論我國行政審判體制困境的對策

宋智敏

[摘要]我國行政審判體制面臨的困境，嚴重影響其權利保障和權力監督功能的實現。在推進行政審判制度的各項改革中，行政法院制度的建立是擺脫行政審判困境的關鍵；行政法官制度的改革是擺脫行政審判困境的核心；行政訴訟等相關制度的完善是擺脫行政審判困境的保障。

[關鍵詞]行政審判；行政法院；行政法官；司法獨立

[中圖分類號]DF611[文獻標識碼]A[文章編號]1672—7320(2009)05—0590—05

我國在普通法院內設立行政審判庭的行政審判體制，對于保護我國公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權發揮了積極作用。但是，隨著我國政治、經濟、文化、社會生活以及法治環境的發展變化，這種體制的弊端日益明顯：行政審判的獨立性不強，法院的權威性嚴重缺乏，行政審判執行難，司法地方化和司法行政化等，這極大地妨礙了我國行政訴訟目的的實現。行政審判在權利救濟和權力監督上的乏力，不僅直接影響社會秩序的穩定和政府與人民關系的和諧，而且會從根本上動搖民眾對國家厲行法治的信心。因此，探尋行政審判體制困境的解決之道，應成為我們的重要使命。

一、行政法院制度的建立是擺脫行政審判困境的關鍵

行政法院制度作為行政審判體制的重要組成部分，起源于法國，隨后在德國、意大利、比利時、瑞士等其他大陸法系國家得到了廣泛推廣。該制度體現了“三權分立”思想，促進了司法獨立，實現了權力控制、人權保障和審判專業化功能，為推進相關國家的行政法治建設發揮了重要作用(第66頁)。我國現行行政審判體制是在普通法院內設立行政審判庭，這種體制造成行政案件受案數量少，整個社會對行政訴訟的熱情不高；撤訴案件不斷增多，行政訴訟流于形式；行政案件執行難度大，不利于行政糾紛的化解和依法行政觀念的形成。盡管法學理論界和事務界提出了許多建設性的建議，但都沒能從根本上解決問題。鑒于我國現行行政審判體制存在的一系列深層次問題，最關鍵的是要充分借鑒國外相關成果-深化行政審判體制改革，通過建立行政法院確保行政審判的獨立性與權威性，為行政案件的公正審理提供組織保障。

(一)實現行政法院機構的獨立

針對我國司法管轄區與地方行政區合二為一，人、財、物又都依附于地方，受制于地方，行政審判庭無法擺脫來自行政機關的各種干涉和依附的現狀，我們應該重新劃分行政法院的司法區域。整個行政法院系統由最高行政法院、高等(上訴)行政法院以及初審行政法院三級組成。為保障司法的統一，全國設立一個最高行政法院，直接隸屬于最高人民法院，且享受獨立的行政審判權和終審權。高等行政法院和初審行政法院只接受上級行政法院的業務指導和監督，獨立于各級人民法院、地方各級權力機關和行政機關。這樣，行政法院一方面可以免除行政法院在組織等方面對行政機關的依附，增強與行政機關的抗衡能力；另一方面也會引起社會對行政審判的重視，減輕公民對法院偏袒行政機關的擔心，相當程度地消除傳統觀念所造成的民告官的顧慮，提高行政訴訟的熱情。

(二)保證行政法院人事體制的獨立

在司法人員的任免上，無論是大陸法系還是英美法系國家，大都采用統一任免制，即使是實行聯邦制的美國，其司法人員的任命也都堅持聯邦國家的統一任命形式，從而增強了法官對職業的神圣感和責任心。我國雖是單一制國家，但目前各級司法機關的司法人員都是由同級地方權力機關選舉和任免。在實踐中，地方黨委和地方政府的人事部門擁有地方司法機關主要領導干部的推薦權或指派權。由于地方各級司法機關的人事權都隸屬于地方，這種權力結構和權力隸屬、依附關系，使得地方司法機關無力抗衡地方政權的權力干預，其結果是除了破壞司法獨立和國家法制的統一外，還導致了司法權的地方化(第23頁)。有鑒于此，我國司法人員的任免也必須實行全國統一的模式。具體而言，地方人大及其常委會不再行使對行政法院的法官任免權，改由全國人大及其常委會統一行使。全國人民代表大會內務司法委員會下設法官遴選委員會。最高行政法院院長、副院長及行政法官由全國人民代表大會及其常委會決定任免。各上訴行政法院和初審行政法院的院長、副院長、法官由上一級行政法院院長根據法官遴選委員會推薦提名，由全國人大常委會任免。

