我國危機管理機構存在問題、原因及對策研究

郝佳佳

摘要：經過三十年的改革開放，我國的經濟、政治、社會和文化得到了長足的發展，但是我國社會目前正處于快速轉型時期，各個方面都潛伏著許多問題與矛盾，加之我國幅員遼闊、地質狀況復雜多樣，自然災害頻發，這些都易引發公共危機事件。目前我國公共危機管理機構存在著諸多問題，本文就組織機構存在的問題以及產生問題的原因進行了分析，同時提出了應對策略。

關鍵詞：危機；管理機構；問題；原因；對策

隨著經濟全球話的一體化、改革開放的進行，我國的新舊體制正在交替之中，社會處在快速且復雜的轉型時期，以前潛伏的問題和矛盾都日漸爆發。在轉型之中又出現了一些新的問題和挑戰，加之我國幅員遼闊，地質條件復雜多樣，自然災害頻發，這些都易于引發公共危機事件，近年來危機發生的機率呈現大幅上升趨勢。在應對公共危機的過程中，我們的危機管理機構是整個危機管理的載體，發揮著重要的作用。但是目前我國的公共危機管理機構存在許多問題，發現并解決這些問題，對減少危機帶來的損傷具有重大的意義。

一、我國公共危機管理機構的現狀

危機是指個人、群體或組織由于突發事件的出現，而收到破壞，嚴重地威脅到其正常的生存和發展的狀態。公共危機具有損害性大，種類較多，難以預測和防范等特點。我國今年來公共危機時間頻發，造成的損失和影響巨大。如98特大洪災、03非典疫情、禽流感、08年初大雪災和5.12汶川大地震等。我國政府在危機管理中積累了不少經驗，但目前我國政府對危機事件的管理，往往仍是采取遇事依賴于各級政府現有的行政設置，臨時成立一個指揮部、一個領導小組等方式而處置。正是由于我國的危機組織機構的設置存在著嚴重的問題，嚴重制約著公共危機管理的效果，造成更大的損失。綜合分析我國危機管理中機構存在的問題，可以分為以下幾點：

一是在歷次危機管理中缺乏一個常設性的統一協調、反應快速的綜合危機管理部門。我國的政府危機管理部門主要是依賴于現有的行政設置，而我國的行政區劃是“鴿籠條塊”式的，橫向的各行政區劃是各自為政，無暇相互問津，縱向的是逐層控制，下級聽從上級命令和指示，危機管理機構多時A省指揮中心，B省指揮中心，c市指揮小組，D市指揮小組，呈現“鴿籠條塊”分割式的。所以危機爆發時，由于各地區層級部門之間不能很好地溝通危機的信息，并且多為各自掌政，職能和職責模糊不清，進而不能很好地協調，導致指揮不力，搶救不及時而貽誤搶救時機，導致危機程度加深延長。

二是危機管理機構的專業人才匱乏，且在行政首長擔任總指揮的情況下，其專業優勢受到挑戰。由于危機種類多、危害程度深淺不一、涉及范圍不同、且其爆發原因多樣，不同類型突發公共事件的原因、導致危機的影響程度和范圍、產生社會危害的嚴重程度都有很大差異，從而使得政府應對的措施和手段也有所不同。再加之有限的政府應急能力而對眾多的被救助對象的需求，因此要根據危機的特點而雇傭大量的公共危機專業管理和搶救人員。我國的民眾公共安全意識很差。越是在基層就越缺乏相應的管理機構和人員。因此專業人才的缺乏也是制約管理效果的主要因素之一。同時由于行政領導擔任危機機構的總指揮，領導者在危機管理中需要權威在最短時間內做出科學的決策，受其傳統執政風格的影響，容易形成行政權威過度集中，阻礙著專業人才的工作，很多優秀的補救方案被行政領導否決。

三是危機管理機構中信息溝通渠道不暢，不能很好的整合社會民意，且其信息通報不及時，民眾容易受到虛假信息的誤導。在危機管理當中信息可以說是一種戰略資源，能及時掌握準確的信息，對于危機的管理和環節有十分重要重要的作用。我國危機管理中沒有設立專門的信息職能部門，收集、整理、分析、管理和發布關于危機的信息，同時信息沒有及時地向民眾披露，給民眾造成一種恐慌，引起社會、經濟的動亂。5.12汶川地震中關于成都水源受污染的謠言。通過手機廣泛流傳，造成社會民眾的恐慌，成都就出現了水荒現象，民眾爭相搶購礦泉水，不法商販借機哄抬物價，進一步家具了社會和經濟的動亂。

四是危機管理中組織管理人員的法律意識淡薄，且我國的危機管理法規較少，不能很好地規范危機管理者。危機管理是以消除危機為導向的。因此在危機管理中政府易于放大自己的作用，以依權威行政來代替依法行政。法律的約束和監督作用得不到很好地發揮。再者我國關于危機管理的法律較少，只有單獨法律法規，如《地震防范法》、《消防法》、《戒嚴法》、《傳染病防治法》以及《安全生產法》等，總的來說還是缺少一個宏觀層面上具有指導作用的法律，即《危機管理法》，此法律目前正在制定當中；再者這些單行法律也呈現出條塊分割狀態，許多方面尚未被法律覆蓋，形成無法可依的盲區。

