立足實際創新思路開創基層院檢務督察工作新局面

熊夏娟

為落實科學發展觀，深化檢察制度改革，加強檢察隊伍建設。2007年10月8日最高人民檢察院印發了《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》，隨即江西省人民檢察院出臺了《江西省人民檢察院檢務督察工作實施細則（試行）》，這些規定對基層院開展檢務督察工作具有積極的指導意義。如何將這些指導性文件規定做到與基層院的工作實際相結合，充分發揮出檢務督察的作用，使原則性規定具有現實操作性是各基層院最迫切需要解決的問題。本文就貫徹落實檢務督察工作相關規定，尋找基層院開展檢務督察工作的新途徑作一初步的探索與思考。

一、完善組織機制，明確檢務督察職責

1、組織定位。檢務督察制度的重要性，決定了檢務督察工作是檢察機關一項長期的工作任務，而組織落實則是做好一切工作的前提，這就需要完善與之相適應的組織機制?？v觀《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》、《江西省人民檢察院檢務督察工作實施細則（試行）》，可以發現從最高檢到省級院，都是采取通過設立檢務督察委員會的形式，形成由院領導為督察長，相關部門的負責同志分別擔任副督察長、委員，下設檢務督察室，設主任、副主任及工作人員若干名，具體履行檢務督察工作。在基層院要落實檢務督察工作，發揮監督職責，就必須建立相應機構，而要健全機構需要人員配備，這對本就存在人員短缺現象的基層院提出了挑戰，如何合理安排人員，避免不必要的人員浪費是關鍵?？紤]到現有內部監督制約機制的多重性，可以將現有的監察室、檢察委員會辦公室、人民監督員辦公室和案件質量督察員辦公室等內部監督機構歸口合一形成一個綜合性機構：檢務督察中心。

2、職責定位。檢務督察是檢察院機關內部的一種監督模式，突出了事前和事中的監督，更具有動態性和警示性，手段也更為剛性。檢務督察部門專門對各級檢察院及檢察官履行職責，行使職權，遵章守紀，檢風檢容等進行監督檢查。在基層院，如果僅將檢務督察部門的職責定義為專門對本院及檢察官履行職責、行使職權、遵章守紀、檢風檢容等方面進行監督檢查，則顯得過于寬泛不具有實際操作意義。為此，結合基層院的工作實際及現有狀況，在將各內部監督機構合一形成“檢務督察中心”這個綜合性機構的基礎上，將各內部監督機構的職責也進行合一，以賦予檢務督察更實際、更全面也更易操作的職責。

具體的說，“檢務督察中心”具有五大職責：一是對案件流轉的監控權，以檢察委員會管理和決策檢察業務等職權為依托，規范辦案程序，動態調控辦案流程的執行情況，協調案件流轉過程中與各有關部門的關系；二是對司法文書的管理權，以檢察委員會檢察業務管理和檢務督察等職權為依托，規范法律文書的出具與管理；三是對案件質量的督察權，以案件質量督察員辦公室職權為依托，對院所有案件質量進行督察；四是對執法行為的監督權，以監察室、人民監督員辦公室、檢務督察等職權為依托，監督辦案人員在執法過程中的辦案情況；五是對督察處理的建議權，通過對文書管理、案件質量、執法問題等環節督察發現的問題，形成督察處理建議，并提請檢察長或檢察委員會，予以處理。

3、人員定位?！皺z務督察中心”設督察長一名，由院領導擔任，負責中心各項工作與檢察長、檢察委員會和相關業務部門的協調；設副督察長兩名，分別由院檢委會委員和監察室主任擔任，負責各項工作的協調與管理和中心的日常事務性工作；設督察人員四名，分別從質量案件督察員、人民監督員辦公室人員、業務科室人員、老檢察官人員中選出業務能力強、工作經驗豐富的人員擔任，負責具體事務性監督工作。

