從委托代理理論到我國政府預算監督機制的構建

摘 要:在實踐中,不管是經濟領域還是政治領域委托代理問題都普遍存在。與企業中的委托代理關系相比,政府預算委托代理關系有其特殊性:政府預算所體現的是一種多層次的委托代理關系;政府預算委托代理關系中存在“所有者虛位”和激勵弱化問題。由于政府預算委托代理關系的特殊性,企業委托代理理論中的激勵機制作用有限,進一步加強與構建預算監督機制應是有效解決委托代理問題的關鍵。

關鍵詞:委托——代理;政府預算;監督機制

中圖分類號:F275 文獻標識碼:A文章編號:1008-4428(2009)12-50-02

一、委托代理理論概述

現代意義的委托代理的概念最早是由羅斯(S.Ross,1973)提出的:“如果當事人雙方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權,則代理關系就隨之產生?！?在委托代理關系中,一個或多個行為主體根據一種明示或隱含的契約,指定、雇傭另一些行為主體為其服務,同時授予后者一定的決策權利,并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。授權者就是委托人,被授權者就是代理人。由于委托人與代理人的效用函數不一樣,委托人追求的是自己的財富最大化,而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費和閑暇時間最大化,這必然導致兩者的利益沖突,出現逆向選擇與道德風險問題(委托人可能不知道雇用哪個代理人才是最佳選擇,不知道如何規定契約條款或職權范圍,當一個代理人被雇傭后改變了他的行為而損害了委托人的利益,道德風險就發生了)。在沒有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。大量研究表明,解決此問題的思路有兩條:一、建立激勵機制;二、建立約束機制。

在實踐中,不管是經濟領域還是政治領域委托代理問題都普遍存在。本文主要分析委托代理理論在政府預算中的運用。

二、政府預算委托代理關系的特征與效應分析

在市場經濟條件下,政府承擔著為公眾提供公共產品和服務的職能,同時,公民需要向政府納稅、繳費,以彌補公共產品的成本。這樣,政府與公民間就形成了一種委托代理關系。與企業中的委托代理關系相比,政府預算委托代理關系有其特殊性。

首先,政府預算所體現的是一種多層次的委托代理關系。作為政府預算初始委托人的社會公眾通過立法機構將公共事務委托給各級政府來辦理,各級政府又將其委托給各個職能機構來具體執行,于是就形成了社會公眾——立法機構(全國人大及地方各級人大)——政府(國務院及地方各級人民政府)——職能機構(上級機構——下級機構)——工作人員(上級——下級)的多層次的委托代理關系。在長長的委托代理鏈條中,同樣存在利益不一致、信息不對稱所帶來的“逆向選擇”與“道德風險”問題。委托代理的層次越多,代理鏈條越長,初始委托人的行為能力就越弱,監督成本就越大。

其次,政府預算委托代理關系中存在“所有者虛位”和激勵弱化問題。

企業委托——代理理論的最基本假定是存在著一個真正的所有者并激勵和約束代理人,以防止自身權益受到損害。而在全體社會公眾委托政府組織提供公共產品和服務這一過程中,盡管在理論上每個人都可稱之為所有者,但在現實中,沒有任何具體的所有者和委托主體,只能是所有者代表制,存在著所有者“虛位”問題,這在很大程度上減弱了激勵的內在動力。此外,公共部門的非營利性又增加了對政府部門代理人業績考核的難度,同時,也使得構建激勵所要求的剩余收益這一手段難以直接物質化,無法利用股利分紅、股票期權、依據業績調節薪金以及高額獎金等激勵制度來刺激政府官員努力工作;而官員的晉級、提升雖然會有一定的激勵作用,但通常需要漫長的努力還需要一定的年限積累,使得政府預算代理者對激勵的敏感性減弱,從而削弱了激勵機制的功效。

由于政府預算委托代理關系的特殊性,企業委托代理理論中的激勵機制作用有限,進一步加強與構建預算監督機制應是有效解決委托代理問題的關鍵。

三、政府預算監督機制的構建

從現代政府預算的產生來看,最初的目的就是為了監督封建統治階級的政府財政收支計劃,使預算公開、透明,所以政府預算本身就包含監督的職能。一般情況下,監督的收益與監督的成本成正比,監督的成本和監督的效果也成正比。為了有效治理政府預算中存在的委托代理問題,應改革目前以行政監督為主的內部監督機制,構建立法監督、行政監督相結合,并輔之以社會監督的復合型預算監督機制。

目的:建立誘導代理人盡可能多地顯示個人掌握的信息的監管制度和機制,促使代理人在任何情況下都能像委托人那樣行動。

政府預算中的多層次委托代理關系圖:

