關于浦口區政府投資項目管理問題及對策的初步思考

徐道俊 吳 迪

摘 要:面對大量的政府投資工程,如何從體制和機制上保證政府投資工程的優質高效,把大量的政府投資工程管好,需要對現有的管理模式進行探索、改革。本文結合南京市浦口區的實際情況,分析目前浦口區政府投資項目管理模式的現狀及存在的問題,提出下一步改革的設想。

關鍵詞:政府投資;現狀;模式;措施

中圖分類號:F062.4 文獻標識碼:A文章編號:1008-4428(2009)12-17-03

一、浦口區政府投資工程管理目前的現狀

政府投資工程是在我國改革開放和現代化建設的實踐過程中逐步成型的新概念。所謂政府投資工程,是指為了適應和推動國民經濟的發展,為了滿足人們的文化、生活的需要,以及出于政治、經濟和國防等因素的考慮,由政府通過財政投資、政府借貸以及行政事業性收費等方式興建的固定資產投資工程。政府投資工程,是政府向社會提供的公共產品,在市場經濟體制下應該說這是政府的核心功能。近年來隨著政府投資工程急劇增長,就拿南京市浦口區來說,據不完全統計,建區7年來,城市建設中政府投資工程累計達200億元左右,就基礎設施工程的投入平均每年達到15億元。

據調查,浦口區合并以來,區政府投資工程管理方式主要有五種類型:1、臨時建設班子型。多為一次性業主,即在發改部門下達立項文件后,自行組建一個臨時性的基建班子對工程進行管理,如醫院指揮部、有基建任務的各行政機關。2、基建處室型。一些常年有建設任務的部門,如水務、教育等部門都設有基建處室從事工程管理。3、代建型。在發改部門下立項文件之后,由政府有關部門委托房地產開發公司或其他代建公司代業主行使管理。如某街道安置房、引水河泵站等項目。4、事業單位型。各事業單位自行對項目進行建設、改造、裝修。5、指揮部型。作為法人單位對交通道路、市政道路等基礎設施進行建設管理。如城建指揮部、交通發展公司等。

從上述工程管理方式看,現行的政府投資工程管理方式的本質是計劃經濟體制下政企不分、政事不分、高度集權和自我服務。其主要的特征是投資、建設、監管、使用這四種不同的主體混為一體或相互混為一體,存在一些弊端:

1、缺乏自我約束和有效監管的監督機制

由于“投資與建設”、“建設與管理”混為一體,各部門直接組織工程項目建設,造成一些項目的負責人既是行政首長,又是工程管理者;有的既是建設者,又是市場管理者;甚至既是“運動員”,又是“裁判員”。自己監管自己,這一方式導致行政權力直接介入工程項目的實施,相互之間缺乏有效的監督制約機制,極易造成決策失誤或監督失效、失靈,導致項目投資效益低下,形成投資“黑洞”,嚴重影響工程進程、質量,提高工程成本,極易滋生腐敗。

2、難以提高建設管理水平,發揮其投資效益

由于使用單位自行組建的基建班子,都是一次性的或臨時性的,只有一次教訓,沒有二次經驗,往往對基本建設程序和相關法律法規不夠了解,缺乏工程建設專業知識和項目管理經驗,難以完成建設任務,責任難以落實,經驗難以積累。而且這種方式使得建設單位存在從部門利益出發,爭項目、爭資金,千方百計擴大投資規模,導致“釣魚工程”、“三超工程”(超規模、超預算、超概算)。據調查,政府投資工程或多或少都存在超概算,“投資饑渴癥”難以遏制。

3、造成政府資源的浪費

上一項政府工程,就組建一個基建班子。以浦口區為例,不完全統計,目前共有大小基建班子有十多個,從事基建管理的人員不少于200人,按照每人每年支出5萬元,每年財政需支出經費達1000余萬元。下一步浦口區將面臨著更大的基礎設施建設,將需要更多的基建力量,這種龐大的基建體系,勢必會影響政府工程的“投資失效”,造成更大的資源浪費。

4、社會化和專業化的程度偏低

由于政府建設管理職能過于分散,幾乎每一個建設項目的使用單位都可能成為政府工程的業主單位,即建設工程的管理者。非專業人士從事專業性較強的建設工程管理,難以保證政府工程建設的質量、工期和投資效益。

