論檢察權在國家權力體系中的地位

施業家　羅　林　譚　明

[摘要]檢察權的實質是由人民代表大會產生的檢察機關行使的國家法律監督權，人民代表大會制度理論是檢察權的理論基礎，憲法和法律的相關規定是檢察權的直接來源。檢察權的行使和運行必須自覺接受中國共產黨、人民代表大會以及其他人民團體、公民等社會監督，檢察權是由檢察機關依法獨立行使的職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。在現行憲政體制中，國家權力結構體系呈一個立體三角形，全國人民代表大會的職權位于三角形的頂端，居于最高位置，檢察權和國家行政權、審判權一道都由全國人民代表大會產生并對它負責。

[關鍵詞]國家權力；檢察機關；檢察權；法律監督權

[中圖分類號]DF611[文獻標識碼]A[文章編號]1672—7320(2009)05—0595—05

一、檢察權的實質

檢察權是檢察制度的核心所在。在西方“三權分立”的國家中，權力結構模式呈一種平面線性結構，形式上是“三權”相對平等、平衡，但實質上，行政權應該是相對較強的，這可以從行政權的約束范圍、機構設置及其在國家中的地位與作用等方面可見一斑。而與之處于同一平面的立法權由于只是一種規范制定權，不宜、不便其實也不能足以對行政權進行限制；同樣，處于同一平面的司法權由于天然具有被動性，不會、不愿其實也不能主動出擊對行政權進行有力的限制。因此，檢察權的設置成為了“三權分立”國家的一種政治需求。1978年“水門事件”發生后，美國出臺了《獨立檢察官法》，并且從1978年至1982年，據美國司法部共進行的12項初步調查，在其中三個案件中任命了特別檢察官。對于《獨立檢察官法》，紐約市律師公會聯邦委員會的委員們認為：“《獨立檢察官法》的目的是通過設立一種使行政部門中最有權力的人員因濫用權力而被提起公訴的程序來增強公眾對政府的信心?！词乖谒阜Q的犯罪是一種司法部不會提起公訴的犯罪并且該犯罪與職務義務沒有任何關系時，它也要求任命獨立檢察官。要求任命獨立檢察官變成了政治斗爭的常規武器?！覀兂姓J，如果利用《獨立檢察官法》，該法會不可避免地煩勞它所調查的人，并且至少在某些場合會導致政治上的骯臟交易。但是，本委員會的多數人均相信，經過我們所提議的修正，該法還是能夠并且將有助于其重要目的的實現”(第1頁)。

相比西方“三權分立”的結構模式，我國的國家權力結構呈現出一種立體多維結構。在我國國家權力結構的配置中，立法權要高于行政權、審判權和檢察權，它是行政權、審判權和檢察權產生的基礎和源泉。檢察權作為一種獨立的國家權力，它與行政權、司法權一道共同支撐立法權，而不是制約立法權，更不是監督立法權?，F行憲法在明確規定全國人民代表大會的15項職權、全國人民代表大會常務委員會的21項職權時，都避免使用“法律監督”這一用語，而是將這一用語留給了“法律監督機關”——人民檢察院。我國現行憲法第一百二十九條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。因此，在我國檢察權是一種具體的、狹義的法律監督權；而榆察機關作為法律監督機關，它旨在維護法律的統一和行使。

二、檢察權的權力來源

(一)人民代表大會制度理論是檢察權的理論基礎

按照馬克思主義關于人民代表機關以及人民代表大會制度的基本理論，我國政權組織形式采取的人民代表大會制度。在這一制度下一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。但是，這并不意味著國家的一切權力和職能都由人民代表大會去商接和具體行使。國家權力是統一的，但實現國家權力的各項職能是可以分離的(第26頁)。在這一前提下．人民代表大會只負責集中和反映人民的意愿，做出決策，并監督決策的貫徹實施。它分別組織行政機關、審判機關和軍事機關并要求它們分別依法行使各項行政管理職權、依法對社會矛盾做出裁判、維護國家的安全和利益。為確保行政機關、審判機關和軍事機關忠實地履行憲法和法律賦予的職權，在憲法和法律的范圍內活動，確保全體公民都自覺遵守法律，人民代表大會還須組織起專門機關來監督法律的具體實施和遵守，這就是檢察機關。行政機關、審判機關、檢察機關和軍事機關的權力都來源于人民代表大會，都由人民代表大會產生，向人民代表大會負責，接受人民代表大會的領導和監督。那么，檢察機關的職權——檢察權的產生也是來源于人民代表大會的授予，它的運行也要受到人民代表大會的監督。所以說，人民代表大會制度理論是檢察權的理論基礎。

