民民主與工會工作”學術研討會取得圓滿成功。復旦大學國際關系與公共事務學院桑玉成教授在對交流發言進行點評時指出，民主不是擺設、不是裝飾品，而是“全人類的共同價值”，它既是目的，也是手段。習近平總書記提出“全過程人民民主”這一重大理念，既是對中國特色社會主義民主實踐的總結，也是對西方國家對我國民主制度進行抹黑攻訐的回應?！叭^程人民民主”的核心要義在于，堅持“民意至上”，堅持“人民始終在場”，通過政治過程優化促進政治發展，走出一條中國特色社會主義政治發展道路。

上海市總工會黨組書記、副主席黃紅在研討會上的講話中指出，必須深刻學習領會習近平總書記關于全過程人民民主的重要論述，增強工會參與全過程人民民主的政治自覺、思想自覺、行動自覺；從上海的探索實踐看，工會參與發展全過程人民民主必須堅持正確方向、堅持職工為本、堅持依法依規、堅持系統觀念、堅持守正創新，深刻認識自身職責使命，發揮工會作為，成為全過程人民民主重大理念的宣傳闡釋者、國家民主政治建設的源頭參與者、企事業單位民主管理的創新探索者、職工民主政治參與的代表者維護者。