因此,推進這一管理模式的改革刻不容緩,這既有利于轉變政府職能,解決越位、缺位、錯位問題,又有利于從源頭上遏制腐敗行為,更有利于提高政府投資工程的投資效益和工程質量。另外,通過改革,還可以真正改變使用單位自建自用的、非專業的、高度分散的、低級的政府投資工程管理方式,提升政府投資工程的管理水平和投資效益。

二、政府投資工程管理方式改革的目標模式

政府投資工程如何管理,采用何種組織實施方式,這一問題在一些發達國家以及我國的香港、澳門特別行政區早已解決。深圳、上海等地也有成熟的經驗可供我們借鑒和參照。

1、香港政府投資工程管理模式

在香港,建設工程分為兩大類型,政府工程和私人工程,分別由政府的工務局、房屋署和屋宇署管理,采用不同的管理模式。工務局是專門負責公共工程建設管理的政府部門,在工務局的領導之下,按工程類別分別設有建筑署、路政署、土木工程署、機電工程署、水務署、渠務署等7個工務部門,分別負責房屋建筑、道路和橋梁、港口發展和土地平整、設備安裝、新市鎮建設、排污和防洪、供水等政府工程的建設管理。所有的政府工程均由工務局組織實施,政府其他部門不再設立基建機構,一般也不設立臨時性的基建班子。

不難看出,香港政府對工務局實施的工程管理體現了高度集中化和專業化的特點,其優勢是顯而易見的。專門機構和專業人員從事建設管理,對于人才的培養、建設經驗的積累和管理水平的提高具有重要意義,有利于保證工程質量和投資效益;工程建設單位和項目使用單位的適當分離,可以避免盲目提高建設標準、擴大建設規模的傾向,有利于投資控制;建設管理的業主職能高度集中,專門機構從事工程建設,較分散管理和臨時機構易于監督,有利于規范化管理和廉政建設。建設管理集中化和專業化,有效地克服了“大而雜,小而全”的管理方式,也有利于節約政府投資資金和社會資源。

2、深圳、上海政府投資管理模式

在國內一些省市也已開始初步進行探索。例如深圳市設立了工務局,專門負責政府投資的市政工程和其他主要的公共工程的建設管理,對承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙”;上海市政府于2001年啟動政府投資工程管理體制改革,實行政府投資職能和投資管理職能的分離,投資管理職能與工程管理職能的分離,將投資管理職能適當集中在政府性投資管理機構,培育工程管理公司,或委托企業通過工程總承包的方式對工程項目實施專業化管理。

通過上述可借鑒的經驗和做法,怎樣改革浦口區的政府投資工程管理方式,我們不難找到答案。即浦口區現行的政府工程管理方式的基本思路應該是:按照市場經濟體制和WTO的要求,改變現行的將政府工程與社會工程按照統一模式進行管理的做法,按照“投資、建設、管理、使用”分開和專業化管理的原則,借鑒國內外通行做法和經驗,適當集中政府工程的業主職能,對政府投資的非營利性建設工程實行統一管理,對政府投資的營利性項目的建設和運營,按照成本效益原則,實行項目法人責任制和商業化運作。建立權責分明、制約、有效、科學規范的政府投資工程管理體制和運行機制,提高其投資效益和建設管理水平。當前,工作的重點是盡快把非經營性的、高度分散的政府投資工程管起來。

三、浦口區政府工程管理方式改革的初步設想及配套措施

1、對政府項目管理的架構進行適當調整

設立一個類似深圳工務署的政府部門,由其負責本級政府投資的非經營性建設工程的建設管理,代表政府行使業主職能。如成立工務局,專門負責政府投資工程項目管理。另外,成立政府投資項目管理機構,具體負責對政府投資的各部門以及重要公共建筑和社會發展項目的監督與管理,重大決策必須要通過管理機構審議通過。與此同時,取消政府其他部門建設管理的業主職能,也不再設立臨時性的基建班子。目前,浦口區建設行政主管部門成立的城建指揮部辦公室可以朝這個方向發展,只是目標定位太低,僅對政府落實給建設行政主管部門負責的一些市政工程實施管理。