(三)保障行政法院財經體制的獨立

世界上絕大多數國家司法經費都是統一管理的，因為“各地方的司法機關不是地方司法機關，而是國家的司法機關”(第170頁)。而我國，在目前分稅制的財政管理體制下，一方面我國的行政機關掌握著整個國家的財權，各級司法機關的經費必須由同級政府決定；另一方面，司法機關在裝備、辦公條件、辦案經費等方面會因各地經濟發展及財政收入狀況不同而大相徑庭，導致了司法機關的財政與地方財政融為一體。在這種情況下，地方司法機關更多地傾向于從發展地方經濟的角度去執行法律和行使司法權，而不是著眼于國家法制的統一性和嚴肅性。因此，我國行政法院建立以后，為防止其地方化，杜絕地方保護主義現象，必須從經費上保障其獨立性，使各地方法院無須仰仗地方財政而能獨立開展工作，從根本上擺脫其受制于地方政府機關的現狀。

二、行政法官制度的改革是擺脫行政審判困境的核心

“如果說法院是法律帝國的首都，那么法官是帝國的王侯?！?第361頁)行政法院作為獨立行使國家行政審判權的組織，是實現司法獨立的載體。但行政法院本身不具有對案件的理性裁判能力，要履行行政審判職能，必須依賴個體的法官。因此，法官獨立是司法獨立的核心和落腳點(第54～55頁)。同時，隨著行政爭議的日益復雜化、專業化，行政審判的專業性、技術性越來越高，對行政法官的素質要求也越來越嚴。而考察我國現有的行政法官遴選制度和管理體制，行政法官缺少獨立的起碼條件和基本環境，不少人還缺少應有的專業水準，根本無法履行好法律賦予的神圣職責，必須從制度層面加以改革。

(一)改革行政法官遴選機制

由于行政法官不僅應當具備很強的法律業務素質，還應當具有豐富的行政專業知識，所以行政法官的遴選應嚴于其他法官。筆者認為，行政法官必須通過國家統一司法考試，具有法學(律)碩士以上學歷，且從事法律職業、法律教學研究工作或相關行政工作5年以上。在行政法官的來源上，應優先選用高等法律院校、法學研究機構的行政法學專家、教授等研究人員和符合行政法官遴選條件的現職行政審判人員以及從事行政訴訟的優秀律師，以實現行政法官的專業化和高素質。

(二)優化行政法官培訓機制

法官作為使法律降臨于塵世的使者，其整體素質如何最終決定著司法制度功能的發揮。西方大多數國家都注重法官素質的提高和培養，如英、法、德、美、日、韓等國家都有非常完備的法官培訓制度。我國盡管在2006年借鑒大陸法系國家的相關制度，頒布了《法官培訓條例》，但忽略了大陸法系國家職業培訓與法官遴選的密切關系，把預備法官培訓變成了任職前培訓，最終難以達到預期的目的(第76

頁)。因此，行政法院制度建立以后，應認真借鑒國外在行政法官培訓方面的有益經驗，建立具有中國特色的行政法官培訓制度，不斷提高行政法官的整體素質和水平，確保行政案件的辦案質量。