在國家權力配置上，我國有自己的顯著特點。我國現行憲法第58條規定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”；第85條規定，“中華人民共和國國務院．即中央人民政府是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關”；第123條規定，“中華人民共和國人民法院是國家的市判機關”；第129條規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監督機關”。從這些規定中不難看出，我國憲政體制中的權力配置模式是人大立法權(當然人大的權力不僅僅限于立法權)之下的行政、審判、法律監督權力三分制。對此權力配置模式，國內有學者曾指出：“就分工這一點來看．也可以說是接受了資本主義三權分立所體現的分權經驗，盡管就分工這一點有所發展，如檢察機關獨成體系等”(第81頁)。這種發展，單從憲政角度看，也完全符合憲政規律，因為盡管“三權分立與制衡是構成西方憲政和法治模式的基礎，但它并不是權力制約的全部，相反，權力制約作為一條普遍規律在西方憲政法治模式中的典型形態就是三權分立與制衡，在社會主義國家則體現為以人民主權為基礎的權力劃分和不同權力執掌主體的相互配合與監督”。(第28頁)。

人民代表大會憲政體制下的權力監督機制，包括國家權力機關直接實施的權力監督和專門的法律監督機關——人民檢察院的法律監督。國家權力機關的監督主要是監督下級權力機關制定的法規、發布的決定和命令的合憲性和合法性，監督審判機關和檢察機關是否依照法律規定獨立行使審判權和檢察權等，而人民檢察院實行法律監督的基本形式是以提起訴訟并監督訴訟的合法性，同時通過非訴訟的形式糾正違法行為。檢察監督是一種專門的法律監督，是從人民代表大會制度下分離出來的一種專門的法律監督，有學者概括，“人民檢察制度就是法律監督制度，是由人民代表大會制度決定和產生的一項法律監督制度，是在人民代表大會制度之下，從其他國家職能中徹底分離與專門化的一項國家制度”。(第165頁)。

(二)憲法和法律的相關規定是檢察權的法律基礎

一切權力來自于人民，人民通過選舉產生的代表組成國家權力機關代表人民行使一切國家權力。代表機關通過憲法組成國家機關，并授予不同的國家機關不同的職能和權力。那么，在宏觀上說檢察權來源于人民的授予，進一步具體來說人民通過憲法授予檢察機關的檢察權。榆察權是一種國家權力．因而必然要有一系列的制度安排來設定檢察權的范圍，保障它有效行使并防止他被濫用。這些有關檢察權的制度安排，構成檢察制度的基本內容。檢察制度所要解決的首要問題是檢察機關的法律地位問題。

因為行使檢察權的主體是檢察機關，檢察機關的法律地位，不僅反映檢察權的性質，而且決定檢察機關的職權范圍。我國檢察機關的法律地位首先是由憲法加以規定的。這既表明中國的檢察制度是憲政制度的一個組成部分，也表明中國的檢察機關是國家權力架構中一個享有獨立權力即檢察權的國家機關。除了憲法的規定之外，全國人民代表大會及其常務委員會制定的其他有關法律也對檢察機關的法律地位和職權范圍作出了相應的規定。這些規定都是檢察權的法律基礎。

《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監督機關?！爆F行憲法的這個規定與新中國第一部憲法即1954年憲法中關于檢察機關憲法地位的規定，是一脈相承的。這個規定，明確了中國檢察機關的性質，即中國檢察機關是代表國家行使職權的“法律監督機關”。這就意味著法律賦予檢察機關的權力即檢察權，在性質上是一種法律監督權。因此，只有正確理解法律監督的深刻內涵，才能正確認識檢察機關的性質和地位，準確把握檢察權的功能和作用，從而保證檢察權行使的正確性?！稇椃ā返?31條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權”，確立了我國檢察機關行使檢察權的基本原則。