二、規范督察內容，形成有效約束機制

檢務督察制度是對檢察工作和檢察隊伍實行內部監督的新舉措和新方法，要確實使檢務督察制度形成有效的約束機制，充分發揮出檢務督察中心的作用，僅有督察機構的建立沒有督察的實際工作內容，制度也就形同虛設。按照《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》、《江西省人民檢察院檢務督察工作實施細則（試行）》的相關規定，對檢務督察內容的規定與對職責的規定是一致的，也即對履行職責、行使職權、遵章守紀、檢風檢容等方面進行督察，這種規定在基層院可以起指導作用，但同樣存在缺少具體操作性的問題。為此，要結合現有的內外監督措施，進一步在實施中規范督察內容，才能確保檢務督察的有效運行，加強執法規范監督的經常性和有效性，形成切實有效的約束機制。

1、強化對執法辦案主體的監督

把執法辦案的各個環節納入檢務督察的監督視野，立足對執法辦案人員執法情況的監督，實現執法主體行為方式的規范化。一是抓好“一案三卡”制度的推行，切實掌握辦案人員的辦案情況、執法情況、廉潔自律情況，并將其適用范圍推廣至所有部門的檢察人員，而不是僅限于對自偵部門人員的監督。二是完善落實辦案安全責任制度，如簽訂辦案安全責任狀，層層落實各自責任范圍；建立執法檔案制度，將檢察人員辦理案件的情況記入執法檔案，掌握辦案人員辦理案件的情況，并將其作為考核評價的依據。三是強化廉政建設，制定和完善檢察機關執法辦案監督制度，為干警建立廉政檔案，適用廉政談話制度，，構建干警行為自律機制，從源頭上預防執法辦案過程中的違法違紀問題。四是健全院紀院規，通過考核，對執法作風、檢容風紀進行有效監督。

2、強化對案件質量與效果的監督

立足對案件質量的監督，實現社會效果與法治效果的統一。（1）對重點案件進行質量評估。對不捕、不訴、不立案、撤案、撤回起訴以及改變定性、改變犯罪事實和變更強制措施等案件，在檢委會的領導下進行質量評估。對有關業務部門提交檢委會討論的案件，由“檢務督察中心”實行事前審查辦法，通過制作“提交檢委會討論案件審查表”逐級審核監督。（2）開展專項執法檢查活動?！皺z務督察中心”可以通過走訪公安、法院、發案單位等有關單位和人員，聽取對本院所辦案件的質量評價和意見，對本院所辦案件質量進行整體評估，形成辦案質量分析，對存在的問題，提出督察意見，向檢察長和檢察委員會報告并提請處理。（3）實行個案跟蹤監督。針對正在辦理的有影響的重大案件，或重大職務犯罪案件，經檢察長授權開展個案跟蹤監督，對辦案全過程進行跟蹤監督檢查，從案件事實、證據、適用法律、辦案紀律、辦案安全等方面，對立案、偵查、審查逮捕、審查起訴、出庭公訴等相關環節，進行案件質量監督。

3、強化對業務規范管理的監督

立足對案件本身事態發展的監督，實現對案件處理的全程動態監控。第一，設立總關口，掌握第一手資料?！皺z務督察中心”負責統一受理公安和本院自偵部門移送的審查批捕、審查起訴案件，對移送的案卷材料進行初審，然后作內部分流處理，制作案件受理情況表，隨時掌握案件處理情況，建立案件管理流程臺帳。第二，全程監督案件流轉處理情況。對由“中心”分流出去的案件進行跟蹤檢查，對批捕與不批捕決定的執行情況、對退回補充偵查案件、對法律文書送達等活動做到及時準確掌握，發現程序違規問題的，形成督察意見，報請領導批準后送相關部門予以糾正，實現從案件的受理到案件的審查、處理環節，均能得到全面、有效監控。第三，規范對法律文書的管理。將本院所有案件訴訟程序中涉及到檢察環節的法律文書，由“中心”負責統一辦理相關的法律手續，通過對法律文書的監督管理，嚴格掌控辦案中是否存在超時辦案、超期羈押、違規辦案等現象，以便及時督促與糾正。