(三)完善行政法官的保障機制

美國漢密爾頓曾經說過：“最有助于維護法官獨立者，除使法官職務固定外，莫過于使其薪俸固定?！币驗椤熬腿祟愄煨灾话闱闆r而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權?！睘榱?，有效排除行政法官免受行政法院外部各種因素的干擾，實現行政法官的內部獨立，我們必須建立嚴格的行政法官保障機制。一方面，提高行政法官的待遇。鑒于高薪制在目前我國數目龐大且整體素質較差的法官群體中無法實現的情況，可先嚴格控制法官的數量，將行政法官隊伍分為兩個部分，即法官和助理法官，并實行法官責任制，助理法官協助法官工作。另一方面，逐步實行法官終身制。除非構成犯罪并經權力機關罷免，任何法官在任職期間都不得被免職，從制度層面消除法官的后顧之憂，使其免受外部干擾，為“法官獨立”提供制度保障。同時，逐步建立法官彈劾制等相關法律制度，用法定程序決定法官的罷免，使法官彈劾原因和彈劾程序法定化，保證法官身份穩定，防止涉及法官身份問題處理的長官隨意性和不規范行為。

三、行政訴訟制度的完善是擺脫行政審判困境的保障

行政訴訟法實施20年來，對于保障公民權利、規范行政行為、監督行政機關依法行政起到了重要作用。但我國的行政訴訟制度在實踐當中也暴露出了許多問題，從而導致行政訴訟制度的公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降?！缎姓V訟法》的修訂已勢在必行。由于涉及修改的內容眾多，現僅就以下四個方面進行探討。

(一)拓寬行政訴訟受案范圍

行政訴訟受案范圍的大小直接關系司法監督行政的強度和保障公民權益的力度，因而是整個行政訴訟制度的立足點。西方大部分國家都奉行“有權利就有救濟”的原則，對于侵犯自己合法權益的行政機關，公民一般都有權利向法院提起訴訟，包括抽象行政行為。比如法國，對于議會立法是否違憲由憲法委員會進行審查，而對行政機關制定的法規是否違反憲法、法律的審查權則屬于行政法院。對行政立法的司法審查實行事前與事后審查相結合，行政法院既可以審查頒布之前由政府提交的法規草案，也可以根據違法無效的原則撤銷行政機關為實施法律而頒布的一切命令、規章和規程。目前，我國行政訴訟的受案范圍盡管在不斷擴展之中，但仍然存在明顯不足，如大部分抽象行政行為、“特別權力關系”行為、內部行政行為都排除在行政訴訟受案范圍之外。因此，建立了獨立的行政法院專司行政審判之職后，應大力拓寬行政訴訟受案范圍，原則上要將所有國家公權力主體與相對人發生的公法上的爭議均納入行政訴訟的范圍。具體而言，行政訴訟受案范圍應當從以下幾方面進行拓展：一是擴大行政訴訟法所保護的權利范圍，如將行政機關侵犯公民的受教育權、勞動權以及一定范圍的政治權利和文化權利納入行政訴訟的受案范圍；二是加強對其他公權力主體行為的監督與救濟，除行政機關外，法律法規授權的組織實施的行為也要納入行政訴訟的受案范圍，如公立學校、公立醫院、村民委員會、律師協會、足球協會等組織對其成員作出的各種公法上的行為；三是對內部行政行為提供司法救濟，如公務員對于公法上財產權之爭議，以及免除處分或對于公務員身份有重大影響的處分；四是有條件地將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，如把規章以下的其他規范性文件納入司法審查的范圍。

(二)建立行政公益訴訟制度

行政公益訴訟制度是同被訴行政行為無法律上的直接利害關系的人提起的，以公共利益為目的的行政訴訟制度。目前，世界上許多國家的行政訴訟或司法審查制度中都存在公益訴訟制度，如日本的民眾訴訟制度(第260頁)，美國的納稅人訴訟制度、私人檢察總長制度(第623頁)，英國的檢察總長訴訟制度、特別救濟訴訟制度(第257頁)，德國的公益訴訟制度等。以德國的行政公益訴訟制度而言，德國《行政法院法》第85條第1款規定：“在聯邦行政法院中設有1名檢察官，為維護公益，該檢察官可以參加在聯邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀律處罰審判庭的案件，以及軍事審判庭的案件，該聯邦行政法院檢察官聽命于政府?！痹摲ǖ?6條第1款又規定：“根據州政府法規規定的準則，高等行政法院或行政法院內各設一名公益代表人，可就一般或特定案件授權該代表，代表州或州機關。目前，我國行政訴訟缺乏對公共利益保護的訴訟渠道。因此，確立符合我國國情的行政公益訴訟制度實屬必要。參照國外行政公益訴訟主要由行政公訴和一般主體代表訴訟的做法，我國一方面可考慮由人民檢察機關作為行政公益訴訟的原告，因為檢察機關是法律監督機關，同時又是公訴機關，有權對行政機關是否依法行政進行監督，所以也應當可以提起行政公訴；另一方面可考慮確立一般主體代表訴訟制度。當然這有賴于我國原告資格的拓展和行政訴訟受案范圍的擴大。

