燃油稅改革背后的利益博弈及公共政策選擇分析

王 娟

【摘要】：燃油稅的開征已成為政府和社會公眾普遍關注的問題。本文從我國燃油稅的開征歷程入手，分析了燃油稅政策久久不能得以出臺背后的各利益集團之間的博弈，并在此基礎之上分析了燃油稅改革中公共政策的選擇。

【關鍵詞】：燃油稅；利益博弈；公共政策選擇

所謂燃油稅是指對在我國境內行使的汽車購用的汽油、柴油所征收的稅，它是費改稅的產物，是取代養路費而開征的，其實質是汽車燃油稅。簡而言之，就是將現有的養路費轉換成燃油稅，實行捆綁收費，即將現今普遍征收的養路費和其他費用合并成燃油稅，在道路等公共設施日益成為一種稀缺資源的大背景下，更多地體現了“多用多繳，少用少繳”的公平原則。通過法律約定整合各部門間的利益關系，從而最大限度地節省能源和基礎設施開支，達到環境保護的目的。

一燃油稅改革的歷程

在我國，燃油稅的最早提出是在1994年，但此后的發展則非常緩慢。1997年，全國人大通過《公路法》，第36條規定：“公路養路費用采取征收燃油附加費的辦法，擁有車輛的單位和個人在購買燃油時，按國家相關規定繳納燃油附加費。征收燃油附加費的不得再征收公路養路費”，首次提出以燃油附加費代替養路費。1998年10月，國務院提請全國人大審議的公路法修正草案里，將“燃油附加費”改為“燃油稅”。1999年10月《公路法》修正案獲得通過，征收燃油稅。此后，燃油稅的推行就成為能源立法的熱點，但始終沒有出臺。2005年通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出：“調整和完善資源稅，實施燃油稅，穩步推行物業稅?！?007年兩會期間，財部部長金人慶和國家稅務總局局長謝旭人均表示，燃油稅的開征還要等待合適時。但是隨著國際油價節節攀升，節能減排壓力不斷加大，使得燃油稅的開征已勢在必行。2008年12月18日，國務院下發《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，規定成品油稅費改革自2009年1月1日起實施。自此，這項歷經了14年。馬拉松”式的燃油稅改革政策終于出臺。

二燃油稅改革背后的利益博弈

1交通部門與稅務部門之間的利益博弈

推行燃油稅的最大阻力先來自公路交通部門，因為開征燃油稅對交通部門影響很大，一是預算內與預算外脫鉤，二是事權與財權分離，交通部門宏觀調控乏力。養路費等規費由交通部門直接征收，屬于地方所有，燃油稅改革后。則屬于中央收入，中央宏觀調控能力得到加強，但具有事權的交通部門沒有了財權，交通部門自主調控能力自然削弱。同時一些地方交通的路橋是由企業、個人投資興建，燃油稅改革后，逸筆錢將上繳國家財政，勢必會影響地方政府利益，也會影響投資者的投資回報。而費改稅后，原本應該持積極態度的稅務部門卻并不積極，究其原因在于開征燃油稅后，雖然稅收收入會有所增加，但同時則涉及到近30萬人員的接收和安置問題。

2中央與地方政府間的利益博弈

目前我國每年征收的養路費已達上千億元，此外，還有公路客貨運附加費、公路運輸管理費、過路費和過橋費等各種各樣的規費。這些費用分別由交通、建設、公安等部門收取，其中相當部分屬地方政府所有，納入預算內資金，實行財政專戶管理。改征燃油稅后，如果這筆稅由各地國稅部門征收，再按比例在中央與地方共享，這會出現地方之間利益分配不公平問題。如我國東西部發展不平衡，東部地區人口密度大，汽車保有量高，但地域廣度小，公路長度少，征收的燃油稅用于公路維修綽綽有余，而西部地域遼闊，公路總長度長，但人口密度低，汽車保有量小，征得的燃油稅總額將無法滿足修建和維護公路的需要，從而影響地方政府的實際利益，這直接導致地方政府對這一舉措的回應很不積極。

3各行業之間的利益博弈

燃油稅的改革牽涉到能源、運輸、汽車等眾多行業，開征后，有些行業會受益，有些行業的利益則會有所損失，受益的行業自然希望開征燃油稅，而利益有損失的企業則傾向于維持現狀。

(1)汽車市場

燃油稅的推廣將使車輛的使用成本結構發生較大變化，先前不同車輛間幾乎一視同仁的養路費、車船使用稅等固定支出，將被燃油稅所取代，多用多繳，少用少繳，這樣，小排量、低油耗、使用頻率低的車主所付出的燃油稅將低于養路費、車船使用稅等費用，而那些排置大、高油耗的車主所付出的燃油稅則會高于之前的養路費、車船使用稅等費用。這樣，燃油稅的開征將會促使汽車產業的格局發生改變，對汽車市場具有很大的刺激作用。

