當前檢察機關職務犯罪初查工作中存在的問題及對策

蔣潤華

摘要：人民檢察院在查辦貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件過程中，絕大多數案件都要經過初查，以決定是否立案偵查。實踐證明，初查對檢察機關查辦職務犯罪案件起著積極的作用，同時也應看到，這項工作也還存在不少問題。建議從明確初查工作的目的、任務；規定初查時限；分設初步偵查機構；規范初查行為等方面對檢察機關職務犯罪初查制度進行完善。

關鍵詞：職務犯罪初查；現狀；問題；完善對策

當前查辦職務犯罪是檢察機關法律監督工作的重中之重，如何保障查辦案件的質量，提高案件的立案成功率是查辦職務犯罪案件的一個重要環節。人民檢察院在反腐敗查辦貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件過程中，在立案前，為了保障立案成功率，絕大多數案件都要經過初查，以決定是否立案偵查。實踐證明，初查對檢察機關查辦職務犯罪案件起著積極的作用，同時也應看到，這項工作也還存在不少問題。對此，筆者認為：進一步完善初查工作，不僅符合高檢院提出的改革偵查機制、規范偵查活動的檢察改革要求，同時也有利于檢察機關進一步深入開展反腐敗查辦職務犯罪案件。

一、初查制度的產生過程和當前初查工作的存在問題

刑事訴訟法第八十六條規定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人?！逼毡檎J為這就是初查制度的法律依據。而初查這一概念最早見于1993年11月4日最高人民檢察院發出的《關于進一步加強大案要案查處工作的通知》，該通知將初查工作作為人民檢察院查處大案要案的一個重要程序，提出對縣處級以上干部要案線索進行初查。1995年7月21日，最高人民檢察院檢察委員會第36次會議通過《關于要案線索備案、初查的規定》，第一次對初查這一概念進行了解釋。該《規定》第三條規定，“本規定所稱初查，是指人民檢察院在立案前對要案線索材料進行審查的司法活動”。當時對初查的解釋并沒有突破法律規定的范疇。因為刑事訴訟法在對立案的規定中規定：人民法院、人民檢察院和公安機關對于收到的報案、控告、舉報和自首的材料（刑訴法修改前規定為收到控告、檢舉和自首的材料）應當按照管轄范圍，迅速進行審查……。這里法律規定的是審查，高檢院解釋同樣是審查。1999年，高檢院發布《關于檢察機關反貪污賄賂工作若干問題的決定》，將初查解釋為“初查是檢察機關對案件線索在立案前依法進行的審查，包括必要的調查”。這一解釋對原初查的涵義進行了擴充，闡明了初查既包括審查也包括必要的調查。從理論上看立案要經過三個階段，一是對立案材料的接受；二是對立案材料的審查；三是對立案材料的處理。其中對立案材料的接受和對立案材料的處理，在立案階段應屬簡單的辦理手續的一般性程序，而對立案材料的審查，則是受案單位對自己發現或接受的立案材料進行審查，以便正確認定有無犯罪事實存在，是否需要追究行為人的刑事責任，為作出立案或者不立案的決定打下基礎?？梢哉f對立案材料的審查既是立案程序的核心內容，又是能否正確、及時立案的關鍵。實踐中不論是自己發現的還是接受的報案、控告、舉報和自首的材料，一般都是比較單一的書面材料，能夠相互印證說明某一事實確實客觀存在的材料畢竟是極少的，加之刑事立案涉及是否啟動刑事追究程序，具有嚴肅的法律意義，因此，要使辦案人員僅通過對這些材料的審查，便得出是否符合立案條件的結論，就顯得十分勉強和困難。于是在具體的辦案實踐中，為了作出正確決定，辦案人員在對書面材料審查的基礎上往往要進行一些必要的調查、核實，以獲取更多的能夠幫助自己判明能否立案的佐證材料，這樣，對接受材料的審查，包括必要的調查——初查應運而生。

多年來的實踐證明，檢察機關在初查中，獲取證明可以立案的材料越充分，立案的準確性就越高，案件質量也就越有保障。但是也應看到，由于初查工作不規范，包括初查的目的、任務不明確，措施不規范，初查無時間限制等，使初查在整個查案過程中產生了一些消極影響。主要表現在：一是以初查代偵查，不破不立，貽誤辦案時機。在初查過程中一些辦案人員總是想把工作做得盡善盡美，不僅可以立案，甚至用逮捕、起訴的條件和標準作為尺度來把握，不破不立，拖延了辦案時機；二是在初查階段，將法定的一些偵查措施無選擇地前置，導致偵查措施的濫用，侵犯了被查對象的合法權益；三是由于初查無時限規定，個別辦案人員出于徇私徇情的動機，以初查為借口，壓案不查、瞞案不報；四是現行檢察機關內部設置的初查程序繁瑣，凡是初查案件必須經過檢察長或檢察委員會決定，不僅抑制了偵查部門的辦案積極性，還增加了辦案人員和主管領導的工作量；五是立案前初步調查獲取的材料，能否作有效證據使用，也是困擾檢察機關辦理自偵案件的一個問題。要解決上述問題，就必須進一步規范初查工作，以期使初查在訴訟環節的設置更加科學合理，為檢察機關查辦職務犯罪工作起到積極健康的促進作用。