三、創新督察形式，構建監督制約體系

檢務督察制度的推行，對確保檢察人員正確履行職責，規范執法行為，不斷提高辦案能力和工作效能等方面有著積極的作用，而要充分體現這些作用，則需要不斷研究創新出在新形勢下開展檢務督察活動的形式?！蹲罡呷嗣駲z察院檢務督察工作暫行規定》、《江西省人民檢察院檢務督察工作實施細則（試行）》中對開展檢務督察工作可以采取的主要方式有明確規定，但這些規定因最高檢、省院具有“上級”身份的特殊性，而決定了其采取的督察方式上的指導性，如派出檢務督察組，采取暗訪督察、現場督察、專項督察等方式，這都是與其所處的領導性地位相適應的，適用于上級對下級的督察，但在基層院內則難以適用這類形式，因此，要立足實際，創新適用于基層院自身的督察形式。

1、全方位督察，做到案前警示與案中、案后監督相結合。

一是抓好案前的教育防范工作，做到警示到位?！皺z務督察中心”交辦案件時，既明確辦案任務，也提出紀律要求，對可能遇到的問題，早打招呼，早提對策，使辦案人員牢固樹立思想、道德、紀律防線?！爸行摹笨梢暻闆r與辦案部門研究制定辦案計劃、人員分工、紀律教育、安全預防等具體措施。二是抓好案中跟蹤，做到監督到位。在案件啟動后，對上級交辦、領導督辦、群眾反映強烈的案件，“中心”要深入到辦案之中，強化對重實體輕程序、重數量輕質量等薄弱環節的監督，對審訊、采取強制措施等環節重點把關。三是抓好案后跟蹤，做到督促到位。對“中心”跟蹤督察的案件，在案件結束后，做到一案一總結、一案一反饋，及時總結經驗教訓，好的表揚，差的批評，切實發揮督察效果，提高辦案質量。

2、多層面監控，嚴格把關實現對執法辦案的長效監督。

（1）嚴程序、開展常規檢查。將檢務督察作為辦案工作的一個必經程序，以書面審查為主要形式，開展常規性督察，凡辦結的案件都必須填寫《辦案情況登記表》報送“中心”。由督察員對案件進行審查。（2）嚴審查、進行重點檢查。在檢務督察人員全面審查的基礎上，“檢務督察中心”采用不定期抽查、季末復查等方式，對督察質量層層把關；對“三不一撤”案件即不捕、不訴、退回公安機關撤案及自偵部門不立案的案件進行專項督察；采用案中介入、案后核查等方式，重點加強辦案程序、認定事實、證據等環節的審查。（3）嚴處罰、采用隨機檢查。不定時地對自偵案件辦案程序、批捕案件的提審情況及公訴人出庭情況等環節進行抽查，根據督察中發現的情況，嚴格依照《江西省檢察機關執法規范》和相關規定對責任人進行處罰，并及時將結果向全院干警通報，接受干警的監督。

3、深層次發展，構架督察案件辦理情況的新平臺。

在基層院干警工作量大，人少事多的矛盾比較突出，檢察干警較為關心督察工作會增加多少工作量，如果在檢務督察工作中不合時宜地過多增加其工作量，必會引起干警的抵觸情緒。因此“檢務督察中心”要在現有的工作制度上去拓展監督渠道，充分利用檢察信息化成果，挖掘其潛力。比如實行計算機案件管理，對各業務部門工作開展情況進行信息化管理，將業務部門辦案數據在網絡系統上進行及時的統計與分析，通過計算機去查閱案件的相關信息，發現疑點，再調卷檢查。借助辦案自動化，實現案件在局域網上動態管理，也就能在節省人力的同時，實現對案件各個環節的跟蹤督察，構建起督察案件辦理情況的新平臺。