(2)營運行業

營運車輛包括出租車、長短途的運輸客車、貨車、城市公交車等，征收燃油稅后，多用油多繳稅，那么，營運車輛的成本將會大大提高，共利益勢必會受到較大影響。比如三噸以下載重輕型車、輕型客車及一噸以下的各類機動車過去交的稅費最低，但燃油稅開征后，相對于中，重型卡車和中、大客車來說，它們的運輸成本增幅最大。

(3)高速公路

我國是人口大國，對汽車的需求量也相對較大，燃油稅的開車會刺激對汽車市場需求的增加，而汽車增加的同時高速公路的收費也會相應增加。另外，開征燃油稅會刺激一些走國道的車轉走高速公路，畢竟高速公路比普通國道要節油許多。這樣，很多高速上市公司如華北高速等將會受益。

[4)農業用油

國家在“三農”問題上采取了一系列措施，以減輕農民負擔，支持農村經濟的發展。開征燃油稅，對農民來講影響較大，因為農用車不上高速公路，開征燃油稅帶來的優勢，農民很難享受，但由此帶來的農業成本上漲的劣勢，卻不可避免地由農民來承擔，因此農民的利益在一定程度上會有所損失。

(5)能源

中國已成為全球第二大石油進口國，能源供需矛盾突出，節約能源被提到基本國策的戰略高度。節約型社會的建設，關系到現代化建設進程，關系到國家安全，關系到人民群眾福利和根本利益，更關系到中華民族生存和長遠發展。燃油稅的開征，可以控制油品資源的消費總量，提高能源使用效率，從而達到節約能源的目的。

三燃油稅改革的公共政策選擇

公共政策是國家(政府)、執政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，是一系列謀略、法令措施、辦法、方法、條例等的總稱。它具有特定的價值取向，公共政策的一般價值取向應該是為解決社會公平的，體現社會公眾的利益，燃油稅的改革也不例外。

1體現公平稅負原則

以前的養路費是按噸位來計費征收。對有車單位和個人征收，對用路多、用路少的車主“一視同仁”，對不經常上路的車主來說，顯然不公平，難以體現“多用路、多交錢”的公平原則。同時，與經濟效益脫鉤，由此帶來超載嚴重和載重作假等管理問題。開征燃油稅后，車輛在道路上行駛路程越長，耗油量就越大，所繳納的稅負就越多，體現了“量能課稅”的公平稅負原則。

2堅持公共利益取向

一項公共政策的作出必然會打破現有的利益格局，會觸犯到某些利益集團的既得利益，比如開征燃油稅會使得交通和稅務等部門的利益有所損失，但公共政策的選擇應當堅持把最廣大人民群眾的利益放在第一位。在我國來說，這種利益就是人民群眾的共同利益，是絕大多數人的利益，且燃油稅的開征可以控制油品資源的消費總量，提高能源使用效率，達到節約能源的目的，另外在控制能源消費的同時，可以更好地促進節能技術的發展，促進節能小型車的廣泛應用，在有利于環保的同時，還有利于刺激替代能源技術的創新，可將經濟引向可持續發展，促進科學技術的進步，而這代表著當前社會的公共利益。

3平衡協調好各方利益

公共政策雖然會打破現有利益格局，使現有利益重新分配，但也應盡量平衡各方利益，否則，長期下去難免會出現不公平的局面，燃油稅的開征也應平衡協調好備方利益。首先，要協調好中央與地方的利益。燃油稅的開征會更多地有利于中央財政，而對地方財政不利，這也必然會影響到地方政府對公路的修建和養護的積極性，因此結合我國的實際情況，借鑒國外的一些先進做法的基礎上，可考慮實行中央與地方關系，按一定比例分成，建立?？顚Ｓ玫墓芾砟Ｊ?。國家依法征稅籌集的公路建設資金，必須專用于公路的修建和養護，規范政府收入。其次，要協調好交通部門和稅務部門的利益，燃油稅開征后，應加大對交通部門的財政分配力度。妥善安置養路費收費機構近30萬的交通稽征人員，對下崗分流人員，給予優惠政策。鼓勘自謀職業，積極實施再就業。再次，要協調好備行業的稅收負擔水平。征收燃油稅，“多用油、多繳費”，這樣，使用油較多的納稅人，成本費用也隨之提高，像前面分析到的出租車行業、公共交通行業等，在成本提高，而價格不能隨之上漲的情況下，其負擔就要增加。

4照顧好弱勢群體的利益

在開征燃油稅的政策中，無疑農民是作為最大的弱勢群體。農用車不上高速，享受不到開征燃油稅帶來的優勢，但同時由此帶來的油品價格上漲所導致的農業成本的增加，卻不可避免地由農民來承擔，這與國家所倡導的減輕農民負擔政策的意圖是相違背的。因此。對于農村農業用油，國家可制定統一標準的補給政策，直接將補貼發放到每個農民手中。

開征燃油稅在發達國家已經有上百年的歷史，其開征都經歷過漫長的道路，在我國也不會例外。目前國務院下發《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，規定成品油稅費改革自2009年1月1日起實施。