委托人:社會公眾(初始委托人);立法機構(全國人大及地方各級人大);政府(國務院及地方各級人民政府);職能機構(上級機構——下級機構)

代理人:立法機構(全國人大及地方各級人大);政府(國務院及地方各級人民政府);職能機構(上級機構——下級機構);工作人員(上級——下級)

委托代理問題:代理人不按照委托人利益最大化行動,使得社會公眾的利益受損。

監督機制的構建:根據委托代理理論中的國會控制理論,作為委托人的國會可以有效地控制作為代理人的官員機構。

假如一個立法機構由三名代表組成,根據多數票規則投票決定兩個不同行業的補貼的提供。代表A最不傾向給兩個行業補貼,寧愿把這些公共資源用于其他用途;代表B贊成給行業Y補貼;代表C贊成給行業X補貼。

如果這個三人立法機構就補貼問題作出決定,其結果是不穩定的。因為,在是否給行業Y提供補貼的問題上,A是一個中間投票人;而在是否給行業X提供補貼的問題上,B是一個中間投票人。

由于代表是通過選舉產生的,為了能夠再次當選,他必須促成給他所在選區的選民帶來好處的政策的通過。如果成立一個專門的機構,控制哪些決定可以做那些決定不可以做的授權,那么代表在做決定時,必然按照有利于選民利益的要求投票,最終達成穩定的結果。

同樣的道理,在政策通過后,交給政府機構實行的過程中,通過建立一個專門的機構,控制人事任命和監督項目及其進度,從而減少逆向選擇與道德風險問題。

四、構建政府預算監督機制的初步思路

(一)由《憲法》、《預算法》及其《實施條例》明確規定預算監督權的實施。形成有效的分權制衡機制,強化監督。制定決策標準,減少行政執行的隨意性,避免權力過于集中。當然,權力制衡機制所提供的保障和平衡是以犧牲靈活性和效率為代價的,它可以保護委托人的利益,但它也可能會阻止合意的行動。

各預算編制部門應該提前安排好各自下一財政年度需要做的事情,所有項目進入項目庫,按照輕重緩急在預算中安排。人大和財政部門主要側重對預算編制的監督,從源頭上保證預算資金收、支的有效性;審計部門主要對預算執行和決算實行監督;社會輿論監督在促進預算資金運行透明度和宣傳教育預算資金管理人員方面可以起到良好的效果。另外,司法部門有權對相關違法單位與人員依法進行處罰。

(二)細化預算編制,避免“外行人看不懂,內行人不明白”的現象。在編制預算草案時,“類”、“款”、“項”、“目”四級預算科目必須落實到位,并實施零基預算、綜合預算,統籌安排預算資金。提交人大審批時,還應附相關的圖表和方案說明,使草案中收入的來源、渠道、結構,支出的范圍、依據、規模等情況完整、真實地得到反映,便于審批和監督執行。同時,在各級人大尤其是地方人大,選配具有專業知識和實踐經驗的人員,逐步形成一支適應加強預算監督工作需要的、專業化的工作隊伍。

(三)改革預算審批的時間,提前預算審批,消除每年1月到3月中旬間的預算審批空檔。保證《預算法》的嚴肅性,維護預算執行和監督的法律性。逐步實現預算的多年滾動編制。

(四)提高預算執行的嚴密性和嚴肅性,加大對各種違反預算執行中各種違法亂紀行為的懲處力度,不僅是接受紀律處分。通過預算監督查出的違反相關法律、法規的部門和單位要承擔相應的法律責任,根據性質及情節輕重,承擔刑事責任、民事責任和行政責任。

政府會計制度應實行權責發生制。至少需要以權責發生制的一些內容來補充收付實現制財務報告。建立包括行政管理控制和會計控制的內部控制體系,促進政府活動有序、節約和高效,防止資源因浪費、濫用、管理不善、失誤和欺詐而受到損失;建立并維持可靠的財務和管理數據并及時報告披露這些數據。

(五)建立一套獨立于政府,直接對人大負責的審計監督系統,獨立行使監督權,并將其作為一項常規性的工作來進行。

(六)提高政府預算的透明度,實行陽光預算,公開曝光預算資金在收、支過程中的暗箱操作問題等。建立招標機制,建立一個公眾的監督機制或一個反映民意的渠道,更多的采用聽證會等形式,接受公眾的質詢和監督,吸收民眾的建設性意見。

在實際預算監督過程中,還必須注意將監督和服務結合起來,將預防和查處結合起來,將處罰和獎勵結合起來,綜合使用內部監督、外部監督,事前監督、事中監督和事后監督,最大限度地發揮預算監督的作用。

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作者簡介:

楊榮君,女,福建南平人,廈門大學嘉庚學院財政金融系助教,研究方向:財政與稅收。