應當說明的是，修改前后的刑事訴訟法僅有偵查、立案前審查概念，而無初查規定；國外許多國家法律上規定有“初步偵查”?！俺醪椤边@一概念，是近年我國檢察機關查辦貪污賄賂實踐的產物，為了說明“初查”與國外的“初步偵查”的區別和聯系，現對國外的初步偵查制度加以考察。

二、各國的初步偵查制度

從世界其他國家刑事訴訟法的規定和犯罪偵查實踐來看，初查是犯罪偵查的重要組成部分?！斗▏淌略V訟法典》第75條明確規定，司法警察警官，或者依據共和國檢察官的指令，或者依照職權，進行“初步調查”?！俺醪秸{查”的目的是為了判斷是否有必要提請預審法官受理案件，判斷某一告訴是否屬于虛假不實之詞，以避免發生令人遺憾的“不當追訴”，判斷構成犯罪的某些要件是否已經具備，以避免后果嚴重的偵查程序。［1］《意大利刑事訴訟法典》規定，司法警察在發現犯罪發生或接到發生犯罪的報告后，應當在48小時內進行“初步偵查”，并向檢察官提出報告，隨同移送初步偵查所收集的材料，由檢察官開始正式偵查。［2］德國刑事訴訟法規定，檢察機關開啟刑事偵查必須有初期的懷疑。為界定“初期懷疑”，德國警察法和警察實務嘗試“前置偵查”來解決該問題。［3］這些國家關于初步調查,初步偵查或者前置偵查的規定,雖然稱謂不同，但都是正式偵查的基礎，具有刑事訴訟的性質。所以，初查并非我國獨創，我國刑事訴訟法在規定初查時也可以借鑒這些國家相關的法律規定。

三、改善初查制度的對策

（一）明確初查工作的目的、任務。任何程序的設置，工作方法的選擇，都需要有一個明確的目的。筆者認為，初查的目的就是解決能否立案的問題。圍繞這樣一個目的，根據刑訴法的規定，其具體任務就是查明有無犯罪事實，是否需要追究刑事責任。關于有犯罪事實，是指客觀上存在著某種危害社會的犯罪行為，這是立案的前提條件，如果沒有犯罪事實存在，也就談不到立案的問題。這里需注意的是：①要有事實材料證明犯罪事實確已發生，所謂確已發生包括犯罪行為已經實施完畢，或正在實施或正在預備實施，犯罪事實確已發生必須有材料說明，這點在初查時是需要搞清楚的。②需要追究刑事責任。這是立案必須具備的又一條件。只有當犯罪事實發生，并且依法需要追究行為人刑事責任時，才有必要而且應當立案。除了上述任務外，檢察機關在初查中還應著重圍繞自身管轄案件的特點，重點查明被查對象的身份，看其是否屬國家機關工作人員或國家工作人員，查明犯罪行為是否與其職務有關等，如果查明確是因國家機關工作人員或國家工作人員利用職務實施的犯罪行為，就應及時果斷決定立案。

（二）初查應當有時限規定。刑事訴訟法對進入刑事訴訟程序的案件，在每個環節都規定了明確的期限，這不僅有利于保障刑事訴訟程序的順利進行，提高辦案效率；同時也有利于保護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。初查工作雖然只是對案件在立案前的審查和調查，案件還沒有經過立案進入訴訟程序，但是如果不對初查規定一定的時限，極易造成一些消極影響。如對案件長時間的初查，牽涉到辦案單位人力、物力的投入，造成對訴訟成本的浪費；初查雖不能對被查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結被查對象的財產，但是初查需進行的詢問、查詢、勘驗、鑒定等，勢必對當事人和被查對象造成一定影響，如果初查時間過長而又無結果，勢必給檢察機關形象帶來不好的影響。因此，對初查規定一定的時限非常必要。筆者認為：對初查規定時限主要應從辦案需要并結合一些法定期間的規定來考慮，一般應以三個月為限；凡經過三個月初查仍不能決定立案的，就應轉入線索暫存庫，待時機成熟再行查處。

（三）根據我國偵查工作實踐，結合國外偵查經驗，筆者認為反貪局內分設初步偵查部門和特別偵查部門兩個內設偵查機構比較合適，地級院以上反貪局內設初步偵查處和特別偵查處，縣級院反貪局內設初步偵查科和特別偵查科。反貪局獲得案件線索后，先由初步偵查部門進行初步偵查，其主要任務是“摸底”，作出能否立案的結論，寫出初步偵查報告，報檢察長決定。如果決定立案的，制作立案決定書，連同初步偵查所獲證據材料裝訂初步偵查卷宗一并移送特別偵查部門。如果決定不予立案，應將不立案的決定及其理由通知控告人?？馗嫒巳绻环?，可以申請復議。鑒于申請復議的線索往往存在案件成立的可能，而初步偵查部門自行改變原結論又往往比較困難，復議程序應由特別偵查部門進行，特別偵查部門在復議中可以進行自愿偵查行為，如果認為有犯罪事實需要追究刑事責任，作出結論報經檢察長審批后立案，隨之實施特別偵查；如果認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的，維持不立案決定。這樣做有多方面好處：一是為了對控告人負責，二是防止有價值的案件線索流失，三是有利于加強內部制約。上述偵查部門的行為方式應當加以限制。在初步偵查階段，只能實施有關人員愿意接受的行為；在特別偵查階段，可以采取強制措施。這兩種行為方式在許多國家稱為任意偵查和強制偵查。任意偵查即作為工作對象的有關人員愿意接受的偵查行為。根據我國國情，為了避免這一稱謂被認為是偵查人員任意的誤解，稱為自愿偵查更加符合原意。