在《憲法》之后，基本法律逐步明確了檢察機關享有的具體職權內容：《人民檢察院組織法》第5條明確了檢察機關享有對刑事案件的公訴權、對刑事裁判活動的訴訟監督權以及對刑罰執行的訴訟監督權?！睹袷略V訟法》第14條規定人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督；第185條、第186條、第187條、第188條確定了檢察機關對民事案件生效判決的抗訴權?！缎姓V訟法》第10條規定：人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督；第64條明確規定了人民檢察院對人民法院已經發生法律效率的判決、裁定的抗訴權；《刑事訴訟法》除了規定檢察機關對貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查侵犯公民人身權利和侵犯公民民主權利的犯罪等部分案件的偵查權，對刑事案件的公訴權，還規定了檢察機關對刑事案件的偵查監督權，對刑事裁判活動的訴訟監督權以及對刑罰執行的法律監督權，如對公安機關應當立案而不予立案的決定，檢察機關有權要求其說明理由，發現理由不成立的，應當通知其立案。對于公安機關在偵查中有違法行為的，檢察機關有權提出糾正意見。對于法院一審作出的未生效判決，檢察機關發現確有錯誤的，有權提出抗訴，從而引起二審程序。對于法院生效判決確有錯誤的，檢察機關有權提出抗訴，從而直接引起再審程序。對于法院在審判過程中有違法行為的，檢察機關有權提出糾正意見，等等。

三、在國家權力體系中設置檢察權的正當性

理論界關于檢察權的定位爭論已久。如前文所述，大多數論者是以西方國家的政治體制作為現代國家的唯一結構模式，從而形成了三權分立的思維定勢，抹煞了檢察權在三權之外定位的可能性，因此，對檢察權的研究只關注其從行政權、司法權分離出來的某些特征，而沒有看到檢察權作為法律監督權所獨有的特征。在這一前提下，國家權力只能劃分三部分，檢察權就不能成其為獨立的權力，要么歸于行政權的名下，要么歸于司法權名下。實際上，所謂三權分立只是國家權力劃分模式之一，人民代表大會制度也是國家權力劃分的模式之一。而國家權力劃分模式除了取決于權力劃分者的力量對比關系以及他們的價值觀念外，還要取決于該國家的歷史傳統。三權分立確實帶來了西方的政治文明，但歷史經驗表明，任何一種憲政制度都不可能一成不變、完美無缺，任何一種國家權力都不是絕對的，三權分立也不例外。

在憲政背景下看待檢察權的性質，我國議行合一的人民代表大會制度中以法律監督為使命的檢察權獨立存在，有其客觀的必要性和現實性。人民代表大會制度賴以建立的理論基礎即人民民主專政專政理論是我們研究中國憲政問題的現實合理性的分析工具，這種政治理論決定了中國的政治制度具有權力一元化的價值傾向。正如英國的憲政排斥分權一樣，中國的體制也因為中國的特殊國情而排斥分權。但是，對權力進行適度的分離設置和建立制約機制始終是現代法治的共同精神。于是有了人民代表大會之下的分權形式：檢察權作為二級國家權力與國家的行政權、審判權平行設置相互獨立。這種體制決定了中國的分權機制特有的稟賦：權力一元之下的分權和受限制的分權。由此可見，我國憲政過程中落實檢察機關法律監督職能的過程，也是明確和落實檢察權的過程。為了加強對權力的制約和監督，這一過程既吸收了權力分配與制約的精髓，又保持了我國的文化傳統。