(三)完善行政訴訟執行制度

作為行政訴訟制度的重要組成部分的執行制度，不僅是法院審理、裁判行政過程的延續，也是公民權利得以實現的重要保障，更是法院監督行政機關依法行政的有力武器。西方大陸法系國家在立法上有明確的規定。如法國1980年在《行政機關遲延罰款和判決執行》中規定：其一是行政機關被判決賠償時必須在4個月內簽發支付命令，逾期不支付的，會計員有義務根據判決書正本付款；其二是行政機關不主動履行賠償義務，當事人可在6個月后向最高行政法院申訴；其三是對于引起遲延罰款的行政機關負責人，行政法院可以判處高達該公務員的全年薪俸的罰款(第124頁)。面對當前我國行政訴訟執行不力的現實，我們需要完善我國的執行制度。如我國《行政訴訟法》第65條對行政訴訟裁判執行所作規定過于簡單，特別是對行政機關拒不履行人民法院生效判決、裁定時必須承擔的法律責任規定十分不力的現狀，我們必須進行修改。首先，強化行政機關拒不履行人民法院生效判決、裁定時必須承擔的法律責任，特別是行政機關首長的法律責任。對拒不執行法院判決的行政首長，輕則對其罰款，重則追究其“拒不執行判決、裁定罪”。其次，建立拒不執行裁判的公示制度，向社會公告案件執行的情況，接受社會監督。最后，增加執行過程涉及的執行管轄、檢察機關的申請執行權、告誡程序、督促執行手段等規定。

(四)逐步構建行政判例制度

以判例法為主要法源的英美法系國家，行政法的基本原則主要是通過普通法院法官的判例來確立。如英國行政法上程序正當原則和行政合理原則，就是在得到判例的最初確認，然后被后來的判例所反復援引、實踐發展起來的。英國著名的行政法學家威廉·韋德在分析行政合理原則時，就述及了對該原則確立和形成具有重要影響的數十個判例(第64頁)。以成文法為主要法源的大陸法系國家，其行政法的產生和發展也與行政法院對行政活動的審查和監督有直接的聯系。如法國，“行政法的顯著特點是清一色的判例法系統。對于一個始終強調立法至上，并在近代創造了第一部成文典章的國家，行政法從未成文化，確實是一件難以置信的事實?！?第107頁)在德國，判例法即法官法也作為成文法的具體化或補充淵源而存在?！?第67頁)行政判例制度之所以能夠生存并得以長足發展，主要是由于行政判例可以彌補成文法的不足，可以統一法律的適用，更是聯系行政法學理論與實踐的橋梁。我國雖然正在推行判例指導制度，但法律卻不承認行政判例的約束力。因此，有必要借鑒大陸法系國家以制定法為主、判例法為輔的模式。但考慮到當前行政法官個人的專業素質和經驗積累普遍低下，以及司法地方化嚴重的情況下，可以由高等行政法院對自己的判決進行篩選，挑選出具有典型意義的判決公布成判例。判例應向社會公開，以便法學界和全社會對行政判例進行研究和分析，提出改進意見，促進行政法理論界和實務界的良性互動。同時，必須加強對已公布判例的編篡出版工作，供學界、律師和普通公民查詢。隨著行政法官整體素質的提高。司法地方化現象得以克服，法治環境進一步改善，可考慮仿照法、德行政法院的做法，所有上級法院公布的判例對下級法院都有約束力，判例匯編也相應分為最高行政法院判例匯編和高等行政法院判例匯編，以充分發揮行政判例制度的靈活性和生命力。

責任編輯車英