從我國立法來看，刑事訴訟法第八十二條明確界定立案后的偵查“是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施?！边@里的“專門調查工作”即只有偵查機關才有權進行的活動，“強制性措施”意味著對工作對象人身或財產權利的限制。由此可見，我國立案后偵查的基本屬性是強制偵查。在立案之前，偵查機關只能采取不限制他人人身和財產權利的行為，即自愿偵查行為。因此，反貪局內分設初步偵查部門和特別偵查部門的運作機制與我國刑訴法的立法精神是完全符合的。初步偵查只能開展自愿偵查行為，特別偵查即立案后的后續偵查，其特別之處在于可以依法進行只有偵查機關才有權實施的專門調查活動和強制性措施。正因為特別偵查階段可以實施強制偵查，故其工作機構稱特別偵查部門。自愿偵查和特別偵查是互相轉化的，如解除強制措施，便是特別偵查轉化為自愿偵查；有關人員自愿交出物品或文件，經審查認為可作為用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的物證和書證，可以實施強制扣押，這便是自愿偵查轉化為強制偵查。但是，強制扣押手續應由特別偵查部門辦理，如果是自愿偵查階段實施，也需報特別偵查部門經請示報告辦理手續。

必須明確，初查實質上是一般性的調查活動和審查，它是后續偵查的前奏，是立案的基礎，在查辦貪污賄賂犯罪案件的過程中，它只能由有偵查權的反貪部門具體實施，其他機關和部門無權進行。

（四）規范初查行為，確保初查階段獲取證據材料的合法有效。在初查階段獲取的證據材料是否合法有效，一直是檢察實踐中爭議較大的一個問題。一種觀點認為：偵查機關在未經正式立案進入偵查階段獲取的證據材料應是無效的，這種證據材料只有通過證據轉換才能作為合法有效的證據予以采納。另一種觀點認為：不論是否立案，只要是偵查機關的偵查人員通過調查獲取的證據材料都是合法有效的訴訟證據。筆者認為上述兩種觀點都存在片面性。從理論上看，訴訟證據是否合法有效，關鍵是看其是否符合我國證據制度中對證據特征的規定，即看其是否具有客觀性、關聯性和合法性。只有確保收集到的證據符合訴訟證據的特征要求，才能說這種證據具有了合法有效性。初查是檢察機關對案件進行立案前的初步審查和必要的調查，是為正確決定立案與否作的前期工作，在初查階段獲取的證據只要符合訴訟證據的特征要求，就可認定該證據具有合法有效性。要確保初查階段獲取的證據的合法有效，首先要確保偵查人員在初查活動中搜集到的證據是能夠證明案件真實情況的一切客觀事實；其次，要確保在初查中獲取的證據與案件的待證事實之間存在著必然的、客觀的聯系；再就是偵查人員必須嚴格依照法律規定和法定程序收集證據。這也是確保初查階段獲取證據合法有效的關鍵。為此必須做到嚴格按照初查規定進行取證，堅決防止和杜絕限制被查對象人身和財產權利的措施在初查階段的濫用，要嚴格按照高檢院《人民檢察院刑事訴訟規則》第一百二十八條的規定，即在舉報線索的初查過程中，可以進行詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據材料等不限制被查對象人身、財產權利的措施。不得對被查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結被查對象的財產。唯此，才能切實保證初查中獲取證據材料的合法有效，才能做到打擊與保護并重。

注釋：

［1］［法］卡斯東?斯特法尼等.羅結玲譯.法國刑事訴訟法精義［M］.北京:中國政法大學出版社.1999.357.359

［2］程味秋，黃風譯.意大利刑事訴訟法典簡介［A］.意大利刑事訴訟法典［Z］.北京:中國政法大學出版社.1994.4

［3］［德］克勞思?羅科信.吳麗琪譯.刑事訴訟法（第24版）［M］.北京：法律出版社，2003.357

參考文獻：

［1］朱孝清等著.《我國職務犯罪偵查體制改革研究》［M］.中國人民公安大學出版社2008年3月第一版

［2］邵小平.《職務犯罪初查規定有待細化》.《人民檢察》［J］.2005年21期（總第464期）

［3］車德川.《規范初查工作之我見》.《人民檢察》［J］.2003年10期（總第429期）

［4］許道敏.《反貪初查機制改革構想》.《人民檢察》［J］.2002年3期（總第410期）