為了實現體制的平穩過渡,本著“相對集中、區別對待”的原則,可以考慮先小集中,后大集中。所謂小集中,就是先把區內的道路、橋梁、河道以及政府機關的項目建設管理職能集中起來;大集中就是對所有非經營性建設項目實行集中管理,包括鎮街的項目。另外,要切實轉變基建機構和人員的經費在建設投資中按一定比例提取的做法,根據工程的質量標準、進度目標和獲獎情況進行績效考核分配。對經營性的政府投資工程,應該嚴格實行項目法人責任制。項目法人應當委托專業化的項目管理公司承擔或委托企業通過工程總承包的方式對工程項目實施專業化管理。

2、建立嚴格的政府投資工程管理規則

建立政府工程運作規則,是政府直接實施政府投資工程合理機制的重要支撐。對于政府投資工程的管理要設有專門的規章、制度,明確政府投資工程的管理方式、管理機構、運作方式等運作規則。一是建立建設項目的問責制度。項目管理部門的負責人必須就建設項目的質量、工期和投資對同級政府全面負責。二是嚴格執行招標投標制度。不僅施工要招標、勘察設計和設備采購都應該招標。三是把好投資控制和審計監督制度關。積極推行施工現場的“0”簽證等措施,工期較短的項目實行固定總價合同,工程發包價格一經簽訂合同,原則不得隨意調整。確實必須的設計變更,導致工程量變化和價格變動,超過一定幅度的,應當按規定程序報批。四是強化監督機制。政府投資工程的管理應體現一定的分權與制衡機制,紀檢、發改、財政、審計等部門應加強對政府工程運作過程的監督,以有效地防止舞弊行為。五是實行承包商準入制度。為了有效地遏制承包商的不法行為,可以要求承包商的參與政府投資工程時,提供有關資料來證明自己沒有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科,進一步建立政府投資工程認承包商名冊。

3、強化投資決策理念、機制及項目的實施程序

政府工程管理方式改革的根本目的在于提高投資效益。與此密切相關的是建設項目的決策體制。一是政府投資的決策過程應當更加科學化、規范化,以保證政府投資工程能有一個正確的社會目標。二是嚴格執行國家的規定的基本建設程序,禁止“三邊工程”。同時應注意程序的完整性與工作效率的平衡,防止程序過于繁瑣而影響工作效率。為了提高基本建設的效率,首先加強建設項目庫,對一些重大建設項目盡早進行可行性研究論證,把前期工作做深做細,未雨綢繆,防止急究成章,草率上馬。目前,區內部分工程,由于前期工作做的不夠細致,變成了實施上的“三邊工程”,管理現狀不容樂觀。

4、必須建立管理與使用單位的溝通協調機制

現行管理方式雖然有種種弊病,但是建設項目能夠最大限度地滿足使用單位的需要,卻是其優點。換言之,業主職能與項目使用單位分離后,如果沒有一個正常的溝通與協調機制,有可能會在項目交付使用后造成使用單位的諸多不便。因此,在建設項目組織實施的全過程,項目管理部門必須與使用單位密切合作,在投資得到切實控制的前提下,使建設項目在功能方面最大限度地滿足使用單位的需要。

5、依靠發揮中介組織在工程建設中的作用

發達國家和地區的政府對工程的建設管理高度重視,對政府工程不僅是工程質量、施工安全的監督,而是對質量、工期和投資的全面控制;也不是一般的基本建設程序監督,而是從可行性研究論證,項目決策、設計、施工管理直接交付使用的全過程直接操作。我區要加速建立造價咨詢、工程監理和招標代理三個中介機構庫,在進行政府工程管理方式改革時,應充分依靠發揮監理公司、工程咨詢公司的作用,調動專業人士和機構的責任心,使他們成為工程高質量、低成本完成的保證基石。項目管理部門只須在設計、施工、監理和設備采購的招投標以及工程過程管理的關鍵環節把關即可。

總之,筆者認為改革浦口區的政府投資工程的管理方式是大勢所趨,需要有改革的環境,各級部門的支持,也需要上級決策部門的科學引導。通過對政府投資工程管理體制和機制的改革,把我區的政府投資工程真正管起來,做到以“小投入,大回報”,早日實現現代化江北新城的建設目標,實現“生態、富裕、和諧”新浦口的目標。

作者簡介:

徐道俊,南京市浦口區人民政府辦公室;

吳 迪, 南京市浦口區人民政府辦公室。