五是基層部門權利過少，不能很好地實施危機管理。由于危機管理是以國家層面為主導的，但是危機又是發生在基層政府部門的管理范圍之內，基層政府部門處在危機的第一線，對危機的情況相當了解，所以他們應該擁有更多的權利來開展危機管理。而現實情況下地方政府部門無權，或者說是擁有很少的權利，這就束縛了地方政府部門應對危機的能力，束縛著地方政府部門職能的發揮，貽誤搶救時機。

二、公共危機管理機構存在問題的原因

仔細分析公共危機管理組織現狀后，進一步尋找產生問題的原因?？梢苑譃橐韵聨c：

一是幾千年來我國是單一制的國家，這樣就形成了中央集權的局面，地方政府服從中央政府，中央政府統轄和掌握著全國的資源，在一定程度上向地方政府授權。幾千年的政治傳統影響著當前中國的政治結構和行政習慣、模式以及思維。如上下級的政府間的逐層控箭，上下級政府之間就不能很好地協調和溝通，容易出現忽視依法律行政，而易于產生依權威行政，地方政府權利會更多的得到控制。

二是由于我國幅員遼闊，各地自然、經濟、和社會等狀況分殊性較大，形成了許多行政區劃。橫向表危險條塊分割，各地各自為政。由于危機的影響范圍廣，所以需要不同地區之間進行協調，共享危機信息資源，共同面對危機，但現行的行政區劃造成了溝通的阻礙。

三是經過三十年的改革開放，以經濟建設為中心，我們的經濟取得了快速的發展，相對忽視了社會層面的建設，危機管理意識薄弱，危機觀念落后，危機預警意識較差，制約了危機管理的發展和對危機管理的研究，因此危機管理的法律法規較少，公共危機專業人才較少。

三、危機管理機構問題的對策

發現危機管理機構存在的問題，分析其產生的的原因，更為重要的是找到解決問題的方法和對策。綜合考察，解決這些問題的對策可以分為以下幾點：

一、設置常設性的綜合危機管理協調部門。我國歷次危機中都是依靠一個臨時性的指揮部或指揮小組等。等到危機爆發時方才成立，沒有常設性的機構，所以危機預警意識與能力、危機應急意識與能力較差，在危機面前顯得措手不及。因此要設置常設性危機管理部門，把危機管理部門，把危機管理工作常態化，提高危機預警意識與能力、危機應急意識與能力。協調上下級之間、各級行政區域之間的關系，做到信息和資源的共享，共同應對危機。

二、加強公共危機管理專業人才的培訓與教育。由于公共危機的原因復雜多樣，影響范圍較廣、程度深。且我國處在一個快速轉型的使其，各種矛盾和問題更加復雜嚴重，危機也常常引發社會的動亂。培養和訓練公共危機管理人才，提高公共危機管理人員的專業素質和專業技能。突破傳統政府部門的線性思考、管理和行政模式，提高危機管理的效果。

三、建立以消除危機為導向的專家團隊網絡組織。危機的管理和補救涉及到自然科學、經濟學、社會保障等學科的理論。如對危機原因的考察研究離不開自然科學的知識；災區物價的穩定、商品的供給等需要經濟學的知識；災民的安置需要社會保障的知識等，因此需要各方面的知識和專家。以消除危機危害為中心，構建一個來自不同領域的專家組成的網絡合作團隊組織，大家以救災和消除危機為共同目標，以自己的專業只是為基礎展開合作，共同進行危機管理。

四、加強信息的收集、分析、管理和發布。加強信息的規范化，快速及時準確地發布信息，消除民眾恐慌，消除社會不穩定因素，為危機管理創造一個相對穩定的環境，防止危機升級。

五、加強完善危機管理法律規范的制定。使政府在危機管理中更加規范化，依法行政，不至于使利益本已受到損失的民眾受到征募行政權威的侵犯。對建立規范型政府、依法行政型政府和服務型政府十分重要，危機可以促進我們政府部門的成長。

六、構建多方參與的協作團隊管理機制。把民眾的一員有序和真實地進行結構化，納入到政府決策的變量中，把民眾的需求和愿望作為危機管理決策的邏輯起點，協調好與民眾的關系。同時政府由于自身力量的有限性，可以吸納一大批非營利組織參與到危機管理中來，成立統一的協調非營利組織參與危機救助的機構，把分散的社會力量和資源整合起來，再根據實際危機情況進行優化地配置，提高資源配置的效率。

仔細分析公共危機管理機構存在的問題，尋找其原因，并給出合理的應對策略，提高危機管理的效率和效果，減少危機帶來的損失和危害。