我們社會主義國家徹底摒棄了資產階級的“三權分立”理論，在政權建設上采取了一種全新的體制．實行議行合一的人民代表會議制度。我國《憲法》第129條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！边@表明，我國檢察機關的憲法定位與西方“三權分立”下檢察機關的定位具有很大的差別。憲法的這一定位至少可以說明以下幾點：一是我國檢察機關具有獨立的憲法地位，是由國家根本大法加以明確規定的國家機關；二是作為國家憲法定位的國家機關，檢察機關具有與其他國家機關同等的憲法地位；三是我國檢察機關的基本職能是實施法律監督，代表國家最高權力機關監督國家法律的具體實施，是國家專門法律監督機關。對我國檢察機關憲法地位的理解，必須首先打破對西方“三權分立”框架的認識，把檢察權從西方權力體制中的行政隸屬關系中解脫出來，才能真正把握和認識我國檢察制度的真實面目。否則，局限于西方“三權”劃分固有認識的陰影會一直籠罩著這種新型的、具有本國特色的檢察制度和理論，從而造成檢察理論研究和檢察實踐認識上的不必要的紛爭以及制度設計與改革上的卻步不前。

四、現行體制中對檢察權主體的監督

法治的要求就是有權力必須有監督(制約)，沒有不受監督的權力。那么，作為國家法律監督權——檢察權的主體的檢察機關，現行體制是如何對它進行監督的呢?不回答這個問題，檢察權的合理性還是存疑的。

首先是中國共產黨的監督。黨的監督是黨的政治領導的一部分，也是黨領導的一種形式。檢察機關要在黨的領導下開展法律監督，這是法律監督能夠在依法治國中發揮作用的前提。中國共產黨是我們社會主義事業的領導力量，更是我們依法治國進程的領導核心，黨開展工作和法律監督的目的是一致的，其宗旨都是全心全意為人民服務，黨通過對國家政治生活的領導，實現人民當家作主，而這也正是法律監督的目標之一。我國法律監督制度的建立，也是在黨的領導下進行的，法律監督的鞏固、完善和發展更離不開黨的領導。黨對法律監督工作的領導主要是政治、思想和組織的領導，重在把握法律監督的正確政治方向和法律監督隊伍的純潔。檢察機關開展法律監督要在黨的領導下依法獨立行使職權，并且，開展法律監督工作的重點要和黨在一個時期的重大工作部署相符合，要緊密配合黨的工作，這不僅能夠實現黨對檢察機關工作的領導，而且也是法律監督工作能夠取得實效、在依法治國中發揮自身作用的必備條件。

其次是權力機關的監督。根據我國的政體結構，中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常務委員會，其他一切國家機關由他產生并受他監督。檢察機關自然是要接受權力機關的監督。開展檢察機關法律監督要自覺置身于權力機關的監督之下，與權力機關的監督一道，共同為依法治國服務。檢察機關的法律監督源于人民，因此，其法律監督必然要接受人民的監督。人民代表大會體現人民的意志，產生檢察機關，因而也代表人民監督檢察機關。檢察機關的法律監督要對權力機關負責，因此，檢察機關在開展法律監督時，要主動接受權力機關的監督，對權力機關提出的工作建議和批評，要虛心接受并改進；檢察機關法律監督的重大事項要及時向權力機關通報；檢察機關法律監督工作中的困難要通過權力機關協調解決。檢察機關法律監督全面深刻地樹立了接受監督的意識，才有可能在依法治國中取得法律監督的實效。

第三是社會監督。社會監督包括人民政協和民主黨派的監督、輿論監督、媒體監督、公眾監督等，檢察機關應自覺地把自己的工作置身于社會監督之下，讓檢察權在陽光之下運行。人民政協和民主黨派的民主監督，是我國多黨合作和政治協商的政治制度優越性的表現之一，對于法律的遵守和執行，對于依法治國，具有非常重要的作用。在我國的政治生活中，民主監督、輿論監督、媒體監督、公眾監督與中國共產黨的政治監督、人大的權力監督一道形成依法治國的強大監督制約機制，對一切國家機關的權力運行提供監督，當然也包括對檢察權運行的監督。在具體操作中，要充分利用一切宣傳媒體開展工作，結合輿論監督的力量放大監督的功效；要密切聯系群眾，依靠人民的支持，接受人民的監督。只有各種監督之間密切聯系，密切協調與配合，才能發揮出強大的監督整合效力，在依法治國、建設社會主義法治國家的進程中產生有力的助推作用。

責任編輯車英